楊惠元

土地信托作為土地流轉(zhuǎn)制度與金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，可以促進(jìn)土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高土地的生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。本文在對(duì)過去土地流轉(zhuǎn)制度比較的基礎(chǔ)上，探討現(xiàn)代土地信托模式的可行性，分析制約農(nóng)村土地信托發(fā)展的因素，并給出促進(jìn)土地信托未來發(fā)展的政策性建議。

一、引言

“國以民為本，民以食為天，食以土為根”。國家農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展，更是國家長治久安的重要保障。土地則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)材料和物質(zhì)基礎(chǔ)，土地問題也是“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵所在。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的土地經(jīng)營制度已逐步顯露弊端：農(nóng)業(yè)人口減少，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重形成土地拋荒現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)用地分散、零碎，不宜采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，效益不高。這些已經(jīng)成為制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題，土地流傳制度的創(chuàng)新已勢在必行。

近年來，國家高度重視土地流轉(zhuǎn)制度的探索。2014年11月20日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出“按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”。

由于土地信托具備諸多優(yōu)勢，自2013年起中信信托、北京信托等相繼推出近10單土地信托，該業(yè)務(wù)逐漸成為金融業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、前期土地流轉(zhuǎn)信托模式回顧

在2013年中信信托正式推出第一單真正意義上的土地信托之前，我國很多地方已經(jīng)利用信托模式進(jìn)行了初步探索，在一定程度上順應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶的訴求，提高了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐屎徒?jīng)濟(jì)效益。其中比較有代表性的是“紹興模式”、“龍崗模式” 和“益陽模式”，這三種模式各有特色。

（一）紹興模式。紹興縣在開展土地信托之初就堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)” 和“不改變土地的農(nóng)業(yè)用途、確保耕地復(fù)耕能力”的原則。在土地流轉(zhuǎn)的具體過程中，紹興落實(shí)了30年土地承包期不變的規(guī)定，符合國家相關(guān)政策要求。紹興模式中的典型特征就是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)中心，負(fù)責(zé)一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)招商引資、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及土地儲(chǔ)備開發(fā)等工作，從而對(duì)區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行區(qū)塊化整合，便于土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營管理，并使村民同時(shí)擁有了土地租金收入、政府補(bǔ)貼和務(wù)工收入三項(xiàng)收入，促進(jìn)農(nóng)民生活質(zhì)量的提升。

（二）龍崗模式。該模式充分利用當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，堅(jiān)持“以企帶社、以社帶民、入社自愿、退社自由”的原則，通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的方式，同時(shí)引進(jìn)信托資本為整個(gè)項(xiàng)目過程提供融資安排，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植規(guī)模化，經(jīng)營管理規(guī)范化，上下游高度結(jié)合，大大促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。另外，在制度設(shè)計(jì)上，該模式比較注重農(nóng)民利益的保護(hù)，實(shí)行“租金保底+盈余分紅+工資收入”的利益分配機(jī)制，確立了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。但是這種模式在推廣的過程中需要有一個(gè)過程，要求地方具備一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，當(dāng)?shù)負(fù)碛袑?shí)力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)起到帶頭規(guī)范經(jīng)營的作用。

（三）益陽模式。在該模式中，當(dāng)?shù)卣鲑Y200萬元建立土地信托流轉(zhuǎn)基金，同時(shí)成立土地信托托管中心。農(nóng)民自愿將土地經(jīng)營權(quán)委托給托管中心，一般合同期限為10年，再由托管中心向當(dāng)?shù)胤N植大戶或企業(yè)集中投標(biāo)，引入19家企業(yè)或種植大戶，以種植優(yōu)質(zhì)水稻、蔬菜為主，這樣就實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營的規(guī)模化、集約化。農(nóng)民在此過程中不僅可以收到高于之前的租金收入，還可以享受托管中心下設(shè)管理公司實(shí)現(xiàn)的部分收益，充分保證了農(nóng)民的利益不受侵害。

比較前期出現(xiàn)的三種信托模式可以看出，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，成功地進(jìn)行了農(nóng)村土地在一定范圍的規(guī)模經(jīng)營和規(guī)范管理，較之前散戶種植有了較大提高。同時(shí)，這些模式在實(shí)施過程中也充分考慮到國家政策的影響，利用多種形式充分考慮了農(nóng)民的利益。但不可否認(rèn)，這些模式也存在著一些問題，在實(shí)施過程中主要是由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立信托機(jī)構(gòu)，具體操作過程由政府主導(dǎo)，無法徹底理清在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益糾紛。另外，這些信托機(jī)構(gòu)都不是真正意義上的具有金融牌照的信托公司，不具有市場屬性，農(nóng)民持有的這些信托機(jī)構(gòu)發(fā)放的受益憑證不能在資本市場上流通。

三、現(xiàn)代土地流轉(zhuǎn)信托模式探討

現(xiàn)代意義上的土地流轉(zhuǎn)信托是指，在不改變土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，按照市場化方式運(yùn)作，由土地承包人將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給信托公司，再由信托公司把土地出租給第三方經(jīng)營，信托公司在獲取收益后向作為受益人的農(nóng)戶分配的制度安排。土地信托能夠通過推動(dòng)農(nóng)村資源資本化，將資金、技術(shù)以及優(yōu)秀勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入農(nóng)村的生產(chǎn)活動(dòng)中，從而使土地得以發(fā)揮最大效益。

目前，已有多家信托公司涉足土地流轉(zhuǎn)信托。中信信托于2013年10月在安徽宿州推出的首單土地流轉(zhuǎn)信托，標(biāo)志著信托公司開始正式進(jìn)軍此領(lǐng)域。北京信托、中建投信托也緊隨其后，在江蘇、河南、北京等地推行土地流轉(zhuǎn)信托。土地流轉(zhuǎn)信托作為信托公司的新型業(yè)務(wù)模式，一方面，可以加快信托公司目前由被動(dòng)管理型業(yè)務(wù)向主動(dòng)管理型業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變，擺脫對(duì)于通道業(yè)務(wù)的依賴；另一方面，可以充分保護(hù)農(nóng)民利益，扶持地方企業(yè)發(fā)展，打造地方特色農(nóng)業(yè)。在信托公司已發(fā)行的土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品中，比較有代表性的就是中信信托的“宿州模式”和北京信托的“雙合作社模式”。

（一）宿州模式。2013年10月，“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”正式成立，信托計(jì)劃的委托人為安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，期限12年，流轉(zhuǎn)土地面積5400畝，共發(fā)行信托單位 5400 萬份。項(xiàng)目用于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，園區(qū)板塊包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植、現(xiàn)代化養(yǎng)殖等五大板塊，形成完整的農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。項(xiàng)目具體流程如圖1所示。

實(shí)施過程中，由農(nóng)戶將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托給當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)卣c信托公司簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)信托合同，再由信托公司引入專業(yè)的服務(wù)商進(jìn)行土地流通、招商引租以及產(chǎn)業(yè)投資等工作。該項(xiàng)目通過引進(jìn)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，將原有土地建設(shè)成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園，五大板塊相互聯(lián)動(dòng)，形成規(guī)模效應(yīng)和集約化生產(chǎn)，預(yù)計(jì)該項(xiàng)目每年實(shí)際收益為6500元/畝。實(shí)際承租人和經(jīng)營者在獲利后，按照一定比例向服務(wù)商、信托公司和農(nóng)戶分配約定的利潤。其中，村民的收益主要由基本地租、基本收益和浮動(dòng)收益三部分組成。基本地租是無論項(xiàng)目運(yùn)行情況如何農(nóng)民都會(huì)收到的，不低于最低價(jià)1000元，農(nóng)民還可以享受到土地增值收益的70%。承租方是項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營者，其收益主要是土地經(jīng)營產(chǎn)出與支付的各種成本之間的差額。

項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)主要來自流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，中信信托采取以下措施來控制風(fēng)險(xiǎn)：一是服務(wù)商提供合同承諾，在項(xiàng)目開發(fā)過程中如果承租方無力支付固定租金，則不足部分由服務(wù)商補(bǔ)全，并要求服務(wù)商提供一定的抵押物擔(dān)保。二是如果服務(wù)商仍不能補(bǔ)足基本的固定租金，則由中信信托提供資金類信托以募集資金。三是在選擇服務(wù)商時(shí)，選擇當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄆ放菩?yīng)和經(jīng)營特色的企業(yè)，充分利用服務(wù)商的專業(yè)優(yōu)勢來減少經(jīng)營過程中的不確定性。

（二）雙合作社模式。2013年11月 “北京信托·土地信托之無錫桃園村項(xiàng)目”在江蘇省落地，涉及158畝流轉(zhuǎn)土地，采取“土地合作社+專業(yè)合作社”雙合作社的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，信托項(xiàng)目至少為15年。具體做法是，首先請(qǐng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T確權(quán)到戶。然后，桃園村村民以其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資，入股成立桃園村土地股份合作社。土地股份合作社依法享有土地經(jīng)營權(quán)，合作社成員享受信托計(jì)劃受益權(quán)。同時(shí)，陽山鎮(zhèn)桃園村的部分種植大戶成立“水蜜桃專業(yè)合作社”，北京信托將土地租賃給專業(yè)合作社。合作社全體股東均為該村有種植桃樹特長的村民，解決了部分農(nóng)民的就業(yè)問題。這種形式更能發(fā)揮當(dāng)?shù)胤N植能手熟悉土地特性、種植技術(shù)等優(yōu)勢。項(xiàng)目具體流程如圖2所示。

在此模式下，土地在引入信托計(jì)劃后依然用于水蜜桃的種植。所有的土地增值收益都通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化得以實(shí)現(xiàn)。收益分配方面，入股的農(nóng)戶每年每畝可以獲得1700元的租金收入，待土地、果樹培育投入期結(jié)束，農(nóng)戶還可獲得經(jīng)營凈收益20%的浮動(dòng)收益。如果有技能的農(nóng)戶進(jìn)入專業(yè)合作社務(wù)工，還可以取得一定的工資收入。北京信托按照項(xiàng)目經(jīng)營凈收益的5%計(jì)提收益。土地承包方則可以獲得經(jīng)營凈收益的70%。此模式可以充分發(fā)揮專業(yè)化的優(yōu)勢，形成“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托”和“資金信托”平行推進(jìn)的雙信托結(jié)構(gòu)配置，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各方利益得到最大程度的保障。

在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，北京信托在項(xiàng)目中主要采取了三種措施：一是要求專業(yè)合作社預(yù)付三年的固定租金，以保障農(nóng)戶的基本收益權(quán)。二是由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提供書面保證，如果項(xiàng)目在經(jīng)營過程中出現(xiàn)了資金緊張等問題時(shí)由政府出面解決。三是當(dāng)項(xiàng)目資金出現(xiàn)流動(dòng)性短缺時(shí)，北京信托會(huì)發(fā)行資金信托計(jì)劃，為項(xiàng)目提供金融支持。

分析以上兩種模式可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施土地信托過程中，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式、具體經(jīng)營項(xiàng)目的承包方式、項(xiàng)目經(jīng)營方、收益分配方式以及風(fēng)險(xiǎn)控制措施不盡相同。實(shí)際上，由于我國幅員遼闊，各地?fù)碛械纳鷳B(tài)氣候差別大，土地用途也是千差萬別，在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)形式探索時(shí)也就沒有標(biāo)準(zhǔn)范本。每一個(gè)地方實(shí)施土地流轉(zhuǎn)時(shí)都要因“地” 制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐姆N植現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)狀況來確定土地流轉(zhuǎn)信托的運(yùn)營管理和利益分配方案。同時(shí)，我國政策要求在不改變土地性質(zhì)的前提下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在通過信托方式將分散于農(nóng)民手中的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集中于信托平臺(tái)時(shí)，要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

四、促進(jìn)土地信托發(fā)展的政策建議

作為土地流轉(zhuǎn)與金融創(chuàng)新的結(jié)合，土地流轉(zhuǎn)信托制度有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程；有利于釋放農(nóng)村改革紅利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局。但土地信托在全國范圍內(nèi)的大規(guī)模推廣實(shí)施還面臨著諸多難題，這方面需要政府在以下方面采取相應(yīng)措施：

（一）深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。政府應(yīng)該建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。

（二）明確、細(xì)化土地流轉(zhuǎn)信托法律依據(jù)。我國現(xiàn)有的信托法律制度對(duì)于土地流轉(zhuǎn)信托這種新型業(yè)務(wù)方式尚未明確規(guī)定。眾所周知，在我國土地所有權(quán)歸國家或集體所有，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，那么土地經(jīng)營權(quán)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否真正成為信托法中的信托財(cái)產(chǎn)，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，并不能為土地流轉(zhuǎn)信托這種土地流轉(zhuǎn)形式提供明確的法律依據(jù)。

（三）嚴(yán)格農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及退出機(jī)制。土地信托這種土地流轉(zhuǎn)形式關(guān)系到我國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民的根本利益，關(guān)系到國家農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和糧食安全生產(chǎn)。在土地信托的具體實(shí)施過程中，信托機(jī)構(gòu)扮演了土地承包權(quán)人與項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營方的中介角色，在整個(gè)信托制度設(shè)立過程中也起著橋梁與紐帶作用。所以，信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格控制土地信托機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制。

（四）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。在土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)施的過程中，最終生產(chǎn)運(yùn)營和責(zé)任承擔(dān)者是承包項(xiàng)目經(jīng)營的當(dāng)?shù)佚堫^農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或種植大戶，他們的經(jīng)營狀況如何是決定信托項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行的關(guān)鍵。所以，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)租賃農(nóng)民土地的經(jīng)營企業(yè)或種植大戶的管控，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，尤其要對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營能力、資金實(shí)力、土地用途以及合同履行情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。同時(shí)，引入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制，加大財(cái)稅傾斜力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的能力。

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣聞