鄧彬

摘要：現(xiàn)階段全國各地都在進(jìn)行各種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，成效顯著、但也存在許多問題，文章在探討影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾個重要因素的基礎(chǔ)上，全面剖析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的普遍性問題，有針對地提出創(chuàng)新我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；影響因素；創(chuàng)新思路

“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重點及難點問題，而土地制度的合理設(shè)計和健康運行是解決三農(nóng)問題的根本。政府引導(dǎo)農(nóng)戶承包地合理、有序流轉(zhuǎn)，促使生產(chǎn)要素合理流動，從而推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，集約化和效益最大化，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵路徑。然而，我國目前現(xiàn)存農(nóng)村土地制度的不完善嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而土地流轉(zhuǎn)是整合農(nóng)村資源、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展、以及促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移的重要途徑，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。21世紀(jì)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨諸多問題，成為人們關(guān)注農(nóng)村發(fā)展的重點之一。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

現(xiàn)階段，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)民束縛較多，我國城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化水平。農(nóng)村勞動力無法真正擺脫農(nóng)民身份，不管從事何種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，最終都離不開土地。但是，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在形式單一、流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢、流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范、服務(wù)保障機(jī)制不夠健全等問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）流轉(zhuǎn)形式以租賃為主

21世紀(jì)以來，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要包括：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股合作等五種，租賃這種保留承包權(quán)而將使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移給第三方的形式的流轉(zhuǎn)約占總流轉(zhuǎn)的70%，同時轉(zhuǎn)包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中也比較重要。

（二）服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏，信息渠道不暢通

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各服務(wù)環(huán)節(jié)都沒能有效發(fā)揮其作用，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)跟不上，中介機(jī)構(gòu)缺乏，大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織化程度較低，市場化程度也不高。土地的供求信息不對稱，“要轉(zhuǎn)時轉(zhuǎn)不出，要租時租不到”現(xiàn)象時常發(fā)生。

（三）體制機(jī)制不健全，配套措施缺乏

一是保障機(jī)制不健全。一方面，剩余勞動力轉(zhuǎn)移的空間很有限，另一方面，農(nóng)村社會保障體系的不健全，農(nóng)民的看病、養(yǎng)老、教育及生存都要依靠土地，這些隱憂都成為農(nóng)民不敢輕易將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的制約因素。二是缺乏激勵機(jī)制。對土地經(jīng)營的大戶和流轉(zhuǎn)的大戶缺乏激勵機(jī)制，沒有充分調(diào)動農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性。

（四）投融資渠道狹窄，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營載體缺乏

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一般需要大量的前期資金投入，而農(nóng)業(yè)效益相對較低，導(dǎo)致資金回籠周期長，資金問題成為制約土地流轉(zhuǎn)的重要瓶頸。

（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)

農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍。部分農(nóng)民法律意識淡薄，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中，程序不合法、合同不規(guī)范、手續(xù)不完善、資料不齊全、租賃及轉(zhuǎn)包費用缺乏科學(xué)依據(jù)、流轉(zhuǎn)期限短、隨意改變土地用途等問題層出不窮，特別是農(nóng)戶的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，多數(shù)是“口頭協(xié)議”。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素

（一）農(nóng)民收入水平

從農(nóng)業(yè)收入來看，例如對湖南省種植水稻進(jìn)行成本核算，成本主要包括人工耕作、請人種地等費用，核算下來一畝水稻成本高達(dá)800元，其中：雇人耕地約180元；肥料約120元；種子約50元；農(nóng)藥約60元；栽秧約200元；育秧約40元；打谷子200元左右，還不算田間管理的過程。以湖南省的實際情況，每畝產(chǎn)量約1100斤，在此基礎(chǔ)上結(jié)合水稻價格（以國家保護(hù)收購價計算），每畝總收入約為900元，但每畝純收入?yún)s只有190元。這樣算來，逢自然災(zāi)害較多時候，種植水稻根本沒法保本，甚至要倒貼本。絕大多數(shù)農(nóng)民普遍反映勞務(wù)種田回報太少，甚至沒有回報，因而許多地方農(nóng)民對需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地不愿接包耕種，覺得無利可圖，就算耕地?zé)o償轉(zhuǎn)讓或倒貼肥料都無人問津。另一方面，從非農(nóng)收入來看，目前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢不景氣，導(dǎo)致有些規(guī)模小、設(shè)施落后的工業(yè)企業(yè)因經(jīng)營不善而倒閉，務(wù)工農(nóng)民工被迫返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。這樣農(nóng)民對土地的依賴就更強(qiáng)，愿意流轉(zhuǎn)土地的就更少。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性

要更好地踐行科學(xué)發(fā)展觀，也為真正維護(hù)好農(nóng)民合法利益，我國目前必須穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，堅持土地承包經(jīng)營權(quán)證到戶。此外土地承包期的不穩(wěn)定，也影響農(nóng)民的投資預(yù)期。我國許多地方在土地承包經(jīng)營權(quán)證的問題上，具體做法是把經(jīng)營權(quán)證發(fā)到了農(nóng)戶的手上，堅持權(quán)證到戶；同時保證土地承包經(jīng)營權(quán)證上的面積與承包合同面積相符。這種做法當(dāng)時看來的確給農(nóng)民有保障的作用，但承包期短期內(nèi)不變或延長承包期，實際上隱含著若干年后依然要變，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制仍然是一項權(quán)宜之計，這直接對農(nóng)民對土地投資預(yù)期的長期穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，農(nóng)民在現(xiàn)有體制下根本不敢增加投入，長期不增加投入必然會導(dǎo)致土地肥力下降，土地生產(chǎn)條件也會隨之不斷惡化。農(nóng)民對土地使用的這種短期行為，很有可能隨著30年承包期的臨近而加劇。所以，只有明確土地承包經(jīng)營權(quán)永久不變，這樣才能進(jìn)一步把農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)落實到實處，也才能保證農(nóng)民承包地的權(quán)屬更加清晰明了，土地預(yù)期利益也會更加明確，沒有了土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，農(nóng)民才能在現(xiàn)有體制下安心流轉(zhuǎn)和長期流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村土地供求狀況

土地要素不同于一般的生產(chǎn)要素，受到很多因素的影響。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，必然使得土地的需求增加，稀缺性提高，價格上漲。眾所周知，自然災(zāi)害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的常態(tài)。中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。因此農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險大，加上農(nóng)作物的生長周期較長，土地供求受到很大的影響。土地地域性差異性也是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。土地的地域差異性主要有以下幾方面表現(xiàn)：一是城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的流轉(zhuǎn)頻率高，這些地帶多以蔬菜種植為主，主要原因在于蔬菜種植會提供更多的就業(yè)機(jī)會給這部分區(qū)域的農(nóng)民；二是小城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大都較小。兼業(yè)生產(chǎn)是小城鎮(zhèn)區(qū)域大多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)的特點，由于我國目前農(nóng)村缺乏有效社會保障制度，兼業(yè)生產(chǎn)者很少有愿意放棄土地；三是偏遠(yuǎn)區(qū)域流轉(zhuǎn)次數(shù)較多。該區(qū)域的農(nóng)民絕大多數(shù)都外出務(wù)工，離家鄉(xiāng)太遠(yuǎn)很難進(jìn)行兼業(yè)生產(chǎn)，其閑置土地沒人種，因而可以大規(guī)模流向規(guī)模經(jīng)營者。此外，市場風(fēng)險也大。我國土地流轉(zhuǎn)也受到土地供求的影響。在自然災(zāi)害嚴(yán)重的年份，我們的土地供求受到影響，從而也就受到牽連當(dāng)年的土地流轉(zhuǎn)。

三、建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新思路

（一）轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力

從農(nóng)業(yè)外部看，一是延長農(nóng)副產(chǎn)品加工鏈條。農(nóng)副產(chǎn)品加工鏈條包括農(nóng)副、營銷業(yè)、儲藏、保鮮、包裝產(chǎn)業(yè)等環(huán)節(jié)，鏈條越長，增值性越強(qiáng)，而且可以吸收大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到這些環(huán)節(jié)穩(wěn)定就業(yè)。二是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，前提是必須以產(chǎn)業(yè)為主要支撐，另外擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設(shè)的其它功能，大規(guī)模加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能地吸引更多農(nóng)村人口和勞動力到小城鎮(zhèn)安居。三是下大力氣發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，各地區(qū)可根據(jù)比較優(yōu)勢引進(jìn)一批知名企業(yè)和對口支持企業(yè)及項目落戶，尤其是西部地區(qū)，絕大多數(shù)較落后，可借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗建設(shè)一批有實力的支柱產(chǎn)業(yè)和有影響力的龍頭企業(yè)。四是加強(qiáng)和發(fā)達(dá)地區(qū)及企業(yè)的聯(lián)系，積極向國內(nèi)外市場發(fā)展勞務(wù)輸出。

從農(nóng)民的角度來看，要大力培訓(xùn)有一技之長的農(nóng)民，打造適合當(dāng)?shù)靥厣钠放苿趧?wù)，培養(yǎng)有農(nóng)村能人，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供軟條件。每個不同地區(qū)的政府或其他組織要通過加大對農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)力度，確保能拓寬就業(yè)門路，加快農(nóng)民轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村人口技能和素質(zhì)提高了，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中也就水到渠成。

（二）宏觀微觀調(diào)節(jié)相結(jié)合

從宏觀方面看，各地政府要做好引導(dǎo)作用，一方面要對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀上的調(diào)控，調(diào)控機(jī)制要健全，政府在引導(dǎo)的過程中，一定要防止土地使用權(quán)過于集中，堅決杜絕壟斷和不公平現(xiàn)象。另外，政府要下大力氣促進(jìn)農(nóng)村土地市場發(fā)育不斷走向成熟，引導(dǎo)農(nóng)民制訂土地轉(zhuǎn)讓合同，讓農(nóng)民懂得土地轉(zhuǎn)讓合同中應(yīng)體現(xiàn)競爭的公平合理性。另一方面政府的宏觀調(diào)控手段不能過度運用。政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)者，定位一定要準(zhǔn)確，主要目的是監(jiān)測控制農(nóng)村土地供給和需求總量的動態(tài)長期平衡，政府切不可運用自己掌握行政手段的優(yōu)勢去損害農(nóng)民利益。最后政府要在廣大農(nóng)村范圍內(nèi)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和政策，土地作為農(nóng)民的主要依靠，如有強(qiáng)有力的政策支撐和法律可依，農(nóng)民覺得有利可圖，便會增強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的自覺性。

從微觀方面看，關(guān)鍵點是要建立科學(xué)的土地價格形成機(jī)制，土地不同于其他商品，其價格會因地而異，而土地價格的制定是農(nóng)民最關(guān)心的問題，因而土地價格形成機(jī)制一定要科學(xué)合理，合理價格的確定有賴于專業(yè)的土地評級工作。

（三）發(fā)展中介組織

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔(dān)保，開展信用資產(chǎn)評估、物資供應(yīng)服務(wù)，形成縱橫聯(lián)合、政策配套、信息共享、服務(wù)高效的體系。中介組織的發(fā)展一定要和土地流轉(zhuǎn)市場需求相匹配，土地流轉(zhuǎn)形式可多樣化，盡可能地打破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地域限制，只要愿意進(jìn)行農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營，本地和外地的投資人都能來投資，投資的模式一律采用市場化操作，這樣加快農(nóng)業(yè)的市場化進(jìn)程。政府在土地流轉(zhuǎn)初始階段時發(fā)展中介組織方面要加強(qiáng)組織和政策引導(dǎo)，進(jìn)一步加快土地流轉(zhuǎn)市場的培育。另外還要建立健全的信息網(wǎng)絡(luò)體系，針對我國目前大多數(shù)農(nóng)村信息不暢的情況，必須大規(guī)模鋪設(shè)農(nóng)村相關(guān)信息網(wǎng)點，使中介組織真正成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的紐帶，使流轉(zhuǎn)的成本降低和風(fēng)險減少，提高流轉(zhuǎn)效率。

（四）加強(qiáng)配套改革建設(shè)

一是從社會保障來分析。農(nóng)村社會保障制度的不斷完善是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的堅強(qiáng)后盾，目前我國農(nóng)村社會保障制度欠賬太多，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相比，保障安全網(wǎng)基本上還沒建立，因而農(nóng)民后顧之憂較多，土地是保障農(nóng)民生活“溫飽”的最后一道安全網(wǎng)，再加上我國就業(yè)形勢嚴(yán)峻，農(nóng)民就業(yè)更上難上加難，絕大多數(shù)農(nóng)民即使在外經(jīng)商務(wù)工，家中土地也全部保留。

二是從法律制度來分析。首先要制定專門有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條例或條款，其中要對流轉(zhuǎn)的具體事項做出明確的規(guī)定，讓農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時有法可依，同時也保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有序進(jìn)行；其次建議修改土地管理法，進(jìn)一步明確土地的相關(guān)用途，再者還要增加土地價格公告制度和農(nóng)村土地評估制度。

三是從金融發(fā)展來分析。要使土地成為農(nóng)民信貸的“固定資產(chǎn)”，農(nóng)民在借貸時可抵押土地使用權(quán)，讓農(nóng)民手中的土地發(fā)揮效用，解決農(nóng)民資金短缺的問題，使農(nóng)民有足夠的啟動資金發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可提供一定的資金援助，援助的項目范圍可適當(dāng)擴(kuò)大，包括規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的維護(hù)及生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)適用技術(shù)的推廣等。對于農(nóng)民企業(yè)家或農(nóng)業(yè)種植大戶一定要簡化貸款手續(xù)，發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用，經(jīng)過通信用社審定后可發(fā)給農(nóng)民相關(guān)證件或卡片。

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（作者單位：湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）