饒東平

農(nóng)村土地問題，是“三農(nóng)”工作的核心之一，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素合理配置的有效方式、深化農(nóng)村改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。近年來，合肥市委、市政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”），在加快合肥市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范、有序開展，對促進(jìn)全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和增加農(nóng)民收入起到了積極作用。

2008年以來，合肥市通過政策引導(dǎo)、規(guī)范管理等綜合措施，依法規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出“六增六轉(zhuǎn)變”的特點(diǎn)。即，流轉(zhuǎn)規(guī)模增大，由零散流轉(zhuǎn)向集中連片規(guī)模化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)主體增量，由單純農(nóng)民方便耕作流轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)效益增長，由單一租金低收益向股份化增值轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)進(jìn)程增速，由村組之間流轉(zhuǎn)向整村整鄉(xiāng)區(qū)域化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)形式增多，由單一以互換、代耕為主向轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等多形式并存轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)渠道增加，由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化和市場化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“缺主體”、“缺投入”、“缺動力”、“缺抓手”等一系列問題的逐步破解。截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)250萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)50%以上。

一、創(chuàng)新理念，推動流轉(zhuǎn)

跳出農(nóng)業(yè)農(nóng)村抓“流轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng)思維，堅(jiān)持把土地流轉(zhuǎn)置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的大格局中加以謀劃和推進(jìn)。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。圍繞銜接全市城鄉(xiāng)空間布局和建設(shè)、國土利用和產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃，先后編制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”、環(huán)巢湖生態(tài)農(nóng)業(yè)帶建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列規(guī)劃，積極引導(dǎo)各類資本和經(jīng)營主體向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)土地集中規(guī)模經(jīng)營。二是依托城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)流轉(zhuǎn)。近年來合肥市“工業(yè)立市”、“縣域突破”等重大發(fā)展戰(zhàn)略提升了城鎮(zhèn)化集聚人口、承載產(chǎn)業(yè)等綜合功能，以及大力實(shí)施農(nóng)民收入倍增行動，多途徑促進(jìn)了農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移和居住就業(yè)，農(nóng)民在市域、縣域內(nèi)“有處可去、有活可干、有錢可掙”，弱化了生產(chǎn)和生活對土地的依賴及束縛，有力促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。三是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動流轉(zhuǎn)。深入實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“雙千億”跨越發(fā)展行動，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，大力推行“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場（種養(yǎng)大戶）+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體建設(shè)，構(gòu)建利益緊密聯(lián)合體，帶動農(nóng)戶加快土地流轉(zhuǎn)。龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場（種養(yǎng)大戶）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益壯大，已成為土地流轉(zhuǎn)的重要承接者。四是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)推動流轉(zhuǎn)。結(jié)合萬畝土地復(fù)耕、整村推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)施，大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動整鄉(xiāng)、整村、整組土地集中規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代高效規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。五是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展助力流轉(zhuǎn)。深入推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)、公共服務(wù)和社會事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，農(nóng)村醫(yī)療、社保等基本保障提標(biāo)提檔，逐步將農(nóng)村社會保障功能由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣贫壬蟻?，保障農(nóng)民“不失地、不失權(quán)、不失利、不失業(yè)”。

二、健全體系，保障流轉(zhuǎn)

充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、政策扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)管理、社會保障等體系的綜合作用，保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。一是建立行政政策支持體系。市政府、市農(nóng)委先后制定出臺《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》、《合肥市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)的實(shí)施意見》、《關(guān)于全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《合肥市工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包土地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度（試行）》等一系列文件，建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“1+N”政策配套體系，積極引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。二是建立財(cái)政扶持政策體系。市政府連續(xù)5年制定出臺了《合肥市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干意見》，形成了促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和經(jīng)營的涵蓋種養(yǎng)殖業(yè)基地建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營主體獎補(bǔ)等系列扶持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域參與土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)。三是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和“生產(chǎn)、經(jīng)營、主體、要素、功能”五個(gè)轉(zhuǎn)型升級，建立“穩(wěn)糧、擴(kuò)菜、強(qiáng)畜、興生態(tài)、重加工”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，全面提升農(nóng)業(yè)特色化、規(guī)?；?、設(shè)施化、園區(qū)化、集約化水平，尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶以及各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)承接規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)土地集約經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。四是建立管理服務(wù)體系。在全省率先建成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處體系以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實(shí)行“一站式”流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強(qiáng)制度體系建設(shè)，制定了全市統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)文本，建立了以實(shí)施土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，從土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、政策咨詢、臺賬管理、登記備案、合同管理、鑒證及檔案管理等全程化的管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機(jī)制。五是建立社會保障體系。將促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內(nèi)容，積極構(gòu)建農(nóng)村“社保、醫(yī)保、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和社會救助”五大社會保障體系，在全省率先實(shí)行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，三縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療與居民醫(yī)?！岸U(xiǎn)合一”，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)力度，逐步減少耕地資源對農(nóng)民生產(chǎn)生活的“約束”，促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

三、規(guī)范管理，有序流轉(zhuǎn)

堅(jiān)持“八措并舉”，確保土地流轉(zhuǎn)“有規(guī)可循，有制可管”。一是把好流轉(zhuǎn)資質(zhì)“準(zhǔn)入關(guān)”。對流出土地和流入方資質(zhì)進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核土地流入方是否具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資格和資質(zhì)，保證工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)和農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地“兩個(gè)效益”。二是把好流轉(zhuǎn)用途“政策關(guān)”。審核流轉(zhuǎn)土地是否用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是否與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域化布局、規(guī)?；?jīng)營相結(jié)合，保證土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是把好流轉(zhuǎn)價(jià)格“指導(dǎo)關(guān)”。各縣區(qū)根據(jù)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)，制定年度土地流轉(zhuǎn)片區(qū)指導(dǎo)價(jià)格，依法指導(dǎo)供求雙方就流轉(zhuǎn)價(jià)格、年限以及權(quán)利、義務(wù)等進(jìn)行平等協(xié)商，積極引導(dǎo)和提倡以稻谷國家保護(hù)收購價(jià)格或國家保護(hù)價(jià)折算為糧食等實(shí)物方式為基礎(chǔ)計(jì)算流轉(zhuǎn)租金及定期增長機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民利益。四是把好流轉(zhuǎn)合同“簽訂關(guān)”。使用全市統(tǒng)一的指導(dǎo)性制式流轉(zhuǎn)合同文本，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心指導(dǎo)合同簽訂，進(jìn)行鑒證、督促合同履約。五是把好流轉(zhuǎn)資料“建檔關(guān)”。 嚴(yán)格落實(shí)土地流轉(zhuǎn)備案制，按照分級備案的原則，重點(diǎn)加強(qiáng)市縣兩級單宗流轉(zhuǎn)1000畝、500畝的土地流轉(zhuǎn)備案工作。突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對土地承包合同、土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和流轉(zhuǎn)合同等資料的整理歸類，登記造冊，建立檔案，做到土地承包和土地流轉(zhuǎn)有據(jù)可查。六是把好糾紛“調(diào)處關(guān)”。進(jìn)一步加強(qiáng)村級協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、市縣仲裁、司法保障的土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)解和仲裁隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范工作機(jī)制，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時(shí)化解。七是把好風(fēng)險(xiǎn)“防控關(guān)”。對500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、縣級審核、市級備案制度；建立租金預(yù)付制度，自土地流轉(zhuǎn)合同簽訂生效之日起10日內(nèi)，預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金，自第二年起，每年年初預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金；建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，按不低于一個(gè)年度的土地流轉(zhuǎn)租金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理中心繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金，實(shí)行繳納企業(yè)專戶存儲管理，待流轉(zhuǎn)合同到期后返還本息。八是把好“監(jiān)督關(guān)”。切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，加強(qiáng)對規(guī)模以上土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營項(xiàng)目年度檢查，由農(nóng)業(yè)行政主管部門按“分級審查”原則對土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目分級進(jìn)行跟蹤審查和評估，及時(shí)化解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)督促受讓方限期整改。同時(shí)著力加強(qiáng)對承接土地流轉(zhuǎn)企業(yè)等經(jīng)營主體的“產(chǎn)銷、銀企、項(xiàng)目、建設(shè)”等服務(wù)力度，為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體提供良好發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

四、多種模式，促進(jìn)流轉(zhuǎn)

以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為主線，以創(chuàng)新適度經(jīng)營模式為載體，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營新模式和農(nóng)村資產(chǎn)資源高效利用新機(jī)制，確?！坝械乜闪?，有業(yè)可載，有人可營”。一是積極發(fā)展以農(nóng)民自愿入股為主的農(nóng)民土地股份合作社經(jīng)營模式；二是支持發(fā)展以村集體統(tǒng)一組織和農(nóng)民量化土地承包經(jīng)營權(quán)入股為主的村集體土地股份合作經(jīng)營模式；三是鼓勵(lì)發(fā)展以種養(yǎng)大戶集中規(guī)模經(jīng)營為主的家庭適度規(guī)模經(jīng)營模式；四是支持促進(jìn)種養(yǎng)大戶向“升級版”的“家庭農(nóng)場”適度規(guī)模經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)龍頭企業(yè)與其建設(shè)“聯(lián)合體”；五是探索開展以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶，實(shí)行供種、育苗、機(jī)播、技服、收割、烘干、收購“一條龍”土地經(jīng)營全程托管模式；六是促進(jìn)發(fā)展以農(nóng)民委托龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體經(jīng)營土地為主的業(yè)主租賃經(jīng)營模式；七是以各類經(jīng)營主體進(jìn)入園區(qū)通過“單元化”方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營為主的“大園區(qū)+小業(yè)主”經(jīng)營模式；八是積極發(fā)展以“整村整組”土地流轉(zhuǎn)成立土地合作社，整體對外租賃經(jīng)營的模式。從而推動土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

（作者單位：安徽省合肥市農(nóng)委政策法規(guī)處）

責(zé)任編輯：洪峰