農村環(huán)保問題日益嚴重，已成為建設美麗鄉(xiāng)村的重要瓶頸。結合農村環(huán)保連片整治，通過對陜西關中的眉縣、蒲城縣、富平縣，陜南的西鄉(xiāng)縣、紫陽縣、丹鳳縣，陜北的佳縣、富縣、延川縣等地進行調研重點了解農村飲用水源保護、農村生活垃圾和污水處理、農村畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理等情況。認真分析陜西省農村環(huán)?，F(xiàn)狀、存在的問題就構建陜西省多渠道農村環(huán)保投入長效機制提出了一些建議和意見。

一、陜西省農村環(huán)境保護現(xiàn)狀、治理實踐與成效

（一）陜西省農村環(huán)境現(xiàn)狀。

從走訪調查的情況看，農村環(huán)境狀況不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農村生產污染嚴重，包括畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染、鄉(xiāng)村企業(yè)污染、農業(yè)生產面源污染。二是農村生活污染突出。農民居住環(huán)境“室內現(xiàn)代化、室外臟亂差”現(xiàn)象比較嚴重。生活垃圾和生產廢物隨意堆放，生活污水直接排放到小河小溪或池塘、溝渠。廢棄電子產品和塑料袋等白色污染有增無減。三是農村生態(tài)環(huán)境遭到破壞。農業(yè)生產過程中，農藥、化肥、農膜、激素等的大量使用，導致耕地質量下降、農作物對化肥農藥依賴性越來越強、宜林山地毀林耕種、水土流失嚴重。四是農村環(huán)保工作基礎薄弱。對農村環(huán)保重視不夠，工作的著重點和注意力放在了城市和工業(yè)污染防治上。農村環(huán)保投入缺資金、管理缺手段、工作缺機構的問題普遍存在。

（二）陜西省農村環(huán)境連片整治實踐。

為了改變農村環(huán)境狀況，從2008年起，陜西省開始實施農村環(huán)境整治工作，不斷加大農村環(huán)保的投入力度，著力改善農村環(huán)境。從調研的情況，有的地方在農村環(huán)境保護工作的一些做法值得借鑒。

1. 扶風縣通過“五個”一點，多渠道籌集資金。扶風縣探索并建立了“五有”（有固定的“三堆”堆放點，有垃圾污水處理系統(tǒng)并正常運行，有固定的環(huán)衛(wèi)隊伍，有錢辦事，有人管事）工作機制。采取“群眾集一點、財政補一點、項目整合一點、村集體拿一點”的辦法，多渠道籌集資金。即：通過“一事一議”，每個群眾每年籌資籌勞12元，縣財政每人配套10元，加上農村公益崗位資金和村集體補貼資金，各村每年籌集到的資金達到7—9萬元左右，基本保證了運轉經費。

2. 鳳縣垃圾兌換超市。為了進一步實現(xiàn)農村垃圾減量化、無害化、資源化的目標，鳳縣探索“村民收集分類、定點兌換物資、政府補貼差價”的模式建設垃圾兌換超市。在鎮(zhèn)村人口相對集中的區(qū)域，新建或者依托商業(yè)網點，按照等價兌換模式，對可再生垃圾進行實物兌換。兌換的商品主要是日常生活用品和學生學習用品等。政府根據(jù)可再生資源回收量，對依托的商業(yè)兌換點，按照年度進行適當?shù)呢斦a貼，以促進垃圾資源回收利用。2013年，鳳縣建成垃圾兌換試點超市6個，每個落實政府補貼3萬元，確保了其正常運行。僅2013年一年時間，已累計兌換生活垃圾400余噸，有效減少了農村生活垃圾的產生量和處理量。

3. 鳳翔縣探索公私合作PPP模式。針對鳳翔縣城關鎮(zhèn)火星村、洛川縣石頭鎮(zhèn)建設污水處理設施不足的情況，陜西鼎鑫環(huán)保科技有限公司采取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作的方式，在項目建設上投入自行生產的設備。在運行維護上，在三年內承擔全部運行維護費用，并采取物聯(lián)網監(jiān)管平臺，通過直接調取運行數(shù)據(jù)實現(xiàn)遠程監(jiān)控污水處理設施運行監(jiān)管。三年運行期滿后，交由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府采取收取收益村民污水處理費的方式繼續(xù)運行維護，這種污水處理設施建設模式是公私合營模式的雛形。

4. 漢濱區(qū)推行政府購買服務。針對漢濱區(qū)陜南移民搬遷新建的茨溝鎮(zhèn)、譚壩鎮(zhèn)新建社區(qū)垃圾污水處理設施后期運行管護，兩鎮(zhèn)組建環(huán)衛(wèi)所及環(huán)保工作站，成立物業(yè)公司，具體負責日常管理及設施設備維護工作。在運行費用上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從三個方面籌集運行經費：一是村上采取“一事一議”向村民和個體工商戶收取每人每年5元垃圾污水處理費用； 二是漢濱區(qū)政府推行政府購買服務，每年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決6—8個公益性崗位，安排保潔人員薪酬700元；運行經費不夠的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三公”經費中拿出一定的資金彌補不足，從而確保了污染治理設施的正常運行。

5. 寶雞市農村環(huán)境綜合整治項目助力第三產業(yè)。寶雞市農村環(huán)境綜合整治項目在改善了農村生態(tài)環(huán)境的同時，提高了農民生活質量，也促進了農民增收。結合開展整治活動，積極發(fā)展休閑農業(yè)示范區(qū)，大力發(fā)展觀光農業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動第三產業(yè)發(fā)展，切實增加農民收入。目前，寶雞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)休閑觀光農業(yè)及鄉(xiāng)村旅游悄然興起，以岐山縣北郭村、太白縣黃柏源村等為代表的一批“最美鄉(xiāng)村”，已呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭，形成了游客以吃、住、行、游、購、娛、觀為一體的旅游服務體系。2012年，全省僅觀光農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游一項就為群眾增收7000多萬元，實現(xiàn)了經濟社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

（三）取得的成效。

1.改善了人居環(huán)境。示范區(qū)內城鎮(zhèn)周邊村莊生活污水納入城鎮(zhèn)污水處理設施處理；規(guī)模較大的村莊或河流沿岸連片村進行集中污水處理；居住分散的村莊采用小型人工濕地、無（微）動力處理設施、氧化塘等分散式處理，部分地區(qū)采用了雨污分流模式，改變了污水橫流的狀況。生活垃圾通過分類減量，村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉運、縣市處理后，改變了亂堆亂放的狀況。通過使用沼氣，取代了傳統(tǒng)的燒柴燒煤，農民不用上山砍柴，森林植被得到了有效保護。通過房屋整理，改廁、改水、改灶等，使室內整潔了，村容清潔了，臟、亂、差的問題得到了基本解決。

2.改進了生產方式。以農業(yè)秸稈、生活垃圾等廢棄物減量化、資源化、無害化利用為核心，因地制宜推廣創(chuàng)建了一批循環(huán)農業(yè)模式。如稻一豬一沼一果（茶、魚、稻）模式等。推廣使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥，開展病蟲害綜合防治和生物防治，鼓勵農民使用有機肥，減少了化肥農藥的施用量。調整農業(yè)種養(yǎng)結構，發(fā)展高產、優(yōu)質、高效的生態(tài)農業(yè)，建設有機食品、綠色食品和無公害食品生產基地，促進了農產品質量安全，增強了農民現(xiàn)代農業(yè)意識。

3.促進了農村消費。農村環(huán)境連片整治項目的實施本身就是對內需的拉動，一個村少則上百萬，多至上千萬。路修好了，交通便利了，農民買車的越來越多，也刺激了城鄉(xiāng)物資流通業(yè)的發(fā)展。農村人居環(huán)境的改善，農村持續(xù)消費的欲望也愈發(fā)強烈。

4.提升了農民素質。示范區(qū)環(huán)保合作社、環(huán)保協(xié)會，環(huán)保夜校宣講環(huán)保知識，推介農業(yè)經濟適用技術，學知識增見識，開闊了農民視野，促進了農民傳統(tǒng)農業(yè)理念的改變。

二、陜西省農村環(huán)境保護存在的問題

陜西省農村環(huán)境整治雖然取得了一定的成績，但由于長久以來，重經濟輕環(huán)境，環(huán)境保護工作重城市輕農村、重工業(yè)輕農業(yè)、重點源輕面源，農村環(huán)保欠賬多，農村經濟快速發(fā)展與農村環(huán)境之間的矛盾仍然突出，農村環(huán)境形勢十分嚴峻。

（一）政府投入農村環(huán)境保護資金不足。

近年來，陜西省財政用于環(huán)境保護支出一直呈上漲趨勢。2008年，陜西省財政支持環(huán)境保護資金3.67億元，2013年已經達到9.46億元，增長了1.57倍，但這樣的支持幅度還滿足不了巨大的環(huán)境保護需求。另一方面，雖然財政支持環(huán)境保護的絕對數(shù)有了較快增長，但環(huán)境保護支出占陜西省財政支出比重從2008年的4.11%到2013年的1.36%，總體成下降趨勢，基本處于10%以下。

（二）農村環(huán)境基礎設施建設供給不足。

2008—2013年，中央和省級投入農村環(huán)境保護資金11億元，加上地方各級政府的投入，使農村環(huán)境基礎設施建設得到了一定改善，但已實施的農村環(huán)境保護連片整治示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村只占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村總數(shù)的17%和11%。另一方面，現(xiàn)有的各項水污染治理規(guī)劃中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水垃圾處理設施的支持也較少，省級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的污水垃圾處理設施更沒有統(tǒng)一的建設規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計，陜西省丹江口庫區(qū)水污染治理規(guī)劃只將3萬人以上的18個集鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設納入中央支持范圍；重點流域水污染治理規(guī)劃支持陜西省關中及陜北地區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理建設項目；中央基建資金支持關中及陜北地區(qū)15個鎮(zhèn)級垃圾處理設施建設；以上共計41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水垃圾處理設施納入規(guī)劃。總體上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投入供給不足。

（三）農村環(huán)境治理供給主體單一，主要是政府投入。

由于環(huán)境保護基礎設施是公共產品，因為其自身特征導致必須由公共部門參與供給，加之農村市場體制的不完善，無法有效提供公共產品，政府作為公共部門的主體必然成為農村環(huán)境基礎設施建設的供給單一主體。以2012年農村連片整治示范項目為例，陜西省共開展88鎮(zhèn)483村環(huán)境綜合整治，總投資31094萬元，其中：中央和省級市縣四級共投入資金25778.49萬元，整合其它部門資金3127.86萬元，占總投資93 %。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌716.94萬元，占總投資2.3%。由以上數(shù)據(jù)可看出陜西省各地的環(huán)境基礎設施建設主要靠財政撥款來實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本來就薄弱，導致農村環(huán)境基礎設施投入不足，形成了政府提供環(huán)境治理的局面。

（四）運行維護監(jiān)管資金缺口大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農村環(huán)境污染治理的責任主體，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無收入來源，無法或無力成為農村環(huán)境基礎設施的運營主體，對于農村環(huán)境保護運營無固定的資金渠道，從而使很多已建成的污水垃圾處理設施項目達不到預期的績效目標。以2012年為例，陜西省農村環(huán)境連片整治項目受益人口約76萬人，農村垃圾轉運運行費用約1953萬元。如村鎮(zhèn)按常住人口每人每年征收12元垃圾清運費，年可征收228萬元；年需運行費約1725萬元。農村生活污水處理養(yǎng)護費每個縣（區(qū)）年護養(yǎng)費約259.16萬元。因此，示范縣（區(qū)）僅上述兩大類治理項目所需運行保障經費就達1984.16萬元。另一方面，現(xiàn)階段，陜西省大多數(shù)污水垃圾處理設施都采取“企業(yè)建廠、政府建網、企業(yè)運營、市民付費”的BOT模式進行融資建廠，但由于城市污水處理費收取標準不高，政府運行補貼負擔較大的問題，使得很多已建成的污水處理設施成為負債運行。據(jù)測算，污水、垃圾處理項目正常運營成本至少為污水處理1元/噸、垃圾處理100元/噸，由于陜西省各市縣實際收取污水處理費平均0.6元，與省物價局要求的平均0.8元，還有0.2元的缺口，使得很多污水處理廠都是負債運營，僅2012年全省污水垃圾處理設施負債13.79億元。

（五）農村金融體系不健全。

城鄉(xiāng)二元結構造成農村基礎設施建設資金需求與資金供給的矛盾十分突出，加之農村環(huán)境基礎設施具有公共產品的特性，各級政府成為農村環(huán)境基礎設施建設的投入主體，而金融機構對農村環(huán)境污染治理的支持遠遠不夠。從2012年陜西省農村環(huán)境連片整治項目資金投入比例來看，政府投入占總投資的90.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌占3.7%，無貸款項目。分析原因有以下幾點：一是農村環(huán)境基礎設施利潤薄。由于農村環(huán)境基礎設施建設具有回收低、風險大的特點，資金的趨利性決定了在沒有足夠扶持和優(yōu)惠政策的前提下，信貸資金不會背離市場規(guī)律而輕易投放到農村環(huán)境公共基礎設施中。二是涉農資金貸款門檻高。國家規(guī)定，貸款少于900萬元的企業(yè)不予貼息。企業(yè)在發(fā)展之初，規(guī)模較小，而銀行根據(jù)企業(yè)規(guī)模，一般不會給企業(yè)更多貸款。三是國家對涉農企業(yè)的扶持方式主要是通過固定資產貸款貼息。而銀行對固定資產貸款的門檻很高，這幾年涉農企業(yè)已很少能貸到固定資產貸款。企業(yè)急需的流動資金貸款，國家又取消了貼息，對企業(yè)影響很大。

三、創(chuàng)新財政支持農村環(huán)境保護多元化機制的幾點思考

（一）建立農村環(huán)境保護投入穩(wěn)增長機制。

資金投入是農村環(huán)境保護的物質基礎。一是按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加財政對農村環(huán)境保護的投入，逐步形成農村環(huán)境穩(wěn)定投入來源，確保農村環(huán)境保護穩(wěn)定的資金投入渠道。二是開征環(huán)境保護稅。按照“誰污染、誰治理”的原則，在有條件的地方如城鎮(zhèn)征收垃圾處理費、污水處理費，并從有限的村財和鄉(xiāng)財政抽出部分資金用于農村環(huán)境保護基礎設施投入。

（二）創(chuàng)新資金整合機制。

農村環(huán)境保護工作的關鍵是資金整合，難點也是資金整合。要圍繞示范村建設和農村基礎設施建設進行整合，資金整合以農村環(huán)境保護建設規(guī)劃為引導，以項目為平臺，在規(guī)劃和立項上形成捆綁。采取“渠道不亂，性質不變，適度集中，捆綁使用，各計其功”的辦法進行整合。一是圍繞示范村的項目建設規(guī)劃，將農村環(huán)境整治與生態(tài)創(chuàng)建、移民搬遷、新農村建設、重點鎮(zhèn)建設、沼氣工程、改水改廁等涉農工程相結合，多渠道籌集連片整治資金，實現(xiàn)連片整治效果的最大化。二是農村基礎設施建成后，探索收費收入的項目，后續(xù)實行“民辦公助，民營民管”的市場化管理。三是繼續(xù)以優(yōu)勢特色產業(yè)、美麗鄉(xiāng)村建設、城鎮(zhèn)化專項資金為平臺，整合和統(tǒng)籌安排涉農資金，集中力量辦大事。

（三）探索建立引導信貸資金投入。

一是擔保機制。積極擴大商業(yè)銀行對農業(yè)貸款的支持。各級政府可以通過采取財政貼息或賦稅減免等措施，鼓勵農業(yè)銀行向農村環(huán)境保護提供貸款。積極發(fā)揮政府引導調控作用，積極為從事農村環(huán)境保護基礎設施建設的企業(yè)和個人拓寬融資渠道，放松抵押和擔保的條件，推動小額貸款、中小企業(yè)貸款等。另一方面，采取政府參股經營、補貼擔保費、建立擔?；鸬确绞?，進一步發(fā)揮財政資金導向功能和“四兩撥千斤”作用，吸引帶動社會和民間資金投入，初步建立起“政府扶持、多方參與、市場運作”農村環(huán)境基礎設施建設融資機制。二是探索PPP模式建設農村污水垃圾處理設施。農村環(huán)境的公共性使得政府在環(huán)境治理中起到主導作用，由于政府在農村環(huán)境治理中資金匱乏，財政投入較少，使得尋求多元化、多渠道的融資方式成為必然。現(xiàn)階段，陜西省大多數(shù)污水垃圾處理設施都采取“企業(yè)建廠、政府建網、企業(yè)運營、市民付費”的BOT模式進行融資建廠，但由于城市污水處理費收取標準不高，政府運行補貼負擔較大的問題，使得很多已建成的污水處理設施成為負債運行。可借鑒寶雞鳳翔縣的污水處理建設PPP模式，政府和部門共同發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運用其職能促進、引導企業(yè)參與到農村環(huán)境治理中來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出臺相應的鼓勵政策，如優(yōu)惠稅收政策，提供貸款擔保，后期運營中利潤與風險共擔。而企業(yè)采取PPP模式，可以利用自身多渠道融資能力彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金不足，利用精湛技術改善建設農村環(huán)境基礎設施，在后期運營中也解決了其運行經費不足的問題。

（四）加大投入，大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)。

農村環(huán)保的核心是提高農村生產生活廢棄物就地減量化、資源化利用率，出路是發(fā)展循環(huán)農業(yè)。把農村環(huán)保與發(fā)展農村產業(yè)相結合，加大產業(yè)投入力度，因地制宜，采取多種循環(huán)農業(yè)模式，消納農業(yè)廢物資源，如稻一豬（禽）一沼一稻（菜、茶、果、魚等），拉長種植業(yè)一養(yǎng)殖業(yè)一微生物產業(yè)之間的循環(huán)鏈條。有條件的可以在一、二、三產業(yè)之間循環(huán)，如生物發(fā)電、秸稈造紙等。生活垃圾中的有機物應盡量堆肥就地消納，避免遠距離往垃圾場輸送。

（五）大力發(fā)展環(huán)保服務業(yè)，建立環(huán)保長效機制。

農村垃圾站、生活污水處理等環(huán)?；A設施建成后需要運行維護和管理，養(yǎng)殖大戶畜禽糞便當?shù)赝恋仉y以消納，需要處理，等等，這些需要一定的費用支出?？空a貼、農民出資或收費是有限的，長效機制最終依靠市場。農村環(huán)保設施運營，如農村生活垃圾、污水的處理，可以成立環(huán)保公司，以車養(yǎng)車、以塘養(yǎng)塘。養(yǎng)殖業(yè)廢棄物處理，可以由專業(yè)環(huán)保公司來承擔，環(huán)保公司和養(yǎng)殖戶之間互不收費，環(huán)保公司通過處理利用廢棄物獲得利潤，如生產有機肥料等，政府在稅收上給予扶持政策。發(fā)展農村環(huán)保服務業(yè)是解決農村環(huán)保長效機制的重要途徑，勢在必行，應積極探索，給予鼓勵和支持。推進政府購買服務。為擴大清潔村莊整治成果，建立村莊衛(wèi)生長效管護機制，陜西省可借鑒漢中市漢濱區(qū)農村環(huán)境連片整治經驗，在農村環(huán)境基礎設施運行服務方面推行政府購買服務。市縣兩級財政安排專項資金購買保潔員崗位。設置村莊衛(wèi)生保潔員是政府購買服務項目，以區(qū)縣政府為責任主體，街、鎮(zhèn)政府和村委會具體組織實施，按照不低于村莊人口千分之五的標準設置保潔員崗位，聘用符合條件的農民，建立健全鄉(xiāng)村保潔員隊伍，明確工作內容和工作職責，確保農村公共服務崗位的能進能出和權責匹配。

（六）探索設立農村環(huán)境污染稅費制度。

針對農村環(huán)境污染的不同來源，按照“誰污染，誰付費”的原則，設立農村環(huán)境污染稅費制度。按一定標準向排污者征收費用，實現(xiàn)污染負擔的外部性內部化，增加排污者污染環(huán)境的成本，迫使其選擇經濟效益和環(huán)境效益雙贏的生態(tài)之路。可針對陜西省不同區(qū)域的農村面源污染類型，實行分類收費，對規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的排污，通過環(huán)保部門的監(jiān)測制定統(tǒng)一費率征收排污費；對農藥、化肥等農用化學品過量使用造成的面源污染，可考慮征收農用化學使用費；對村莊的生活廢水、固體垃圾、散養(yǎng)或小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖戶，可采取費用分擔的方式收費。這樣一來農村污染的個體消費者也就承擔了環(huán)境污染責任，避免了農村環(huán)境的無責任主體情況。

（七）探索農村環(huán)境基礎設施運行服務市場化。

僅靠行政手段保護農村環(huán)境弊端越來越明顯，財政資金短缺，農村基礎設施規(guī)劃和管理缺乏，阻礙農村經濟發(fā)展。建立市場機制，運用市場經濟規(guī)律，發(fā)揮經濟杠桿的作用，走市場化之路是農村環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的必然途徑。陜西省可選擇環(huán)境基礎設施條件較好的縣區(qū)，探索環(huán)境保護基礎設施運營市場化。以縣鄉(xiāng)為單位將污水垃圾處理設施及垃圾轉運體系后期運營服務通過招投標的方式承包給個人或者環(huán)境保護公司，政府與承包企業(yè)或者個人簽訂合同，承包人承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村環(huán)境基礎設施運營及垃圾轉運日常維護工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過定期考核和群眾監(jiān)督、投訴等方式對承包企業(yè)進行監(jiān)督。承包人通過承包污水垃圾基礎設施及垃圾轉運的同時和獲得污水垃圾處理費的特定收取權、垃圾轉運設施的使用權等，從中得到經濟利益。這樣農村污水垃圾處理設施運營及垃圾轉運設施后期運營完全市場化，資金由承包者承擔，無需任何政府財政撥款，同時也解決了后期運行資金不足的問題。

責任編輯：洪峰