曾玖林

摘要：山區(qū)農(nóng)民集中居住是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化“四化”同步發(fā)展的必由之路，在國家大力推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的大背景下。通過同國內(nèi)外山區(qū)農(nóng)民集中居住先進模式進行比較分析，發(fā)現(xiàn)開縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在一些問題和不足。因此，文章針對不足也提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村；山區(qū)農(nóng)民；集中居?。婚_縣

2013年5月31日，重慶市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)現(xiàn)場會在開縣召開，標志著重慶市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)全面啟動[1]。美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項新舉措，也是促使農(nóng)村居民集中居住的一種新方式。集中居住對確保人口集居、土地整合、產(chǎn)業(yè)集聚，走新型工業(yè)化發(fā)展道路，提升城市能級有重要意義。由此，在國家大力推進“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的過程中，有必要對隨之導(dǎo)致的山區(qū)農(nóng)民集中居住問題進行剖析，致使鄉(xiāng)村農(nóng)民更加美麗。

一、重慶市開縣農(nóng)民集中居住現(xiàn)狀

自開縣啟動“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)以來，截止2014年5月，已累計規(guī)劃編制美麗鄉(xiāng)村207個，啟動建設(shè)183個，竣工104個，搬遷入住8879戶。按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游”的建設(shè)原則，目前已打造縣級以上龍頭企業(yè)71家，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1409個；農(nóng)業(yè)增加值增長幅度逐年增加，增速位居各區(qū)縣前列；以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為載體，完成農(nóng)業(yè)招商引資5.3億元。美麗鄉(xiāng)村農(nóng)戶的農(nóng)家樂累計已接待游客16萬多人，實現(xiàn)創(chuàng)收384萬余元；共解決1.7萬余人的飲水難問題，方便1.2萬余人的安全出行，豐富了2.7萬余人的文化生活，全縣的農(nóng)村面貌得到了有效改善。開縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已由“規(guī)劃實施”向“落地生根”轉(zhuǎn)變，邁上了“求突破、上臺階、大發(fā)展”脫貧致富的良性發(fā)展軌道。

二、重慶市開縣農(nóng)民集中居住存在的問題

伴隨開縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大力推行，農(nóng)民集中居住已成雛形。但是，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，同國外的韓國“新村運動”、日本“造村運動”和德國“村莊更新”，國內(nèi)的浙江“安吉模式”、浙江“永嘉模式”和江蘇“高淳模式”等國內(nèi)外農(nóng)民集中居住先進模式進行對比分析[2]，農(nóng)民集中居住也存在一些問題，主要有：

（一）集居點設(shè)計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃不銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在建設(shè)農(nóng)民集中居住點時，一味追求“高、大、上”，缺乏對本地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和居民意愿進行統(tǒng)籌考慮，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把建設(shè)農(nóng)民公寓樓作為農(nóng)民集中居住的主要形式，對鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和文化傳統(tǒng)造成了極大地破壞。另外，由于規(guī)劃設(shè)計與實施建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象，在這“過渡”期間為獲取超額補償，部分村民急于建房，導(dǎo)致規(guī)劃外建房的現(xiàn)象時常發(fā)生。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點的規(guī)劃建設(shè)都提出較高標準的要求，但在整體布局和設(shè)計上不盡合理，土地利用率低，很難滿足農(nóng)民實際使用功能需要。

（二）土地權(quán)限模糊缺乏法律支撐。由于集中居住用地未通過依法審批，大部分土地不符合總體規(guī)劃要求，在法定用途上仍然是農(nóng)用地，國土及相關(guān)部門很難為農(nóng)民集中居住區(qū)的農(nóng)民辦理合法權(quán)利證書，致使產(chǎn)權(quán)處于不合法狀態(tài)，必將烙下事后紛爭。另外，在推進集中居住區(qū)建設(shè)的過程中，將有大部分農(nóng)戶需要跨組居住，而對跨組的農(nóng)戶很難發(fā)放用地許可證，因為土地承包證屬所在組農(nóng)戶管理，如果發(fā)放用地許可證，則導(dǎo)致“一地兩證”現(xiàn)象。目前，全縣進入農(nóng)民集中居住區(qū)的約80%農(nóng)戶沒有拿到土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，這已經(jīng)成為構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村不美麗的重要因素[3]。

（三）集居點“+”與舊宅“-”不匹配。農(nóng)民入住集居點后舊住宅應(yīng)逐步退出，通過土地復(fù)墾的辦法，將其整理成耕地補充基本農(nóng)用田，這樣才能實現(xiàn)基本農(nóng)田面積處于平衡狀態(tài)。但在具體實施過程中，舊宅拆遷難度非常大。原因在于：一是農(nóng)民遷入集居點后，因土地使用權(quán)屬等問題，擔(dān)心將兩證齊全的老宅拆除后，新宅得不到法律應(yīng)有的保護；二是因耕作和養(yǎng)殖的需要，由于集中居住區(qū)建在相對平坦的區(qū)域，大部分村民的農(nóng)用地相隔較遠，平均距離約3-4公里，給農(nóng)戶生產(chǎn)造成極為不便，群眾反響強烈。三是新建住宅占地過大，并且都是屬于平整的好地，在全縣已開工建設(shè)的集居點中，主要采取聯(lián)排別墅建設(shè)模式，約占七成以上，戶均占地面積在6分地左右[4]。四是有些靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)民既在城里有商品房，也在集居區(qū)有新建房，還在老家有舊宅，形成大量的一戶兩宅、三宅的住房格局，導(dǎo)致重復(fù)占用和浪費土地。

（四）補償額度不足誘發(fā)政府公信力減弱。農(nóng)民集中居住建設(shè)過程中，地方政府對農(nóng)民房產(chǎn)和宅基地補償不足，主要存在以下幾個方面的問題：第一，只對農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補償，對超出的部分僅僅按成本價給予補償，有的甚至不給予補償；第二，安置房一般屬于集體土地產(chǎn)權(quán)，不能夠直接上市交易，要想變成可上市交易的房產(chǎn)，必須先補繳一部分土地出讓金；第三，補償額度偏低，農(nóng)民得到的補償與同類同地段的商品房價格相比，或者與土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊較大。因此，不少人認為政府強行農(nóng)民集中居住，只對房屋進行較低補償，對宅基地不給補償或者補償很少，會加劇政府公信力的減弱。

（五）人不離村可上樓，足不出戶難致富。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，推倒具有鄉(xiāng)村氣息的房屋，建筑高樓大廈，致使集中居住農(nóng)民生活成本大幅提高。調(diào)查顯示，很多住在集中居住點的農(nóng)民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，現(xiàn)在不僅僅都要到市場去買，還要徒步更遠的路程，幾萬元的補償金，就算省吃儉用也維持不了多長時間”。統(tǒng)計表明，集聚區(qū)農(nóng)民的日常生活開支平均每戶增幅達35%以上。生活成本的提高對本來增收困難且又無其他勞動技能的農(nóng)戶來說無疑“火上澆油”，將會嚴重違背人不離村可上樓，足不出戶可致富的美好愿景。

三、農(nóng)民集中居住的對策建議

解決大農(nóng)村、遠山區(qū)、散集聚問題是開縣經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要的大問題，也是重慶乃至國家發(fā)展的重要著力點。以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為突破口，引導(dǎo)山區(qū)農(nóng)民集中居住，釋放聚集效應(yīng)，這是國家發(fā)展方向，也是增進人民福祉的具體路勁。針對開縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的一系列問題，提出如下建議：1.合理規(guī)劃是基礎(chǔ)。開縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要在《開縣貧困村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戶口遷移實施辦法》、《開縣貧困村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)操作細則》等文件的指導(dǎo)下[5]，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街做好美麗鄉(xiāng)村專項規(guī)劃，各村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃及重要節(jié)點的村莊環(huán)境整治設(shè)計和項目工程設(shè)計等各項深化規(guī)劃工作，增強規(guī)劃的可操作性。2.突出重點，分類實施。全縣美麗鄉(xiāng)村要重點以精品村和整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，針對不同類型的村分類實施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，向已建成且收效較好的“十里竹溪”、“幸福滿月”、“醉美關(guān)面”、“七彩白泉”等示范村模仿學(xué)習(xí)，對照規(guī)劃目標進行完善提升；對未開展村莊環(huán)境整治創(chuàng)建的村，要先進行村莊整治、農(nóng)房改造，再按美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃要求進行完善提升。3.加大資金投入。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的重要舉措，開縣要利用好各類資金來源渠道，并加大對鄉(xiāng)村建設(shè)的資金支持力度。資金主要來源有政府資金、民間資本、金融貸款和村莊經(jīng)營性收入。（作者單位：重慶工商大學(xué)長江上游經(jīng)濟研究中心）

參考文獻：

[1]鄧延軍.重慶：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全面啟動[J].山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2013，6：5.

[2]陳善鶴.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實踐模式探索——以浙江省瑞安市為例[D].華東理工大學(xué)，2014：10-15.

[3]鄭風(fēng)田，傅晉華.農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問題與對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟問題，2007，9：4-7.

[4]林娜.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民集中居住問題的研究[D].蘇州大學(xué)，2013：32-34.

[5]重慶市農(nóng)業(yè)委員會.民生青山兩相宜——重慶高山生態(tài)扶貧搬遷做法[J].農(nóng)村工作通訊，2013，24：63-64.