戴超 盧朝陽(yáng) 張磊

[摘 要] 蒙城縣從2010年開(kāi)始，農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展農(nóng)村土地互換并塊，在此基礎(chǔ)上，2011年起開(kāi)始并逐步擴(kuò)大土地互換并塊戶均“一塊田”工作試點(diǎn)，取得一些成功經(jīng)驗(yàn)，得到省委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。本文從蒙城縣土地互換并塊戶均“一塊田”工作的主要做法、取得成效、存在問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞] 蒙城縣 農(nóng)村土地互換并塊 戶均“一塊田” 調(diào)查研究

[中圖分類號(hào)] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2015）10-0030-02

所謂戶均“一塊田”，是指農(nóng)戶對(duì)承包的分散地塊，通過(guò)互換并塊的方式，使每個(gè)家庭農(nóng)戶承包的土地集中到一塊。戶均“一塊田”（以下簡(jiǎn)稱“一塊田”）既是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要，也是廣大農(nóng)民改善生產(chǎn)條件的迫切要求。蒙城縣從2011年開(kāi)始，在安徽省率先積極探索推進(jìn)“一塊田”工作。2013年12月12日，在農(nóng)業(yè)部召開(kāi)的部分省（區(qū)）互換并塊現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上，蒙城縣“一戶一塊田”的做法得到與會(huì)者一致肯定，《安徽日?qǐng)?bào)》、《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》都曾長(zhǎng)篇進(jìn)行報(bào)道，中央黨校教授也給予充分肯定，時(shí)任安徽省委書(shū)記張寶順批示在全省推廣。為了全面了解我縣“一塊田”工作開(kāi)展情況，蒙城縣委黨校成立課題組，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組進(jìn)行調(diào)研，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組黨員干部座談，同廣大村民交流，并對(duì)村民組丈量土地、抽號(hào)換地等工作進(jìn)行了實(shí)地了解。

1 推行“一塊田”工作的主要做法及成效

在上世紀(jì)九十年代蒙城縣進(jìn)行第二輪土地承包時(shí)，每家每戶承包地按遠(yuǎn)近搭配及好地塊與差地塊搭配“戶均分田到戶”，農(nóng)戶承包的地塊零碎分散、面積較小，多則一家十幾塊地，少則也有六七塊。一家一戶零碎分散的多塊地，給農(nóng)民耕種帶來(lái)了諸多不便，既不利于機(jī)械耕作，也不利于規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民種地成本高、效率低，農(nóng)民迫切要求進(jìn)行土地整合。2010年我縣楚村鎮(zhèn)李馬村9個(gè)村民組農(nóng)民率先自發(fā)開(kāi)展農(nóng)村互換并塊，推行戶均“一塊田”。從2011年至2013年，蒙城縣選擇部分村鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。2014年6月份，蒙城縣政府出臺(tái)了《蒙城縣推進(jìn)農(nóng)村土地互換并塊戶均“一塊田”工作意見(jiàn)》進(jìn)一步明確工作方法、實(shí)施步驟等措施。

1.1 主要做法

1.1.1積極引導(dǎo)，宣傳發(fā)動(dòng)。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府只引導(dǎo)、不強(qiáng)求，只指導(dǎo)、不包辦；成立政策法規(guī)宣講團(tuán)，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組對(duì)基層黨員干部、村民議事代表進(jìn)行政策法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)完成“一塊田”任務(wù)的鎮(zhèn)、村給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

1.1.2把握政策，制訂方案。在制訂方案時(shí)，堅(jiān)持“三個(gè)不變”，做到“四個(gè)結(jié)合”。“三個(gè)不變”即：堅(jiān)持農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變、農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有性質(zhì)不變、原二輪承包村民組互換范圍和二輪承包人口不變?！八膫€(gè)結(jié)合”即：確定地塊等級(jí)與農(nóng)田治理相結(jié)合；互換并塊與宅田合一相結(jié)合；預(yù)留土地與美好鄉(xiāng)村建設(shè)、公用墓地、農(nóng)田水利、綠化造林等農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)規(guī)劃用地相結(jié)合；落實(shí)農(nóng)戶地塊與農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證相結(jié)合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村統(tǒng)一組織下，以村民組為單位，在廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣農(nóng)委審核后實(shí)施。

1.1.3規(guī)范操作，有序推進(jìn)。由村民推薦產(chǎn)生工作小組，負(fù)責(zé)核查土地面積，登記造冊(cè)，評(píng)定土地等級(jí)，規(guī)劃地塊、路網(wǎng)、渠道等。在此基礎(chǔ)上，組織農(nóng)戶抽簽互換，確定農(nóng)戶“一塊田”的地塊面積和四至?；Q完成后各農(nóng)戶對(duì)地塊進(jìn)行簽字認(rèn)可。

1.1.4嚴(yán)格驗(yàn)收，完善檔案。政府部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核驗(yàn)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)村、組進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)束后將有關(guān)材料報(bào)送農(nóng)委備案。履行村民代表、經(jīng)辦人、審核人、承包農(nóng)戶簽字手續(xù)，實(shí)行“一戶一表，一村一冊(cè)”，統(tǒng)一上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中備案存檔。

1.2 取得的成效

截至2015年10月初，蒙城縣除城關(guān)辦事處外，余下18個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制單位全面開(kāi)展了“一塊田”工作，許疃鎮(zhèn)已整建制完成；共有276個(gè)行政村，已整建制完成80個(gè)村；共有5624個(gè)村民組，已完成4003個(gè)；共有25.9萬(wàn)戶、已完成17.4萬(wàn)戶，涉及人口71萬(wàn)。通過(guò)“一塊田”的實(shí)施，對(duì)“三農(nóng)”工作產(chǎn)生了巨大影響：一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過(guò)土地小塊并大塊，從根本上破除了土地零碎、面積較小、不利于耕作的現(xiàn)狀。二是核實(shí)了農(nóng)村土地面積。通過(guò)逐塊實(shí)地丈量，核實(shí)了農(nóng)村宅基地和耕地實(shí)有面積。如立倉(cāng)鎮(zhèn)炮臺(tái)溝村登記上報(bào)二輪承包耕地面積6373畝，推行“一塊田”后核實(shí)多出耕地面積3275.4畝。三是加快了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。推行 “一塊田”之前，大面積土地流轉(zhuǎn)涉及較多農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)難度大，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，年平均在600—800元/畝；推行“一塊田”以后，涉及農(nóng)戶較少，流轉(zhuǎn)難度顯著降低，流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲，每年平均800—1000元/畝，在一定程度上有效推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。四是提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作效率。推行“一塊田”后，農(nóng)戶的承包地由多塊變成一塊，從原先塊均1畝左右，調(diào)整到塊均5—7畝，少數(shù)地塊突破30畝，甚至達(dá)到50畝，機(jī)械化耕作更為便利。五是減少了農(nóng)戶之間土地承包糾紛。推行“一塊田”之前，每戶承包地至少要與5戶以上農(nóng)戶的承包地塊相鄰，時(shí)常發(fā)生地界糾紛；推行“一塊田”之后，每戶承包地最多只與2戶的承包地塊相鄰，靠近路或溝的地塊只與1戶相鄰，承包糾紛普遍減少。

2 推行“一塊田”工作存在的主要問(wèn)題

“一塊田”工作雖然取得了巨大的成效，但是仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題，困擾著相當(dāng)一部分村組，使此項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢。

2.1 部分基層干部認(rèn)識(shí)不到位

由于部分村組干部在推行“一塊田”工作中認(rèn)識(shí)不高、在遇到比較棘手的問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)畏難情緒，不去積極想辦法找對(duì)策，而是擱置不問(wèn)，導(dǎo)致此項(xiàng)工作停滯不前，群眾意見(jiàn)很大。

2.2返鄉(xiāng)要地頻發(fā)。在部分推進(jìn)“一塊田”的村、組，發(fā)生部分群眾返鄉(xiāng)要地。如許疃鎮(zhèn)東湖村馬樓四組村民24人，1997年把分得承包地退給組里，現(xiàn)返鄉(xiāng)要地，經(jīng)鎮(zhèn)、村多次協(xié)商調(diào)解，本組村民堅(jiān)決不同意。該鎮(zhèn)土橋村南李組村民陸某、于某、李某等戶13人，94年只承包人均口糧田0.5畝，現(xiàn)返鄉(xiāng)要求與本組村民同等承包土地。經(jīng)鎮(zhèn)、村調(diào)解，每人繳納6000元稅費(fèi)補(bǔ)償款，參與本組同等承包土地。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一部分農(nóng)戶因外出經(jīng)商、計(jì)劃生育等，把原承包地退給組里或轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶耕種至今，現(xiàn)紛紛返鄉(xiāng)要地，處理難度較大。

2.3“增添”土地被分掉。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，推行“一塊田”的地方，半數(shù)以上村、組通過(guò)重新丈量土地，核實(shí)的耕地面積比二輪承包登記面積平均增幅20%左右。如樂(lè)土鎮(zhèn)丁堂村15個(gè)村民組整體推進(jìn)“一塊田”后，全村二輪承包登記耕地面積5280畝，核實(shí)5977畝，增幅13.2%。許疃鎮(zhèn)土橋村東李組二輪承包登記耕地面積420畝，核實(shí)550畝，增幅30.9%。少數(shù)沿芡、沿淝的偏遠(yuǎn)村、組，由于河灘、低洼地、廢閑地面積較大，核實(shí)后的耕地面積比二輪承包登記面積增幅50%以上。如立倉(cāng)鎮(zhèn)張長(zhǎng)營(yíng)村后梁組二輪承包登記耕地面積543.6畝（包括宅基地），核實(shí)705畝，增幅52.4%。 增幅的面積中：（1）開(kāi)發(fā)“三荒四邊”廢閑地約占20%；（2）少報(bào)納稅耕地約占40%；（3）重新折算等級(jí)相對(duì)增加耕地面積約占30%；（4）收回已故五保等鰥寡戶耕地約占10%。如許疃鎮(zhèn)土橋村東李組增添130畝。其中，農(nóng)戶開(kāi)發(fā)“三荒四邊”27.6畝；少報(bào)納稅面積56畝；重新折算等級(jí)增加39畝（該組原二等地118畝折算100畝，現(xiàn)按一等地118畝承包，原三等地150畝折算115畝，現(xiàn)折算136畝）；收回已故五保等鰥寡戶耕地12.4畝。上述“增添”土地，被本組村民全部重新分掉。

2.4 預(yù)留機(jī)動(dòng)地較少。截至目前，全縣已完成“一塊田”工作的村組，預(yù)留機(jī)動(dòng)地偏少。其中，以組為單位預(yù)留，滾動(dòng)集中在村級(jí)管理的只有楚村鎮(zhèn)李馬村、樂(lè)土鎮(zhèn)雙龍村，莊周、漆園、岳坊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均未預(yù)留。其主要原因：一是地處城郊，土地升值空間較大，群眾不愿預(yù)留；二是群眾對(duì)原預(yù)留機(jī)動(dòng)地村級(jí)管理混亂、發(fā)包不公等意見(jiàn)較大，不愿預(yù)留機(jī)動(dòng)地集中村級(jí)統(tǒng)一管理使用。推行“一塊田”后，由于村、組預(yù)留機(jī)動(dòng)地偏少，未來(lái)美好鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)田水利規(guī)劃、修建道路等集體公益事業(yè)用地占補(bǔ)調(diào)整難度加大。

2.5 建檔資料不規(guī)范。部分村、組推行“一塊田”，只重視解決問(wèn)題和互換調(diào)整土地，不重視建立規(guī)范的檔案資料和履行農(nóng)戶確認(rèn)手續(xù)。方案停留在口頭上，討論意見(jiàn)沒(méi)有形成記錄，重新互換的土地沒(méi)有逐戶登記造冊(cè)等，造成糾紛隱患。

3 進(jìn)一步推進(jìn)“一塊田”工作的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)政府引導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。一是成立相應(yīng)組織，明確專人負(fù)責(zé)，加大對(duì)“一塊田”工作的引導(dǎo)力度。二是明確工作目標(biāo)，實(shí)行績(jī)效考核。三是強(qiáng)化督查與調(diào)度，確?！耙粔K田”工作深入推進(jìn)。

3.2 依法推進(jìn)，妥善解決各類問(wèn)題。推行“一塊田”必然會(huì)觸及各類問(wèn)題。既有工作層面上的，也有長(zhǎng)期承包遺留下來(lái)的，要認(rèn)真梳理分析，有法律政策依據(jù)的，嚴(yán)格按照法律政策辦事；尚無(wú)法律法規(guī)依據(jù)的，本著公開(kāi)、公平、公正的原則，充分發(fā)揮農(nóng)民主體協(xié)商作用，使問(wèn)題得以妥善解決。

3.3 統(tǒng)籌兼顧，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。推行農(nóng)村土地互換并塊，戶均“一塊田”要統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村各項(xiàng)公益事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展。對(duì)已故五保等鰥寡戶退出的承包地及村民開(kāi)發(fā)“三邊四荒”等增加的土地，積極引導(dǎo)村、組向村民宣傳長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大計(jì)，做通群眾思想工作，以村或自然莊為單位進(jìn)行調(diào)劑預(yù)留，為發(fā)展農(nóng)村新居、林業(yè)、水利、道路、衛(wèi)生等農(nóng)村公益事業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 把握重點(diǎn)，區(qū)別處理返鄉(xiāng)要地難題。對(duì)沒(méi)有獲得二輪承包權(quán)，現(xiàn)返鄉(xiāng)要地的，原則上通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式解決；對(duì)雖獲得二輪承包權(quán)，但承包期內(nèi)主動(dòng)放棄的，現(xiàn)返鄉(xiāng)要地的，原則上不予支持或通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式解決；對(duì)已獲得二輪承包權(quán)，但承包期內(nèi)委托村、組、農(nóng)戶代耕代管的，現(xiàn)返鄉(xiāng)要地的，原則上通過(guò)調(diào)解協(xié)商解決，由承包方給予代管方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.5 強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高服務(wù)水平。加大對(duì)未完成村、組包點(diǎn)干部、村民代表等人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)力度，提升基層工作隊(duì)伍的整體服務(wù)水平和執(zhí)行能力。完善、縣、鄉(xiāng)、村 “一塊田”工作服務(wù)體系，實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)。搭建縣、鄉(xiāng)、村網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，做到信息及時(shí)溝通、矛盾及時(shí)調(diào)處、問(wèn)題及時(shí)解決，確?！耙粔K田”穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.6 規(guī)范“一塊田”檔案資料管理。規(guī)范制作“一塊田”各項(xiàng)清冊(cè)表格等材料，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)一集中建檔，實(shí)行專人、專柜規(guī)范管理。對(duì)檔案資料必須做到該簽字的簽字，該公示的公示，環(huán)節(jié)不能減、程序不能亂、標(biāo)準(zhǔn)不能降。特別是針對(duì)在外務(wù)工人員較多的情況，要通過(guò)郵寄公開(kāi)信、電話咨詢等方式，告知當(dāng)事人，保障在外務(wù)工人員的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。

作者簡(jiǎn)介：戴超，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學(xué)歷，高級(jí)講師。

盧朝陽(yáng)，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學(xué)歷，法學(xué)碩士。

張磊，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學(xué)歷。