饒東平

農(nóng)村土地問題，是“三農(nóng)”工作的核心之一，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素合理配置的有效方式、深化農(nóng)村改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容、促進農(nóng)民增收的重要途徑。近年來，合肥市委、市政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”），在加快合肥市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范、有序開展，對促進全市城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和增加農(nóng)民收入起到了積極作用。

2008年以來，合肥市通過政策引導(dǎo)、規(guī)范管理等綜合措施，依法規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出“六增六轉(zhuǎn)變”的特點。即，流轉(zhuǎn)規(guī)模增大，由零散流轉(zhuǎn)向集中連片規(guī)?；鬓D(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)主體增量，由單純農(nóng)民方便耕作流轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)效益增長，由單一租金低收益向股份化增值轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)進程增速，由村組之間流轉(zhuǎn)向整村整鄉(xiāng)區(qū)域化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)形式增多，由單一以互換、代耕為主向轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓等多形式并存轉(zhuǎn)變；流轉(zhuǎn)渠道增加，由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化和市場化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。土地流轉(zhuǎn)促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“缺主體”、“缺投入”、“缺動力”、“缺抓手”等一系列問題的逐步破解。截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)250萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)50%以上。

一、創(chuàng)新理念，推動流轉(zhuǎn)

跳出農(nóng)業(yè)農(nóng)村抓“流轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng)思維，堅持把土地流轉(zhuǎn)置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的大格局中加以謀劃和推進。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。圍繞銜接全市城鄉(xiāng)空間布局和建設(shè)、國土利用和產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃，先后編制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”、環(huán)巢湖生態(tài)農(nóng)業(yè)帶建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列規(guī)劃，積極引導(dǎo)各類資本和經(jīng)營主體向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，促進土地集中規(guī)模經(jīng)營。二是依托城鎮(zhèn)化發(fā)展促進流轉(zhuǎn)。近年來合肥市“工業(yè)立市”、“縣域突破”等重大發(fā)展戰(zhàn)略提升了城鎮(zhèn)化集聚人口、承載產(chǎn)業(yè)等綜合功能，以及大力實施農(nóng)民收入倍增行動，多途徑促進了農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移和居住就業(yè)，農(nóng)民在市域、縣域內(nèi)“有處可去、有活可干、有錢可掙”，弱化了生產(chǎn)和生活對土地的依賴及束縛，有力促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。三是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動流轉(zhuǎn)。深入實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“雙千億”跨越發(fā)展行動，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，大力推行“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場（種養(yǎng)大戶）+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體建設(shè)，構(gòu)建利益緊密聯(lián)合體，帶動農(nóng)戶加快土地流轉(zhuǎn)。龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場（種養(yǎng)大戶）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益壯大，已成為土地流轉(zhuǎn)的重要承接者。四是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)推動流轉(zhuǎn)。結(jié)合萬畝土地復(fù)耕、整村推進新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等項目實施，大力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動整鄉(xiāng)、整村、整組土地集中規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代高效規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。五是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展助力流轉(zhuǎn)。深入推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)、公共服務(wù)和社會事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，農(nóng)村醫(yī)療、社保等基本保障提標(biāo)提檔，逐步將農(nóng)村社會保障功能由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣贫壬蟻?，保障農(nóng)民“不失地、不失權(quán)、不失利、不失業(yè)”。

二、健全體系，保障流轉(zhuǎn)

充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、政策扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)管理、社會保障等體系的綜合作用，保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。一是建立行政政策支持體系。市政府、市農(nóng)委先后制定出臺《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》、《合肥市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)的實施意見》、《關(guān)于全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《合肥市工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包土地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度（試行）》等一系列文件，建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“1+N”政策配套體系，積極引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。二是建立財政扶持政策體系。市政府連續(xù)5年制定出臺了《合肥市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干意見》，形成了促進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和經(jīng)營的涵蓋種養(yǎng)殖業(yè)基地建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營主體獎補等系列扶持政策，鼓勵和引導(dǎo)各類社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域參與土地流轉(zhuǎn)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)。三是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。深入推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和“生產(chǎn)、經(jīng)營、主體、要素、功能”五個轉(zhuǎn)型升級，建立“穩(wěn)糧、擴菜、強畜、興生態(tài)、重加工”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，全面提升農(nóng)業(yè)特色化、規(guī)?；?、設(shè)施化、園區(qū)化、集約化水平，尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶以及各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)承接規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進土地集約經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。四是建立管理服務(wù)體系。在全省率先建成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處體系以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實行“一站式”流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強制度體系建設(shè)，制定了全市統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)文本，建立了以實施土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，從土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、政策咨詢、臺賬管理、登記備案、合同管理、鑒證及檔案管理等全程化的管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機制。五是建立社會保障體系。將促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內(nèi)容，積極構(gòu)建農(nóng)村“社保、醫(yī)保、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、最低生活保障和社會救助”五大社會保障體系，在全省率先實行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，三縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療與居民醫(yī)?！岸U合一”，加大農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)力度，逐步減少耕地資源對農(nóng)民生產(chǎn)生活的“約束”，促進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

三、規(guī)范管理，有序流轉(zhuǎn)

堅持“八措并舉”，確保土地流轉(zhuǎn)“有規(guī)可循，有制可管”。一是把好流轉(zhuǎn)資質(zhì)“準(zhǔn)入關(guān)”。對流出土地和流入方資質(zhì)進行審核，重點審核土地流入方是否具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資格和資質(zhì)，保證工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)和農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地“兩個效益”。二是把好流轉(zhuǎn)用途“政策關(guān)”。審核流轉(zhuǎn)土地是否用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是否與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域化布局、規(guī)模化經(jīng)營相結(jié)合，保證土地流轉(zhuǎn)促進區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是把好流轉(zhuǎn)價格“指導(dǎo)關(guān)”。各縣區(qū)根據(jù)不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)，制定年度土地流轉(zhuǎn)片區(qū)指導(dǎo)價格，依法指導(dǎo)供求雙方就流轉(zhuǎn)價格、年限以及權(quán)利、義務(wù)等進行平等協(xié)商，積極引導(dǎo)和提倡以稻谷國家保護收購價格或國家保護價折算為糧食等實物方式為基礎(chǔ)計算流轉(zhuǎn)租金及定期增長機制，維護農(nóng)民利益。四是把好流轉(zhuǎn)合同“簽訂關(guān)”。使用全市統(tǒng)一的指導(dǎo)性制式流轉(zhuǎn)合同文本，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心指導(dǎo)合同簽訂，進行鑒證、督促合同履約。五是把好流轉(zhuǎn)資料“建檔關(guān)”。 嚴(yán)格落實土地流轉(zhuǎn)備案制，按照分級備案的原則，重點加強市縣兩級單宗流轉(zhuǎn)1000畝、500畝的土地流轉(zhuǎn)備案工作。突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對土地承包合同、土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)統(tǒng)計和流轉(zhuǎn)合同等資料的整理歸類，登記造冊，建立檔案，做到土地承包和土地流轉(zhuǎn)有據(jù)可查。六是把好糾紛“調(diào)處關(guān)”。進一步加強村級協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、市縣仲裁、司法保障的土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作機制，加強調(diào)解和仲裁隊伍建設(shè)，規(guī)范工作機制，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時化解。七是把好風(fēng)險“防控關(guān)”。對500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、縣級審核、市級備案制度；建立租金預(yù)付制度，自土地流轉(zhuǎn)合同簽訂生效之日起10日內(nèi)，預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金，自第二年起，每年年初預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金；建立風(fēng)險保障金制度，按不低于一個年度的土地流轉(zhuǎn)租金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理中心繳納風(fēng)險保障金，實行繳納企業(yè)專戶存儲管理，待流轉(zhuǎn)合同到期后返還本息。八是把好“監(jiān)督關(guān)”。切實維護土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，加強對規(guī)模以上土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營項目年度檢查，由農(nóng)業(yè)行政主管部門按“分級審查”原則對土地流轉(zhuǎn)項目分級進行跟蹤審查和評估，及時化解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時督促受讓方限期整改。同時著力加強對承接土地流轉(zhuǎn)企業(yè)等經(jīng)營主體的“產(chǎn)銷、銀企、項目、建設(shè)”等服務(wù)力度，為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體提供良好發(fā)展環(huán)境，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

四、多種模式，促進流轉(zhuǎn)

以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為主線，以創(chuàng)新適度經(jīng)營模式為載體，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營新模式和農(nóng)村資產(chǎn)資源高效利用新機制，確保“有地可流，有業(yè)可載，有人可營”。一是積極發(fā)展以農(nóng)民自愿入股為主的農(nóng)民土地股份合作社經(jīng)營模式；二是支持發(fā)展以村集體統(tǒng)一組織和農(nóng)民量化土地承包經(jīng)營權(quán)入股為主的村集體土地股份合作經(jīng)營模式；三是鼓勵發(fā)展以種養(yǎng)大戶集中規(guī)模經(jīng)營為主的家庭適度規(guī)模經(jīng)營模式；四是支持促進種養(yǎng)大戶向“升級版”的“家庭農(nóng)場”適度規(guī)模經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，促進龍頭企業(yè)與其建設(shè)“聯(lián)合體”；五是探索開展以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶，實行供種、育苗、機播、技服、收割、烘干、收購“一條龍”土地經(jīng)營全程托管模式；六是促進發(fā)展以農(nóng)民委托龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體經(jīng)營土地為主的業(yè)主租賃經(jīng)營模式；七是以各類經(jīng)營主體進入園區(qū)通過“單元化”方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營為主的“大園區(qū)+小業(yè)主”經(jīng)營模式；八是積極發(fā)展以“整村整組”土地流轉(zhuǎn)成立土地合作社，整體對外租賃經(jīng)營的模式。從而推動土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

（作者單位：安徽省合肥市農(nóng)委政策法規(guī)處）

責(zé)任編輯：洪峰