薛小穎

農(nóng)業(yè)的先天弱質(zhì)性特征及其在國計民生中的基礎性地位，決定了對農(nóng)業(yè)的支持與保護必然會成為政府公共財政支出的重要內(nèi)容。本文結合安徽省合肥市財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐，針對合肥市支農(nóng)支出存在的問題，理清和明確財政支農(nóng)思路，找出確保支農(nóng)支出持續(xù)增加、促進支農(nóng)支出結構調(diào)整和績效逐步增高的措施。

一、合肥市財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展取得的成效

近年來，合肥市財政不斷加大財政支農(nóng)投入，健全財政支農(nóng)政策體系，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給、提高農(nóng)業(yè)競爭力和增加農(nóng)民收入等方面取得了顯著成效，有力地促進了全市農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

（一）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。預計2014年糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在300萬噸以上，實現(xiàn)“十一連豐”；蔬菜市場保供和菜價平抑能力不斷提升，蔬果生產(chǎn)總面積和總產(chǎn)量分別達165萬畝、250萬噸，蔬菜主要品種供給率達到66%，其中葉類菜自給率達80%以上；肉蛋奶水產(chǎn)品總產(chǎn)量達到102.76萬噸，出欄生豬291萬頭、出欄家禽1.6億只；農(nóng)業(yè)增加值增長3%左右。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術、農(nóng)村基層農(nóng)技推廣和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管四大體系的能力建設不斷提高。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型升級。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)布局持續(xù)優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)糧油、蔬菜園藝、花卉苗木、生豬、家禽、淡水產(chǎn)品、茶竹林果等一批年產(chǎn)值超10億元的特色產(chǎn)業(yè)集群提質(zhì)增效。截至2014年底，全市特色高效農(nóng)業(yè)面積達345萬畝， “一村一品”特色村達480個，黃陂湖螃蟹、中垾番茄、合肥龍蝦先后獲得國家地理標志注冊，全市地理標志注冊農(nóng)產(chǎn)品達10件。

（三）農(nóng)業(yè)園區(qū)加快建設。按照“全域統(tǒng)籌、區(qū)園并建、軸帶展開、組團發(fā)展”的發(fā)展思路，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)、標準化生產(chǎn)園、特色農(nóng)業(yè)精品園等各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設。廬江縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)農(nóng)業(yè)改革與建設試點躋身全國先進行列，創(chuàng)建省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)7個，實現(xiàn)了省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)縣（市）全覆蓋，市級以上特色農(nóng)業(yè)園區(qū)突破400個，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)入園率達65%以上。

（四）新型主體數(shù)量增加。全市專業(yè)大戶突破10000個，家庭農(nóng)場總量突破1500家，“產(chǎn)銷、土地、信用”三位一體的農(nóng)民合作社擴面提質(zhì)，合作社總量達2710家，市級以上龍頭企業(yè)突破700家。

（五）生態(tài)建設加快推進。巢湖流域生態(tài)文明先行示范區(qū)列入國家57個生態(tài)文明先行示范區(qū)（第一批）之列。積極與國開行開展合作，組織實施了環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護修復一、二、三期工程，三期工程分4大類、19個大項，總投資129.4億元。成功榮獲“國家森林城市”稱號，并被授予“首批創(chuàng)建生態(tài)文明典范城市”稱號；濱湖濕地森林公園被批準為國家級森林公園，成為全國唯一一個擁有兩座國家級森林公園的省會城市。

（六）農(nóng)民收入持續(xù)增加。實施農(nóng)民收入倍增十項富民行動計劃，加大農(nóng)民培訓力度，推進農(nóng)民轉移就業(yè)創(chuàng)業(yè)；大力培育種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)民進場、進園、進社、進企，增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入；深化農(nóng)村綜合改革，促進農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加收入。

二、合肥市財政支農(nóng)工作的主要做法

（一）突出政策手段創(chuàng)新，著力在健全財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制上實現(xiàn)新突破。

一是健全多級財政投入體系。在中央、省投入基礎上，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府逐年加大了對“三農(nóng)”投入，呈現(xiàn)“兩降兩升”。據(jù)統(tǒng)計，2011～2013年，中央及省、市本級、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）累計財政支農(nóng)投入分別達148.83億元、39.29億元、69.62億元、23.18億元，中央及省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政支農(nóng)投入分別占財政支農(nóng)總投入的52.98%、13.99%、24.78%、8.25%。其中，中央及省財政、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政分別由2011年的56.9%、9.6%下降到2013年的50.39%、6.73%，市、縣分別由2011年的11.33%、22.17%提高到2013年的14.81%、28.07%。

二是優(yōu)化財政支農(nóng)支出結構。著眼于促發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)，2011～2013年財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類投入總額達63.57億元，其中2013年支出20.2億元；著眼于保民生，支持農(nóng)民，2011～2013年財政對農(nóng)民的補貼總額達115.01億元，其中2013年支出48.46億元；著眼于強基礎，2011～2013年財政支持農(nóng)村社會發(fā)展類投入總額達92.28億元，其中2013年投入48.65億元。此外，合肥市財政2011～2013年支持農(nóng)業(yè)其他類投入10.05億元。

（二）突出支持方式創(chuàng)新，著力在建立支農(nóng)多元化投入機制上實現(xiàn)新突破。

一是發(fā)揮財政資金引導作用，撬動金融機構資金。財政投入與金融機構相結合，先后設立了3100萬元農(nóng)業(yè)發(fā)展融資擔?；?、900萬元農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)盟共同基金，財政部門安排550萬元市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款貼息等。通過財政資金引導信貸、擔保等機構，多渠道增加產(chǎn)業(yè)投入。截止到目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展融資擔保基金累計擔保項目134個，累計擔保金額2.99億元；通過“財政資金+互助基金”方式，農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)盟共同基金已帶動105家龍頭企業(yè)、30家合作社參與，帶動銀行按注入資金1∶10比例放大貸款授信額度。

二是“借轉補”投入。在糧油棉示范區(qū)（點）建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設、畜禽良種體系建設、規(guī)模養(yǎng)殖場標準化建設、生態(tài)漁業(yè)發(fā)展等方面，采取“事先設定績效目標、合同管理、先預撥專項資金、績效考核后再全部或部分轉作補助”的投入方式，在企業(yè)最需要資金的事前、事中階段投入，資金投入后繼續(xù)和企業(yè)保持關聯(lián)，全程實施資金績效考核。

三是事后獎補政策投入。按照“三個允許”（允許財政項目直接投向符合條件的新型經(jīng)營主體，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交由新型經(jīng)營主體運營，允許小型農(nóng)田水利工程委托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管護）的要求，在農(nóng)業(yè)標準化建設、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、蔬菜基地建設、農(nóng)業(yè)機械化、成片造林、經(jīng)濟果林等方面，明晰兌現(xiàn)條件、補貼標準，企業(yè)只需對號入座，就能知曉能否獲得政策補貼以及補貼數(shù)額等情況。

（三）突出管理機制創(chuàng)新。

一是建立支農(nóng)資金競爭性分配機制。對使用對象具有不固定性、分配結果具有可選擇性的財政支農(nóng)專項資金，實行競爭性分配，通過招投標等競爭方式和集體決策機制，將資金分配從“一對一”單向審批安排，轉為“一對多”選拔性競爭安排，建立“績效優(yōu)先、多中選好、好中選優(yōu)”的項目優(yōu)選機制。

二是積極探索涉農(nóng)資金整合新方式。從源頭整合各部門支農(nóng)政策，出臺了《合肥市促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展若干政策》，政策分為農(nóng)村基礎設施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)、林木花卉業(yè)、特色種植業(yè)、土地流轉共六大類、50條，形成涵蓋農(nóng)林牧副漁在內(nèi)的，從基地生產(chǎn)、品種研發(fā)、產(chǎn)品加工到市場銷售全過程的財政支農(nóng)政策體系，逐步改變了支農(nóng)資金渠道多而分散、難以統(tǒng)籌的狀況，有效提高了支農(nóng)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。

三是積極探索支農(nóng)資金績效考核新機制。注意從立項、執(zhí)行、后續(xù)考核三個環(huán)節(jié)入手，逐漸開展涉農(nóng)項目全程績效考核。立項階段對項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行評估論證，執(zhí)行階段按項目實施進度撥付資金，并確保資金按規(guī)定用途使用，項目完成后進行決算審查和績效評價，全程監(jiān)測財政支農(nóng)資金使用績效。

（四）突出監(jiān)管手段創(chuàng)新。

一是創(chuàng)新財政支農(nóng)項目申報評審方式，探索開發(fā)財政支農(nóng)項目管理信息管理，該系統(tǒng)涵蓋涉農(nóng)項目申報、實施、竣工驗收全過程的基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)與涉企系統(tǒng)的無縫對接， 避免涉農(nóng)項目重復申報、多頭申報。同時，對異常情況進行預警，在制度上對涉農(nóng)資金使用實行動態(tài)監(jiān)控。

二是建立支農(nóng)項目專家評審制度，全面引入第三方評審機制，采用量化指標方式對支農(nóng)項目特別是經(jīng)營性農(nóng)業(yè)項目實行競爭性立項，擇優(yōu)扶持，將權力關進“籠子”里。

三是建立財政支農(nóng)項目庫管理制度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶持政策，結合本地實際，論證確定一批涉農(nóng)專項資金扶持項目和建設項目，分級建立涉農(nóng)資金項目庫，將下級和本級涉農(nóng)項目納入儲備庫管理，為進一步規(guī)范涉農(nóng)項目立項程序奠定堅實基礎。

四是國庫集中支付制度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，統(tǒng)一賬戶管理，統(tǒng)一收支管理，統(tǒng)一報賬支付程序，統(tǒng)一業(yè)務操作平臺。同時，各縣（市）積極推行公務卡改革，除必需的小額現(xiàn)金支出，一律使用公務卡結算，有效地控制了現(xiàn)金支付，保證了資金安全。

五是搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管平臺，借助虛擬專網(wǎng)實時查看各鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)資金信息通達、公開公示和抽查巡查情況。

六是推動惠農(nóng)補貼管理發(fā)放網(wǎng)絡建設和系統(tǒng)升級。2013年，全市13個縣（市）區(qū)惠農(nóng)補貼管理發(fā)放系統(tǒng)實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)四級互連互通，實現(xiàn)對各縣（市）區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道惠農(nóng)補貼發(fā)放數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)管。同時，新系統(tǒng)還新增農(nóng)戶錯誤信息預警功能，增加了戶籍編碼重復、同組同名同身份證號、銀行賬號重復、無效戶口本號等錯誤信息的查詢功能，提高了工作效率和數(shù)據(jù)質(zhì)量。

雖然合肥市財政支農(nóng)工作取得了一些成績，但仍存在著財政支農(nóng)資金管理仍相對滯后、金融支農(nóng)力度不高，部分支農(nóng)政策不能適應新形勢新要求等問題，需要我們在今后財政支農(nóng)工作中予以改進。

三、下一步合肥市財政支農(nóng)工作思路

（一）堅持“一個統(tǒng)領”，以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為龍頭。規(guī)劃是建設的龍頭，一個立足現(xiàn)在、關系長遠的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對“三農(nóng)”發(fā)展尤為重要。規(guī)劃編制要堅持高起點、高標準，為未來農(nóng)村建設發(fā)展留有空間，同時不貪大求洋、不鋪張浮夸、不脫離實際，與城鎮(zhèn)化建設相銜接，與經(jīng)濟社會發(fā)展預期相適應。要圍繞居住、基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素統(tǒng)一規(guī)劃，體現(xiàn)系統(tǒng)性，規(guī)劃一旦審定，就要嚴格執(zhí)行，絕不能半途而廢，朝令夕改，體現(xiàn)強制性。同時，規(guī)劃要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設、扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相結合，統(tǒng)籌兼顧，相得益彰。

（二）構建“兩個機制”，確保財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長。

一是構建支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。財政部門要切實履行公共財政職責，建立健全財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制，保證財政對農(nóng)業(yè)投入的總量逐年增加。

二是構建引導社會力量投資農(nóng)業(yè)的激勵機制。要運用補貼、以獎代補等多種形式，鼓勵廣大農(nóng)民自愿投資投勞；綜合運用財政貼息等政策手段，吸引外資、民間資本、工商資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；在農(nóng)業(yè)領域創(chuàng)造性地開展公私合作方式（PPP），建立農(nóng)業(yè)PPP合作機制，吸引更多農(nóng)業(yè)投資。要運用財政工具，吸引信貸資金加大“三農(nóng)”投入，擴大擔?；稹⒙?lián)盟共同基金規(guī)模，帶動金融和社會資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，形成財政投入為引導、社會資本投入為主導、金融資本投入為補充的多元化農(nóng)業(yè)投入體系。

（三）完善“三項”管理， 提高支農(nóng)資金使用效益。

一是整合資金辦大事。要按照“渠道不變，管理不變，用途不變，捆綁使用，各記其功”的原則，對現(xiàn)有財政支農(nóng)專項資金進行整合，形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉有序的資金管理使用有效機制，提高財政支農(nóng)資金使用效益。要通過財政和金融兩者相互補充、支持、促進，形成“一個平臺、一個信用、一個賬戶”的多種功能貸款模式，確保資金安全運行。要著力從源頭上理順財政涉農(nóng)資金管理體制機制，構建科學、可持續(xù)的支農(nóng)政策體系，提高財政涉農(nóng)資金管理績效。

二是建立以結果為導向的財政支農(nóng)資金績效評價機制。對項目使用效益等方面進行考核，根據(jù)考評結果確定支持與否和支持力度。

三是加強對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查，堅持計劃立項求真、評估論證求精、工程建設求質(zhì)、竣工驗收求效，實行項目責任人和責任追究制度，確保資金使用公正、公平、公開。

（四）建立健全“四個體系”， 優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀基礎及環(huán)境。

一是支持完善農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給體系。要大力抓好農(nóng)田水利建設，加快大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，搞好末級渠系建設，推行灌溉用水總量控制和定額管理。要提高耕地質(zhì)量，按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建設旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田。要加快發(fā)展農(nóng)村清潔能源，繼續(xù)增加農(nóng)村沼氣建設投入，支持有條件的地方開展養(yǎng)殖場大中型沼氣建設。

二是支持完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。要加快推進農(nóng)業(yè)良種化建設，堅持現(xiàn)代育種手段和常規(guī)育種手段相結合，開展糧食新品種（組合）培育。要大力支持推進農(nóng)科教結合，打破隸屬關系和所有制限制，重點吸收有科研實力、技術儲備的中直科研單位參與科研項目，促進科研成果更快地轉化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

三是支持完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。要構建以合作經(jīng)濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為主體、其他社會力量為補充的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。

四是支持完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系。財政支出要把關切點由注重需求供給轉向優(yōu)質(zhì)安全上來，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展從注重數(shù)量向數(shù)量與質(zhì)量并重轉變；要著眼農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系、檢驗檢測體系等重點領域，進一步加大財政支持力度；加大對治理水源污染、生態(tài)環(huán)境保護的財政資金投入，強化食品安全生產(chǎn)技術及分析檢測申報體系等方面的投入，讓城鄉(xiāng)人民吃上安全肉、放心米。

（五）突出“五個重點”，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一是完善糧食補貼政策。繼續(xù)做好糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和重大增產(chǎn)技術等政策，穩(wěn)步擴大范圍，逐步提高標準，完善補貼政策和機制，改進補貼方式，提高補貼效率。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)為補貼重點，對連續(xù)性補貼可以采取一次核定、一定三年、分年發(fā)放、一卡支付，提質(zhì)增效。

二是培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。要把全面提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)放在首位，大幅度增加人力資源開發(fā)投入。

三是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。對經(jīng)營性、競爭性項目減少直接投入，轉而通過建立科技服務基金和風險基金支持龍頭企業(yè)進行技術改造、推廣降低成本與節(jié)約資源的農(nóng)業(yè)技術體系建設等支出。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)驅動型、種養(yǎng)專業(yè)大戶拉動型、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織帶動型土地流轉模式，進一步優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高集約化水平。加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場。

四是創(chuàng)新金融支農(nóng)新機制。探索建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過市場化經(jīng)營，重點投資于成長型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展項目，帶動和引導社會資金投向“三農(nóng)”。要健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，擴大完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，進一步擴大險種的覆蓋面，提高農(nóng)業(yè)抵御自然風險的能力。

五是支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。加大對農(nóng)村衛(wèi)生服務的財政支持力度，逐步健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，增強農(nóng)村基本醫(yī)療服務能力，縮小衛(wèi)生服務的城鄉(xiāng)差距；支持農(nóng)村社會保障事業(yè)，將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍。

（作者單位：安徽省合肥市財政局）

責任編輯：宗宇翔