摘 ? 要：普惠金融是對小額信貸扶貧實(shí)踐和理論認(rèn)識的深化和發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿或難于服務(wù)的弱勢群體且能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。發(fā)展普惠金融，需要從頂層設(shè)計(jì)著手，進(jìn)一步研究和制定包括政策性、商業(yè)性、合作性金融和民間金融協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合的完整的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計(jì)劃、實(shí)施措施和監(jiān)督考核制度。同時，也應(yīng)鼓勵自下而上的“摸著石頭過河”的改革實(shí)驗(yàn)。在具體政策方面，應(yīng)保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)吸收的農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展，積極培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司，出臺支持鼓勵公益性制度主義小額信貸組織發(fā)展的政策，培育發(fā)展多類型的農(nóng)村合作金融，加強(qiáng)小微企業(yè)和農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體的信貸擔(dān)保體系建設(shè)，各級政府和部門應(yīng)形成合力支持和監(jiān)督小微金融發(fā)展，注意發(fā)揮直接融資、互聯(lián)網(wǎng)金融和保險(xiǎn)對小微金融服務(wù)的重要作用，對普惠金融發(fā)展水平構(gòu)建起一套科學(xué)的評估指標(biāo)體系，努力改善農(nóng)村信用環(huán)境，加快我國各項(xiàng)農(nóng)村金融立法工作。

關(guān) ?鍵 ?詞：農(nóng)村普惠金融;理論依據(jù);基本思路;政策建議

中圖分類號：F830 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1006-3544（2015）03-0003-10

小額信貸或微型金融，以及對其進(jìn)一步的提煉、發(fā)展和擴(kuò)展而上升到普惠金融體系理論，這是一個實(shí)踐不斷推進(jìn)和認(rèn)識不斷深化的過程。它們從本質(zhì)上說是強(qiáng)調(diào)金融要為弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢地區(qū)和弱勢群體服務(wù)，并應(yīng)將其融匯到主流金融中，使其成為完整金融體系不可或缺的有機(jī)組成部分。

一、 小額信貸和普惠金融的理論依據(jù)和基本思路

國內(nèi)外的研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)國際組織、國際金融機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者對小額信貸和普惠金融的理論和實(shí)踐有多方位豐富多彩的研究。

（一）聯(lián)合國關(guān)于普惠金融的論述

聯(lián)合國2006年《建設(shè)普惠金融體系藍(lán)皮書》認(rèn)為，普惠金融的目標(biāo)是：在健全的政策、法律和監(jiān)管框架下， 每一個發(fā)展中國家都應(yīng)有一整套的金融機(jī)構(gòu)體系， 共同為所有層面的人口提供合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。它應(yīng)具備的特征是：

1. 所有家庭和企業(yè)都能夠以合理的價(jià)格獲得一系列金融服務(wù)，包括儲蓄、短期和長期貸款、租賃、代理、抵押、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、支付、本地匯款及國際匯款等，這些服務(wù)以前只被那些“銀行可接受的”人所享有;

2. 擁有健全的機(jī)構(gòu)， 這些機(jī)構(gòu)遵循合理的內(nèi)部管理體系、行業(yè)業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)、市場監(jiān)督機(jī)制，并且在需要時接受合理的審慎監(jiān)管;

3. ?具備財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力， 這種能力是機(jī)構(gòu)長期提供金融服務(wù)的手段;

4. 擁有多樣化的金融服務(wù)提供者， 并在任何可行的情況下， 為客戶提供具備成本效益考量且種類多樣的金融服務(wù)（包括一系列私營、非營利性及公共金融服務(wù)提供者）。

要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們應(yīng)當(dāng)把為貧困和低收入人口提供的金融服務(wù)看成是金融部門和各類金融機(jī)構(gòu)的重要和完整的組成部分，利用各類機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢，并且發(fā)掘服務(wù)低端客戶所涌現(xiàn)出來的商業(yè)機(jī)會。普惠金融應(yīng)包括在所有金融部門的發(fā)展戰(zhàn)略中。

（二）世界銀行關(guān)于普惠金融的論述

世界銀行“扶貧協(xié)商小組”（是世界銀行屬下的一個專門的小額信貸工作部門， 英文簡稱CGAP）2006年出版了《服務(wù)于所有的人——建設(shè)普惠性金融體系》一書，闡述了什么是世行CGAP認(rèn)為的小額信貸的基本原則、服務(wù)對象、發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，以及目前國際最新流行的“普惠性金融體系”的基本概念。在此，做部分摘要描述。

1. 小額信貸的服務(wù)對象

一般說來，社會人群可分為6類：赤貧者、極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者、一般收入者和富裕者。小額信貸的服務(wù)對象一般覆蓋其中的3～4類：極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者和一般收入者。

2. 小額信貸的基本原則

小額信貸的基本原則是：（1）窮人需要多樣化的金融服務(wù)，不僅僅是貸款，例如，還包括儲蓄、保險(xiǎn)和資金結(jié)算等;（2） 小額信貸是與貧困斗爭的有力工具;（3）小額信貸意味著要建設(shè)為窮人服務(wù)的金融體系;（4）小額信貸能夠?qū)崿F(xiàn)自負(fù)盈虧，而且如果它的目標(biāo)是服務(wù)于非常大規(guī)模的窮人，它也必須這樣做，也就是說它的服務(wù)收費(fèi)應(yīng)足以覆蓋其運(yùn)營的一切成本;（5）小額信貸的目標(biāo)在于建立持久的地方金融機(jī)構(gòu);（6）小額信貸并不是萬能的，對于那些沒有收入或還貸手段的赤貧者，其他形式的扶持可能更有效;（7）利率封頂使小額信貸機(jī)構(gòu)難以覆蓋其運(yùn)營成本，因此不利于對窮人貸款的供給;（8）政府的職責(zé)應(yīng)是使金融服務(wù)有效，而不是自己去提供金融服務(wù)，政府自己幾乎不可能良好地運(yùn)作貸款業(yè)務(wù)，但它能營造良好的政策支持環(huán)境;（9）捐助者的資金與私營資本應(yīng)是互補(bǔ)而不是競爭的關(guān)系，捐助者的補(bǔ)貼應(yīng)設(shè)計(jì)為一定時期的支持，尤其是在機(jī)構(gòu)啟動時提供支持，以使它順利發(fā)展到能夠吸引私人資金的投入;（10）小額信貸發(fā)展的主要瓶頸是缺少強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)，捐助者的支持應(yīng)集中在能力培訓(xùn)和提升上;（11）小額信貸機(jī)構(gòu)需要發(fā)布準(zhǔn)確和可比較的財(cái)務(wù)運(yùn)營報(bào)告，例如還貸和自負(fù)盈虧狀況，也需要社會發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)， 例如服務(wù)客戶的數(shù)量和客戶的貧困狀況。

3. 普惠性金融體系框架

普惠性金融體系框架認(rèn)同的是只有將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機(jī)地溶入于微觀、 中觀和宏觀三個層面的金融體系， 才能使過去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)?？蛻羧后w獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠?qū)Πl(fā)展中國家中的絕大多數(shù)人，包括過去難以到達(dá)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的客戶開放金融市場。

客戶層面： 貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心之一， 他們對金融服務(wù)的需求決定著金融體系各個層面的行動。

微觀層面： 金融體系的脊梁仍然為零售金融服務(wù)的提供者，它直接向窮人和低收入者提供服務(wù)。這些微觀層面的服務(wù)提供者應(yīng)包括從民間借貸到商業(yè)銀行以及位于它中間的各種類型。

中觀層面： 這一層面主要指基礎(chǔ)性的金融設(shè)施和一系列的能使微觀金融服務(wù)提供者實(shí)現(xiàn)降低交易成本、擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模和深度、提高技能、促進(jìn)透明的中介機(jī)構(gòu)。這涵蓋了很多的金融服務(wù)相關(guān)者和活動，例如審計(jì)師、評級機(jī)構(gòu)、專業(yè)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)協(xié)會、征信機(jī)構(gòu)、結(jié)算支付系統(tǒng)、信息技術(shù)、技術(shù)咨詢服務(wù)、培訓(xùn)，等等。這些服務(wù)實(shí)體可以是跨國界的、地區(qū)性的或全球性組織。

宏觀層面： 如要使可持續(xù)性的小額信貸蓬勃繁榮發(fā)展，就必須有適宜的法規(guī)和政策框架。它包括：中央、地方政策法規(guī)支持、財(cái)稅政策、機(jī)構(gòu)合法性、利率政策、批發(fā)融資政策、信用環(huán)境、政府的作用，例如政府是否直接介入小額信貸的運(yùn)營，等等。

（三）穆罕默德·尤努斯關(guān)于普惠金融的論述

我們還注意到， 與小額信貸和普惠金融的理論依據(jù)有關(guān)的、 對西方經(jīng)濟(jì)學(xué)帶有顛覆性批評的一項(xiàng)理論創(chuàng)新是“社會企業(yè)”（Social Business）的理論。它是由世界當(dāng)代小額信貸事業(yè)的開創(chuàng)者孟加拉國穆罕默德·尤努斯所倡導(dǎo)和踐行的。

尤努斯認(rèn)為：“從某種意義上說， 人們選擇了忽略亞當(dāng)·斯密所傳達(dá)的一半信息。 他的劃時代的著作《國富論》吸引了人們的全部注意力，而他的同樣重要的《道德情操論》卻基本上遭到忽視?！?/p>

“目前的資本主義理論認(rèn)為，市場是專門為唯利是圖的人們準(zhǔn)備的。 這種解釋把人當(dāng)作具有單一片面性的動物，而人是多方面的，就像亞當(dāng)·斯密兩個半世紀(jì)以前所明確闡述的一樣。雖然我們具有自私自利的一面，但是我們也有無私的一面。資本主義的主流理論以及圍繞著這一理論建立起來的市場，沒有為人的無私的一面留有任何余地。如果存在于人們心中的利他主義的動機(jī)可以被引入到商界，就會沒有我們無法解決的問題?！?/p>

“有鑒于此，我提出了一種與現(xiàn)有的實(shí)現(xiàn)利潤最大化的企業(yè)在同一市場上運(yùn)營的新型企業(yè)。我把這些新的實(shí)體稱之為‘社會企業(yè)，因?yàn)樗鼈兪菫榱怂说募w利益而存在的。”

尤努斯認(rèn)為：“我們現(xiàn)存的資本主義理論的最大缺陷在于對人性的誤讀。在當(dāng)前對資本主義的解釋中，經(jīng)營企業(yè)的人被描繪成一維的人，其唯一的使命就是利潤最大化，而人類理應(yīng)一心一意地追求這個經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?/p>

“這是對人類極其歪曲的描述，稍作思考我們就能看到，人類并非賺錢機(jī)器。關(guān)于人類的基本事實(shí)是：人是多維度的，他們的幸福有多種源頭，而并非只來自于賺錢?！?/p>

“然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們建構(gòu)的整個企業(yè)理論卻基于這樣的假設(shè)，即人們在經(jīng)濟(jì)生活中只會追求私人利益。這種理論還認(rèn)為，只要個人能自由地追求私人利益，理想的社會結(jié)果就會出現(xiàn)。這種對人類的詮釋否定了生活的其他層面——政治、社會、感情、精神、環(huán)境等的作用?！?/p>

“毋庸置疑，人是自私的動物，但人同時也是無私的。這兩種特質(zhì)同時存在于所有人身上。個人利益和追求利潤的說法可以解釋我們的很多行為，但如果完全從這個視角來審視人類許多其他行為則是毫無意義的?！?/p>

尤努斯認(rèn)為：“這種對人性的歪曲認(rèn)識是導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)思維不完整、不精準(zhǔn)的致命缺陷?！覀儽仨殞⒔?jīng)濟(jì)理論中的單維度人換成多維度的人，即同時具有自私和無私特質(zhì)的個體。當(dāng)我們這樣做之后，商界的景象會立即為之一變。我們會看到社會需要兩類企業(yè)：一類為了私利，另一類則致力于幫助他人。 ……我把基于人性無私這種特質(zhì)的第二類企業(yè)稱為‘社會企業(yè)，這正是我們的經(jīng)濟(jì)理論所缺失的?！?/p>

（四）筆者的認(rèn)識

就筆者自己的認(rèn)識，從以上各方對普惠金融理論依據(jù)的闡述，可以看出，這些理論本身就是多元的、多維度的、有差異的。尤其是尤努斯的“社會企業(yè)”理論和實(shí)踐是“利他主義”思想的典型代表，是對“利己主義”的一種“批判”，涉及到金融領(lǐng)域而言，也是他對小額信貸和普惠金融理論的一種獨(dú)特的極有啟迪性的理論支撐。 尤努斯的上述理論在某種意義上與我們社會主義國家所倡導(dǎo)的主流價(jià)值觀是相似的、一致的。尤努斯的上述理論可能比目前人們看到的其他各種西方經(jīng)濟(jì)理論更鮮明透徹，更有震撼性，值得我們深思和進(jìn)一步的探求。

市場規(guī)律不唯用于自利或利己，亦可用于利他。先公后私、利己與利他兼顧，也是社會主義的本質(zhì)要求。溫家寶總理也說過：“亞當(dāng)·斯密寫過兩部有名的著作，一本叫《道德情操論》，一本叫《國富論》?！秶徽摗肥侵v市場經(jīng)濟(jì)這只看不見的手。《道德情操論》中有一段話很精彩， 他說如果社會財(cái)富只聚集在少數(shù)人手中，那是不公平的，而且注定是不得人心的，必將造成社會的不穩(wěn)定。我覺得這個話是對的，所以要講公平，要把正義作為社會主義國家的首要價(jià)值?！?/p>

而且，筆者認(rèn)為，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與我國的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論述的勞動創(chuàng)造價(jià)值的理論， 與普惠金融理論有更天然的內(nèi)在的關(guān)聯(lián)， 因?yàn)槠栈萁鹑趶?qiáng)調(diào)的是金融要為無資本或少資本的勞動者提供持續(xù)的、適宜的、有效的服務(wù)。

二、對小額信貸和普惠金融的理解和思辨

普惠金融體系和理論的產(chǎn)生是合乎歷史發(fā)展邏輯的， 是對過往小額信貸扶貧實(shí)踐和理論認(rèn)識的深化和發(fā)展。從這個意義上來講，普惠金融體系是對小額信貸理論和實(shí)踐的新的更高層面的理論概括和發(fā)展。

小額信貸， 尤其是專事扶貧的小額信貸在幫助弱勢群體方面能發(fā)揮極大的正面作用。 它實(shí)際上是一種扶貧制度和金融制度的改革與創(chuàng)新的結(jié)合。從本質(zhì)上說， 原始意義上的小額信貸就是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合成一體的活動， 也是一種具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展功能相融合意義的發(fā)展工具。

我們在討論小額信貸和普惠金融體系的健康可持續(xù)發(fā)展問題時， 國際主流的觀點(diǎn)是既反對長期依賴補(bǔ)貼式的做法，又反對過分商業(yè)化（以利潤最大化為目標(biāo)），也就是說應(yīng)以為弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢地區(qū)和弱勢群體提供金融服務(wù)為宗旨， 同時追求機(jī)構(gòu)自身組織上和財(cái)務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。簡言之，對一個小額信貸機(jī)構(gòu)和普惠金融體系的評價(jià)要同時考核它的社會業(yè)績指標(biāo)和業(yè)務(wù)業(yè)績指標(biāo)。這也是當(dāng)前對小額信貸和普惠金融體系發(fā)展歷程的一種經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和新認(rèn)識， 這一國際主流認(rèn)識和觀點(diǎn)對我國小額信貸和普惠金融體系的評價(jià)和發(fā)展是很有現(xiàn)實(shí)啟迪作用的。以下，我們繼續(xù)對小額信貸和普惠金融做更進(jìn)一步的深入剖析和闡述。

（一）關(guān)于小額信貸的對象和額度

筆者根據(jù)自己的觀察、學(xué)習(xí)和研究認(rèn)為，小額信貸除了人們經(jīng)常提到的提供小額存款、貸款、清結(jié)算、匯款、保險(xiǎn)等各種金融服務(wù)的特征和含義外，至少要強(qiáng)調(diào)小額信貸的應(yīng)有之意還包括兩點(diǎn)：第一，關(guān)于服務(wù)對象。如果把人群分為富裕、中等和貧困三類，那么小額信貸服務(wù)的應(yīng)是后兩類，這兩類也是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不愿或不能提供金融服務(wù)的弱勢群體，這一點(diǎn)是當(dāng)代小額信貸之所以產(chǎn)生的原因，也是它最初的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。第二，關(guān)于單筆貸款額度。如果按目前世界銀行有關(guān)教科書的標(biāo)準(zhǔn)或國際業(yè)內(nèi)主流觀點(diǎn)（mix market網(wǎng)站），則單筆小額貸款的額度應(yīng)不高于本國或本地區(qū)人均GDP/GNI的2.5倍。

實(shí)際上，人們對小額信貸的單筆貸款額度爭論很多，有的甚至是當(dāng)?shù)厝司鵊DP幾十倍或上百倍的也被稱為“小額貸款”?；蛘哒J(rèn)為只要相對銀行貸款而言，額度較小的貸款，就可以稱為小額貸款。對這些觀點(diǎn)，當(dāng)然可以討論，但是筆者不表贊同，因?yàn)檫@樣看，似乎不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，隨意性太大，而且在實(shí)踐中或制定相關(guān)政策時也難以界定和規(guī)范。

在我國信貸服務(wù)中，中小企業(yè)貸款都是“短板”，都是國家政策鼓勵的，急需加強(qiáng)的。但它們與小額信貸概念中的小額貸款是兩回事，他們的市場客戶主體不同，不能混為一談。

（二）關(guān)于小額信貸與普惠金融的關(guān)系

近幾年作為新名詞引入與小額信貸有關(guān)的話題，就是“普惠金融”。在一定程度上，它也是國內(nèi)外為回答人們對“什么是小額信貸”的困惑和爭論而提出的一種理論和實(shí)踐解決方案。

普惠金融體系（Inclusive Financial System），從狹義上說，它是小額信貸的發(fā)展和延伸，除了小額信貸的業(yè)務(wù)，還包括了對小企業(yè)的金融服務(wù)。所以，小企業(yè)貸款和金融服務(wù)實(shí)際上屬于普惠金融的范疇。簡單或通俗地說，普惠金融=小額信貸+小企業(yè)金融服務(wù)。目前我國人們常說的“草根金融”或小微金融（即小企業(yè)和微型企業(yè)金融服務(wù)） 基本上就屬于“普惠金融”概念的范疇。而且，普惠金融作為一個“體系”，除了它的微觀層面的零售金融服務(wù)，還包括中觀層面（金融基礎(chǔ)設(shè)施和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）和宏觀層面（政府政策法規(guī)）的支持?，F(xiàn)在業(yè)內(nèi)也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從廣義上說，普惠金融就應(yīng)該是金融體系本身，因?yàn)榻鹑隗w系本身具有公共產(chǎn)品或至少具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。

就我國而言， 普惠金融體系三個層面的理論研究和實(shí)踐均有待進(jìn)一步的深化完善。 從微觀層面上來說，目前我國正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要是大、中、小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和新型金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社及小額貸款公司等） 涉及普惠金融的業(yè)務(wù)有了不同程度的發(fā)展，而他們開展的主要是商業(yè)性的小額信貸和小微企業(yè)金融服務(wù)， 包括部分政策性或稱福利性（即有外在的持續(xù)補(bǔ)貼）產(chǎn)品業(yè)務(wù)。我國目前公益性制度主義小額信貸，也就是扶貧類的又追求供給機(jī)構(gòu)自身自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展的小額信貸的發(fā)展水平， 以及民間借貸的小額信貸的規(guī)范均處于較為滯后的狀況，我們希望政府今后能在這方面有所作為。 當(dāng)然對福利性和商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展也有很多值得改善的空間。從中觀層面上說， 我國的普惠金融體系的欠缺則尤為明顯，例如征信制度、信用環(huán)境、行業(yè)協(xié)會和網(wǎng)絡(luò)、批發(fā)機(jī)構(gòu)、電算化管理信息系統(tǒng)、培訓(xùn)、咨詢、評估和評級等等的金融服務(wù)中介和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均應(yīng)建立和健全起來。從宏觀層面上來說，中央和地方政府及監(jiān)管當(dāng)局的相關(guān)政策法規(guī)仍有待進(jìn)一步的調(diào)整和改善， 也包括對公益性制度主義小額信貸和民間融資的小額信貸的具體政策法規(guī)的制定、支持和規(guī)范，應(yīng)盡早提到日程上來。 在這方面不能不說是個較大缺陷。

就總體而言， 對我國普惠金融體系的貫徹落實(shí)的主要挑戰(zhàn)， 類似于國際社會， 主要也體現(xiàn)在三方面：一是金融服務(wù)的廣度，即規(guī)模是否能夠最大限度的擴(kuò)展到一切有金融服務(wù)需求的群體和地區(qū); 二是金融服務(wù)的深度， 即能否涵蓋過去沒有享受過或較少享受金融服務(wù)的弱勢和貧困群體， 也就是低端客戶市場中的低端， 即窮人是否能獲得金融服務(wù)的公平正義的享用權(quán)利和機(jī)會; 三是金融服務(wù)的性價(jià)比或成本效益比究竟如何？ 是否能以較少的投入和成本獲取更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益， 同時保證金融服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)性。

（三）關(guān)于小額信貸的目的和利率

根據(jù)小額信貸的目的和利率，基本上可以將小額信貸分為兩大類：福利主義小額信貸和制度主義小額信貸。前者是基于較為傳統(tǒng)的理念，即窮人應(yīng)給予低利率貸款資金的補(bǔ)貼和扶持，也可稱“輸血式”小額信貸。后者則是目前國際的主流觀點(diǎn)，主張以商業(yè)化運(yùn)作方式（保障自身的收入大于支出）提供信貸服務(wù)，也稱為“造血式”小額信貸。

福利主義小額信貸是一種傳統(tǒng)的農(nóng)村金融服務(wù)模式或此模式的變異，其規(guī)范的要求是追求貸款資金應(yīng)有效地直接借貸于窮人（而不是貸款給企業(yè)，再由企業(yè)雇傭窮人），但它不追求服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展。制度主義小額信貸是當(dāng)今世界的主要流派，它要求共同實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)：較大規(guī)模的服務(wù)于目標(biāo)客戶群體，同時也實(shí)現(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)自身在組織和財(cái)務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。

值得注意而人們卻往往忽視或容易混淆的是，制度性小額信貸又可再分為兩類：公益性和商業(yè)性。公益性制度主義小額信貸以服務(wù)窮人為目標(biāo)客戶。商業(yè)性制度主義小額信貸則服務(wù)于更寬泛的目標(biāo)群體，包括企業(yè)在內(nèi)，而且以追求利潤為主要或重要目標(biāo)。孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”或稱“格萊珉銀行”（Grameen Bank）是世界上歷史最長最杰出和規(guī)模最大的公益性可持續(xù)性發(fā)展的小額信貸的代表之一。印尼國有股份制商業(yè)銀行“人民銀行”的“農(nóng)村信貸部”（BRI-UD）、玻利維亞的“團(tuán)結(jié)銀行”（Banco Sol）等是國際公認(rèn)的商業(yè)性可持續(xù)小額信貸的代表。就我國目前而言，失業(yè)人員、婦女創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貼息貸款和農(nóng)村貧困農(nóng)戶小額貼息貸款等是福利主義小額信貸;扶貧基金會旗下的中和農(nóng)信 ① 小額信貸等約200個活動于中西部貧困縣的小額信貸組織屬于公益性制度主義小額信貸;農(nóng)信社、農(nóng)行惠農(nóng)卡小額貸款、郵政儲蓄銀行的小額信貸基本屬于商業(yè)性小額信貸;小額貸款公司的小額度的貸款也是典型的商業(yè)性小額信貸。而這些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的小企業(yè)貸款則屬于普惠金融的范疇。

從目的或目標(biāo)群體上看，福利主義小額信貸和公益性制度主義小額信貸都是為了扶貧，可以統(tǒng)歸為公益性小額信貸，只是前者依靠補(bǔ)貼，后者主張自負(fù)盈虧和可持續(xù)發(fā)展。商業(yè)性小額信貸也就是上述的商業(yè)性制度主義小額信貸，它沒有或缺乏扶貧的使命，服務(wù)的客戶群體更廣泛，并以追求利潤盡可能多或最大化為目標(biāo)。

各種類型的小額信貸都有長處和短處。例如，福利主義小額信貸的長處是對弱勢群體的即期優(yōu)惠扶持（包括低利率甚至零利率）十分清楚，傳統(tǒng)上也易為人們所理解和窮人所接受。但是它可能的問題也是明顯的。這種模式的缺陷主要是：政府或外部援助機(jī)構(gòu)支付成本高; 效率低下; 強(qiáng)勢群體侵占窮人利益; 弱勢群體易產(chǎn)生外部依賴; 易發(fā)尋租和腐敗行為; 難以可持續(xù)發(fā)展， 因而難于長期有效支持扶貧，等等。因此，世界當(dāng)今的小額信貸的主流已逐漸過渡到制度主義小額信貸。但是，往往是一種傾向掩蓋另一種傾向， 在現(xiàn)在人們普遍熱衷商業(yè)性制度主義小額信貸（高利率、高利潤）時，卻在有意無意地忽視公益性制度主義小額信貸。 如何關(guān)注和真正支持公益性制度主義小額信貸的生存環(huán)境和健康發(fā)展，尤其在我國的現(xiàn)在，是一個需要大力呼吁、倡導(dǎo)和解決的突出問題。

在這里， 我們重點(diǎn)討論一下制度主義小額信貸的利率問題。 制度主義小額信貸要爭取自身的收支平衡或較高收入和可持續(xù)發(fā)展，從技術(shù)層面考慮，可采取的多種方法中， 提高利率是最有效最直接的手段。以追求利潤為主的商業(yè)性小額貸款公司，即使排除發(fā)放的實(shí)際是小企業(yè)貸款外， 往往也追求盡量放大額和高利率的貸款，以爭取高收入高利潤，他們的目標(biāo)群體一般鎖定在中上社會群體。 但是公益性制度主義小額信貸以服務(wù)窮人為目標(biāo)客戶， 并不以利潤最大化為目的，它是否也應(yīng)該是高利率呢？

以尤努斯為代表的“窮人小額信貸”的理論和實(shí)踐的倡導(dǎo)者則堅(jiān)決反對高利貸的做法。 他不認(rèn)同墨西哥COMPARTAMOS和印度一些像SKS那樣的商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)高利率的做法。 他認(rèn)為小額信貸應(yīng)關(guān)注貧困，無需抵押、利率不應(yīng)太高，但應(yīng)自負(fù)盈虧可持續(xù)發(fā)展（孟加拉鄉(xiāng)村銀行的一般存款和貸款利率分別為12%和20%）。 尤努斯身體力行和倡導(dǎo)的是公益性制度主義的小額信貸，他認(rèn)為，小額信貸的貸款利率可以分為綠、黃、紅三個區(qū)，收入覆蓋了所有成本之后的利率加10個百分點(diǎn)以內(nèi)的利潤率是在綠區(qū)內(nèi)，是合理可行的;從10個百分點(diǎn)加到15個百分點(diǎn)以內(nèi)，在黃區(qū)內(nèi)，尚可容忍;加了超過15個以上的百分點(diǎn)，就進(jìn)入了紅區(qū)，是不可接受的。孟加拉鄉(xiāng)村銀行一般貸款的名義年利率為10%，實(shí)際年利率約20%（尚未扣除成本），是在綠區(qū)之內(nèi)。它的教育和住房貸款更低，而對其占有效借款（即有貸款余額） 的總客戶數(shù)800多萬戶的1%以上的乞丐貸款則為零利率， 這些低利率的貸款業(yè)務(wù)形成的虧損則由一般貸款業(yè)務(wù)所獲利潤彌補(bǔ)。

（四）關(guān)于公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的新定位：社會企業(yè)

尤努斯與他的同事創(chuàng)建和倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村銀行最大特點(diǎn)和最大創(chuàng)新之處不只是創(chuàng)新性地開辦了公益性制度主義小額信貸組織和其金融產(chǎn)品、服務(wù)方式及各項(xiàng)機(jī)制的創(chuàng)新，而更主要的是從理論和實(shí)踐上創(chuàng)建了一個全新的社會企業(yè)。鄉(xiāng)村銀行現(xiàn)在的所有者（股東） 主要是借款的貧困婦女和一些男性窮人，他們占有銀行95%以上的股份，而且每個股東（借款人）的股份是相等的，剩余的不到5%的股份歸政府所有。而包括尤努斯在內(nèi)的銀行所有管理者和員工都只是領(lǐng)取工薪的銀行雇員，不是股東，是為股東服務(wù)的。這也是真正的合作金融的一種形式。尤努斯并不只是認(rèn)為，不應(yīng)賺窮人的錢，他更看重的是倡導(dǎo)和踐行“社會企業(yè)”的理念和實(shí)踐。

社會企業(yè)就是用商業(yè)的手段創(chuàng)新性地解決社會問題。它的基本特征是：公益性的宗旨目標(biāo)，商業(yè)性的運(yùn)作手段（為了機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)的可持續(xù)），而且企業(yè)利潤主要或全部用于公益和擴(kuò)大再生產(chǎn)。也就是雖然企業(yè)的股東和管理人員經(jīng)營盈利，但是并不以此為目的，股東不分紅或分紅遠(yuǎn)低于市場平均水平，經(jīng)營目的在于解決社會問題，盈利是作為長期從事社會事業(yè)的手段。

所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該在鼓勵支持發(fā)展各種類型的小額信貸和普惠金融的同時，大力提倡、宣傳和支持追求扶貧助弱和自身可持續(xù)發(fā)展“雙底線標(biāo)準(zhǔn)”的社會企業(yè)型的公益性制度主義小額信貸。這一類小額信貸既可消除福利主義模式的弊端，也能遏制和替代高利貸，而不是產(chǎn)生和實(shí)施高利貸。因此，觀察和評論一個小額信貸機(jī)構(gòu)時，同時考核它的財(cái)務(wù)（業(yè)務(wù)）績效和社會績效（或社會使命）指標(biāo)，才能對該機(jī)構(gòu)有一個比較完整的了解，從而形成一個比較全面的結(jié)論。目前，國際上小額信貸業(yè)內(nèi)已較普遍地認(rèn)同和接受要倡導(dǎo)和實(shí)施小額信貸機(jī)構(gòu)的“雙底線標(biāo)準(zhǔn)”，即財(cái)務(wù)（業(yè)務(wù)）績效和社會績效，并在努力發(fā)展和完善相關(guān)的評價(jià)指標(biāo)體系。

三、 農(nóng)村普惠金融的政策框架及存在的若干問題

按筆者的理解，普惠金融的實(shí)質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿或難于服務(wù)的弱勢群體且能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。

（一）我國農(nóng)村金融體系發(fā)展的基本要求和面臨的問題

根據(jù)黨中央自2004年起11年來歷年的一號文件和其他重要文件精神， 筆者所學(xué)習(xí)和理解的認(rèn)識如下。 我國當(dāng)前和今后一段時期繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村金融改革， 建立完整農(nóng)村金融體系的基本要求和目標(biāo)應(yīng)是：建立滿足或者適應(yīng)農(nóng)村多層次金融需求的，功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)、監(jiān)管有效、競爭適度、優(yōu)勢互補(bǔ)、可持續(xù)發(fā)展的普惠性的完整農(nóng)村金融體系。只有這樣，才能真正解決農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民貸款和金融服務(wù)難問題， 促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會營造良好的金融環(huán)境。然而，要實(shí)現(xiàn)這一基本要求和目標(biāo)依然任重而道遠(yuǎn)。

農(nóng)村金融目前存在問題的具體表現(xiàn)主要是金融供求之間的不平衡， 農(nóng)村資金通過銀行存款大量流失轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村金融的覆蓋面、供給規(guī)模以及深度與金融需求的滿足都還有很大差距，農(nóng)村金融適度競爭（不排除個別時段個別地區(qū)的過度競爭）的局面還沒有形成。另外，還存在整個金融市場的不均衡性，現(xiàn)在最重要的是銀行業(yè)市場，或者叫信貸市場，約占全部金融資產(chǎn)的80%的份額，其次才是保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)以及其他的金融業(yè)形態(tài)。

人們還可以看到農(nóng)村金融存在的其他不平衡，主要是地區(qū)之間的不平衡、 大中小金融機(jī)構(gòu)的不平衡; 商業(yè)性、 政策性和合作性金融機(jī)構(gòu)之間的不平衡。例如，政策性金融少，而且政策性業(yè)務(wù)覆蓋不完整， 被稱為合作性金融的農(nóng)信社系統(tǒng)還被要求改制成商業(yè)金融，如不加以注意，合作金融恐將消失。從地域來看， 東部農(nóng)村地區(qū)金融與中西部的農(nóng)村金融之間的不平衡將繼續(xù)發(fā)展。

概言之，我國金融資源配置存在四大不平衡：大中小金融機(jī)構(gòu)不平衡;東中西部金融不平衡;城鄉(xiāng)金融不平衡;直接間接金融不平衡。此外，農(nóng)村金融最大問題之一是政策性、 商業(yè)性和合作性金融的不平衡，形成社會性和市場性的矛盾，造成商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。為此，人們普遍認(rèn)為要對建立市場與政府扶持相結(jié)合的農(nóng)村金融資源配置體系和對發(fā)展農(nóng)村普惠金融的再思考。對農(nóng)村普惠金融的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃、具體舉措和監(jiān)督考核，需要做進(jìn)一步深入研究和出臺完整方案。

（二）農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶金融服務(wù)存在的問題

總體上看，小微金融和“三農(nóng)”，尤其是農(nóng)戶金融服務(wù)仍然是農(nóng)村金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，資金約束仍然是制約小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展的最主要的“瓶頸”之一。

1. 小微企業(yè)和農(nóng)戶融資難、 融資貴的問題依然突出

根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年一季度末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)用于小微企業(yè)的貸款（包括小微型企業(yè)貸款、個體工商戶貸款和小微企業(yè)主貸款）余額18.46萬億元，同比增長18.9%;從戶均貸款余額來看，大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行小企業(yè)貸款的戶均貸款余額大體在1000萬元以上。實(shí)際上這些是銀行上報(bào)的統(tǒng)計(jì)意義上的有水分的所謂“小企業(yè)貸款”，這些貸款實(shí)際并不屬于或不完全屬于小企業(yè)貸款，而屬于中型企業(yè)貸款，因?yàn)殂y監(jiān)會制定的小企業(yè)貸款的簡要標(biāo)準(zhǔn)是貸款額度在500萬元以下的經(jīng)營性貸款才屬于小企業(yè)貸款。

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)的一份7省區(qū)17個大中城市的調(diào)研報(bào)告，采訪了十幾個行業(yè)的143家小微企業(yè)主和各地的銀行等金融機(jī)構(gòu)、地方政府主管部門及研究機(jī)構(gòu)。報(bào)告顯示，2013年小微企業(yè)面臨的共同難題是招工難、成本高、融資難、稅費(fèi)高、人民幣升值以及國內(nèi)外市場不景氣等，經(jīng)營困局未得到根本性改善。從融資情況來看，24.8%的受訪者認(rèn)為“融資難”是小微企業(yè)當(dāng)前面臨的最大難題，但這一比例低于2012年的調(diào)查結(jié)果（38.2%）。當(dāng)前絕大多數(shù)小微企業(yè)的資金來源仍為自籌，占比為79.5%，選擇銀行借貸的企業(yè)僅占35.9%。 另外， 分別有5.6%和3.5%的企業(yè)通過民間借貸和內(nèi)部集資的方式來進(jìn)行融資。

根據(jù)不同的信息來源，小微企業(yè)獲得銀行貸款的比例在20%到40%間不等。加上個體工商戶從銀行得到的貸款，獲貸工商戶約占所有小微企業(yè)（含個體工商戶）的5%。原中國銀行行長李禮輝指出，在有銀行借貸需求的小微企業(yè)中，62.5%的企業(yè)不能獲得貸款;僅有8.6%的小微企業(yè)獲得所需的全部貸款;80%的小微企業(yè)目前達(dá)不到銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（金融時報(bào)2014年6月23日）。

從農(nóng)戶貸款服務(wù)看，目前只有約26%～30%的農(nóng)戶能夠從農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。長年來，農(nóng)戶借款中來自民間借貸的部分西部地區(qū)占到40%，中西部高達(dá)60%。據(jù)農(nóng)行和西南財(cái)大聯(lián)合開展的“中國家庭金融調(diào)查”項(xiàng)目提供的數(shù)據(jù)，2013年有43.8%的農(nóng)村家庭擁有民間借款， 但只有14.1%的農(nóng)村家庭擁有正規(guī)貸款。在農(nóng)村地區(qū)，金融抑制現(xiàn)象更為嚴(yán)重，72.4%的農(nóng)村家庭受到信貸約束，其中，62.7%的農(nóng)村家庭需要資金但是沒有到銀行申請，9.7%的家庭申請了貸款但是被銀行拒絕。

2. 我國小微金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，競爭不充分

截至2013年底， 全國共組建1134家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（含籌建和開業(yè)），其中包括1071家村鎮(zhèn)銀行、14家貸款公司和49家農(nóng)村資金互助社，地處中西部地區(qū)的占比達(dá)62%，其中，直接和間接入股村鎮(zhèn)銀行的民間資本占比達(dá)71%，各項(xiàng)貸款余額中農(nóng)戶貸款和小微企業(yè)貸款合計(jì)占比90%。

研究證明，在服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)戶方面，小微型金融機(jī)構(gòu)較大型金融機(jī)構(gòu)更具優(yōu)勢， 所發(fā)放的小微企業(yè)貸款比例也明顯高于大中型商業(yè)銀行。在我國，小微金融機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社）、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司。從數(shù)量看，截止到2012年末縣級行政區(qū)劃內(nèi)小微金融機(jī)構(gòu)的平均數(shù)量僅為3.31個/縣，機(jī)構(gòu)數(shù)量顯著不足。 小微金融領(lǐng)域競爭性市場格局尚未形成。

3. 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司的規(guī)模普遍較小，服務(wù)小微企業(yè)的能力有限，并且地區(qū)發(fā)展不平衡

自2005年中國人民銀行在五省（區(qū)）開始推動小額貸款公司試點(diǎn)，2008年在全國推行試點(diǎn)， 小額貸款公司發(fā)展迅猛。截止到2014年末已開業(yè)的小額貸款公司達(dá)到8791家，實(shí)收資本8283億元，貸款余額達(dá)9420億元。小額貸款公司無論是企業(yè)數(shù)量還是貸款規(guī)模均呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢。

2011年末，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的平均貸款余額為1.7億元， 小額貸款公司的平均實(shí)收資本為0.8億元、平均貸款余額為0.9億元、平均員工人數(shù)為11人。

另外，小微金融在省際間的發(fā)展不均衡。以小額貸款公司為例， 從貸款余額來看，2012年末小額貸款公司貸款余額超過200億元的省份有10個，這些省份主要分布于東部地區(qū)， 而低于100億元的省份有12個，這些省份主要分布于西部地區(qū)。從縣均小額貸款公司數(shù)量來看， 縣均小額貸款公司數(shù)量超過3家的省份有8個，而低于1家的省區(qū)有5個。東部地區(qū)省份小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模相對較大，中西部地區(qū)小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模相對較小。

4. 小額貸款公司稅收負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政支持不足

小額貸款公司未能公平地享受到稅收政策優(yōu)惠。已實(shí)施的金融企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣除，金融機(jī)構(gòu)單筆貸款在5萬元以下的農(nóng)戶小額貸款免征營業(yè)稅，所得稅稅基減少10%，針對縣域內(nèi)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營業(yè)稅按照3%的稅率執(zhí)行（大銀行這一稅率為5%）等優(yōu)惠政策，由于小額貸款公司沒有金融許可證，無法享受這些優(yōu)惠政策。

（三）發(fā)展我國新型合作金融的問題

長期以來，努力發(fā)展和有效規(guī)制我國新型合作金融的問題，一直沒有引起有關(guān)決策部門的足夠重視，好在2014年中央一號文件突出強(qiáng)調(diào)要重視和認(rèn)真解決這一問題。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，我國農(nóng)村新型合作金融形態(tài)主要有兩類：一是在農(nóng)民合作社（專業(yè)或綜合社）和供銷合作社基礎(chǔ)上，開展信用合作，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融;二是堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。應(yīng)該看到，目前我國現(xiàn)存的各類資金互助社的狀況差異很大，可以說是良莠不齊、魚龍混雜，亟待整頓、規(guī)范，急需引導(dǎo)其健康可持續(xù)發(fā)展。

在此，筆者還想強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前應(yīng)特別注意把貧困村互助資金項(xiàng)目盡可能地轉(zhuǎn)變成在貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的資金互助社。從2006年至今，國務(wù)院扶貧辦和國家財(cái)政部主導(dǎo)在以我國中西部為主的地區(qū)的約2萬個貧困村推行開展了“貧困村互助資金”項(xiàng)目（又據(jù)2014年7月3日金融時報(bào)稱，截至2013年末，中央財(cái)政支持5000多個貧困村的項(xiàng)目），現(xiàn)有近百億元的資金在周轉(zhuǎn)，這是非常現(xiàn)實(shí)、寶貴的合作金融的雛形和基礎(chǔ)。這些貧困村互助資金項(xiàng)目的多數(shù)開展得紅紅火火，形成了政府支持、農(nóng)民自有、自管、自享的初級階段的合作金融形態(tài)。然而，也有很多的此類項(xiàng)目，無論從外部有效監(jiān)管，還是從內(nèi)部規(guī)范運(yùn)營的角度，都存在不少的問題。因此，對這近兩萬個貧困村互助資金項(xiàng)目應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、妥善處置。不應(yīng)任其自生自滅，而應(yīng)以此為基礎(chǔ)，真正使之發(fā)展成為合規(guī)的、有前景的、可持續(xù)的農(nóng)民資金互助社。由于這些項(xiàng)目都位于貧困地區(qū)，意義尤為重大。

這類合作金融的雛形和基礎(chǔ)應(yīng)盡力保留下來，加以專業(yè)培訓(xùn)和管理，進(jìn)行有效運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范制度機(jī)制的規(guī)范引導(dǎo)，完善內(nèi)部管理和外部監(jiān)管，呵護(hù)其健康成長和發(fā)展壯大，建立起農(nóng)民自己的真正的合作金融機(jī)構(gòu)。如發(fā)展得好，在法律上承認(rèn)其合法地位，政府和金融機(jī)構(gòu)則應(yīng)該進(jìn)一步對其提供支持和幫助。

（四）對公益性制度主義小額信貸組織欠鼓勵支持政策

近年來， 我國政府一些小額信貸政策法規(guī)的出臺對推動小額信貸的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，功不可沒。 然而我國支持各類小額信貸健康發(fā)展的政策法規(guī)還相對滯后，尚待健全完善。尤其是對公益性制度主義小額信貸組織， 至今相關(guān)主管部門還沒有具體的支持鼓勵發(fā)展的政策法規(guī)， 不能不說是一大缺欠。 這類由社會組織或非政府組織開展的小額信貸活動，具有追求社會發(fā)展的使命、定位和功能，它們是我國當(dāng)今小額信貸的先鋒和探索者， 也起著鋪路石的作用。它們在欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)村，所起的小額信貸扶持低收入和貧困農(nóng)戶的作用尤其顯著。同時，在它們之中，也涌現(xiàn)了一批不辱社會使命又具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男☆~信貸項(xiàng)目和組織。 中央政府近年來多次重申支持和鼓勵各種類型小額信貸組織的發(fā)展， 人們翹首以盼相關(guān)的支持性政策法規(guī)能早日面世或進(jìn)一步健全完善。 這樣的政策法規(guī)將會極大推動公益性制度主義小額信貸的健康發(fā)展。當(dāng)然，就小額信貸機(jī)構(gòu)自身而言，加強(qiáng)自律，忠于職守， 提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)營管理水平， 則是其首要任務(wù)。

四、 加快發(fā)展農(nóng)村普惠金融的政策建議和思考

為落實(shí)中央發(fā)展普惠金融的要求， 需要從頂層設(shè)計(jì)上著手， 進(jìn)一步研究和制定包括政策性、 商業(yè)性、 合作性金融和民間金融協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合的完整的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計(jì)劃、實(shí)施措施和監(jiān)督考核制度。同時，也應(yīng)鼓勵自下而上“摸著石頭過河”的改革發(fā)展的實(shí)驗(yàn)。

國家應(yīng)繼續(xù)加大支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)的法律和政策扶持力度;要拓展和加強(qiáng)政策性銀行的職責(zé)和能力，全面扶持三農(nóng);大型商業(yè)銀行應(yīng)履行社會責(zé)任為發(fā)展普惠金融做貢獻(xiàn)，努力開拓支持三農(nóng)發(fā)展的大中型項(xiàng)目和力所能及的小微項(xiàng)目， 也可以把資金委托給中小銀行或小貸公司， 為小微企業(yè)和弱勢群體服務(wù);要進(jìn)一步發(fā)展小型銀行和金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)直接服務(wù)小微企業(yè)和弱勢群體的力度。發(fā)展普惠金融既要運(yùn)用傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)，也要利用POS機(jī)、手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等“無營業(yè)所銀行”類的新科技手段，還要運(yùn)用P2P、 移動支付等互聯(lián)網(wǎng)金融新型金融業(yè)態(tài)。另外，過去合作金融的主要形式是農(nóng)信社，當(dāng)前全國正在開展農(nóng)信社改制轉(zhuǎn)軌，然而不應(yīng)一刀切地把農(nóng)信社全部變成農(nóng)商行，應(yīng)因社制宜，部分保留農(nóng)村合作金融的形態(tài)，并努力發(fā)展新型合作金融形態(tài)。在此，再重點(diǎn)提出幾點(diǎn)政策建議。

1. 保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。設(shè)立普惠金融發(fā)展基金可能是一種可行的選擇。保監(jiān)會主席項(xiàng)俊波于2010年曾提出這一概念和設(shè)想，他的觀點(diǎn)是可將所有金融機(jī)構(gòu)每年?duì)I業(yè)收入（當(dāng)時一年約2萬億元）的1%抽調(diào)出來放進(jìn)設(shè)立的“農(nóng)村金融普惠基金”。筆者認(rèn)為這是一個可行的好主意。對設(shè)立的這一基金，可以由國家指定用途、運(yùn)營機(jī)構(gòu)、運(yùn)作流程和監(jiān)督管理規(guī)則，統(tǒng)一調(diào)度，用于三農(nóng)為主，同時兼顧城市的弱勢群體和小微企業(yè)。制定一套農(nóng)村普惠金融發(fā)展基金管理辦法來支持三農(nóng)和城鄉(xiāng)弱勢群體對金融的需求，可以解決當(dāng)前爭論不休的農(nóng)村、中西部地區(qū)用不了這么多錢的矛盾。也可能解決存款主要用于農(nóng)村的實(shí)際操作問題。集中起來的錢統(tǒng)一調(diào)度，這樣不會發(fā)生效率低下的問題，也不存在資金投不下去的問題。

2. 引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展。一是以法律法規(guī)形式，要求商業(yè)銀行將吸收存款的一定比例用于支持小微企業(yè)發(fā)展，監(jiān)管部門應(yīng)加快制定金額機(jī)構(gòu)支持小微企業(yè)的考核辦法并形成有效的激勵約束機(jī)制。二是倡導(dǎo)商業(yè)銀行創(chuàng)新小微企業(yè)業(yè)務(wù)和服務(wù)方式，各商業(yè)銀行應(yīng)建立小微企業(yè)服務(wù)專營機(jī)構(gòu)和專門運(yùn)營隊(duì)伍及相關(guān)機(jī)制，創(chuàng)新信貸管理模式，提高小微企業(yè)服務(wù)水平。三是鼓勵大型商業(yè)銀行和郵儲銀行向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司批發(fā)貸款，用于支持小微企業(yè)和農(nóng)戶的發(fā)展。

3. 積極培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司。適當(dāng)放寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，允許民間資本控股村鎮(zhèn)銀行和縣域中小型銀行和金融租賃公司。應(yīng)將小額貸款公司法律定位從現(xiàn)在的“工商企業(yè)”改變?yōu)椤胺谴婵?、非公眾”金融機(jī)構(gòu)，拓寬融資渠道，完善管理政策，加快接入征信系統(tǒng)。放寬小貸公司融資比例限制，通過評級給優(yōu)秀的小貸公司增加杠桿比例，由1∶0.5放大到1∶4甚至更高，銀行可以給小貸公司批發(fā)資金，應(yīng)允許小貸公司跨區(qū)域經(jīng)營，降低小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的門檻。

4. 出臺支持鼓勵公益性制度主義小額信貸組織發(fā)展的政策。對我國現(xiàn)有的活躍在貧困地區(qū)，包括中國扶貧基金會屬下的中和農(nóng)信在內(nèi)的約300個公益性制度主義小額信貸組織， 至今相關(guān)主管部門還沒有具體的支持鼓勵發(fā)展的政策法規(guī)， 不能不說是一大缺欠。 這類由社會組織或非政府組織開展的小額信貸活動多數(shù)有10年以上的歷史，具有追求社會發(fā)展的使命、 定位和功能， 并努力追求自身的可持續(xù)發(fā)展，它們是我國當(dāng)今小額信貸的先鋒和探索者，它們在欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)村， 所起的小額信貸扶持低收入和貧困農(nóng)戶發(fā)展的作用尤其顯著。同時，在它們之中， 也涌現(xiàn)了一批不辱社會使命又具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男☆~信貸項(xiàng)目和組織。 中央政府近年來多次重申支持和鼓勵各種類型小額信貸組織的發(fā)展，我們希望，相關(guān)的支持性政策法規(guī)能早日面世。當(dāng)然， 最簡單的權(quán)宜之策是設(shè)立一兩個億的專項(xiàng)批發(fā)基金，交由農(nóng)總行或國開行管理和監(jiān)督，因?yàn)樗鼈円延羞@方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。

5. 培育發(fā)展多類型的農(nóng)村合作金融。 在合作金融方面， 鼓勵包括農(nóng)信社系統(tǒng)在內(nèi)的多類型的農(nóng)村合作金融的發(fā)展。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上， 培育發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。推動農(nóng)村社區(qū)性， 包括現(xiàn)有的中央和地方政府部門已支持多年的貧困地區(qū)的資金互助項(xiàng)目和組織的健康可持續(xù)發(fā)展。

6. 加強(qiáng)小微企業(yè)和農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體的信貸擔(dān)保體系建設(shè)。 世界上已有半數(shù)國家建立了小微企業(yè)信用擔(dān)保體系，應(yīng)加大政府對小微企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體和農(nóng)戶的信貸擔(dān)保體系建設(shè)的支持力度，引導(dǎo)和規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體投資設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開展符合小微企業(yè)特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)。設(shè)立再擔(dān)保基金，用于對民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金扶持。創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保抵押機(jī)制，建立和完善房產(chǎn)、土地經(jīng)營權(quán)、水域、荒山等資產(chǎn)抵押擔(dān)保制度。

7. 各級政府和部門形成合力支持監(jiān)督小微金融發(fā)展。應(yīng)建立多個部委間的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有針對小微金融的優(yōu)惠政策，包括財(cái)稅政策。同時，完善國家監(jiān)管部門和地方政府分工負(fù)責(zé)的分層監(jiān)管框架，建議地方成立正式的金融管理局。凡是不涉及公眾存款的金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、典當(dāng)公司、擔(dān)保公司等，由地方政府來承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。此外，政府和有關(guān)方面應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶的金融教育培訓(xùn)，誠信意識教育培育，實(shí)施農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

8. 注意發(fā)揮直接融資、 互聯(lián)網(wǎng)金融和保險(xiǎn)對小微金融服務(wù)的重要作用。 一是應(yīng)健全包括銀行、證券、保險(xiǎn)、期貨、信托、租賃等在內(nèi)的普惠金融市場體系。注意拓寬除信貸外的直接融資渠道，例如風(fēng)險(xiǎn)投資和私募股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金、集中性中小企業(yè)債券、發(fā)行股票等，還要規(guī)范和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入融資市場。二是基于電子信息等新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)金融也將成為提供農(nóng)村小微企業(yè)和農(nóng)戶金融服務(wù)的一個重要組成部分，應(yīng)鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展。注意金融創(chuàng)新與防控風(fēng)險(xiǎn)的平衡。要注意民間高利貸和變相吸儲、非法集資的問題。加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的社會問題。三是加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。鼓勵開展多種形式的互助合作保險(xiǎn)，鼓勵銀保合作。提高中央、省級財(cái)政對主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政通過以獎代補(bǔ)等方式予以支持。

9. 對普惠金融發(fā)展水平構(gòu)建起一套科學(xué)的評估指標(biāo)體系。為對普惠金融發(fā)展情況進(jìn)行直接清晰和科學(xué)的描述，更好地衡量和評價(jià)普惠金融發(fā)展的進(jìn)程，有針對性地拓寬金融服務(wù)的深度和廣度，人民銀行濟(jì)寧市中心支行結(jié)合國際上普惠金融指數(shù)的測算和中國普惠金融的實(shí)踐，現(xiàn)已在山東省率先構(gòu)建起一套評估指標(biāo)體系，可運(yùn)用具體化和數(shù)量化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對普惠金融發(fā)展水平進(jìn)行直接清晰的定量測度和描述。應(yīng)該說這是一個很好的科學(xué)探索和有益的實(shí)踐嘗試。應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，鼓勵倡導(dǎo)更多的類似研究和實(shí)踐，并注意普及推廣和考核。

10. 努力改善農(nóng)村信用環(huán)境。各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，探索建設(shè)農(nóng)村信用信息體系。發(fā)揮征信系統(tǒng)服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)戶的作用，擴(kuò)大信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的覆蓋范圍，建立具有較高可用度和可信度的企業(yè)和農(nóng)戶的信用評級標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)村支付結(jié)算體系建設(shè)，形成一體化的農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。

11. 加快我國各項(xiàng)農(nóng)村金融立法工作。對農(nóng)村普惠金融的發(fā)展，應(yīng)研究出臺相關(guān)的法律法規(guī)。農(nóng)村金融市場和功能的完善及制度規(guī)范創(chuàng)新是關(guān)鍵和根本，必須通過構(gòu)建農(nóng)村金融的法律制度來營造良好的農(nóng)村金融外部環(huán)境。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融立法依然十分薄弱，這已經(jīng)成為制約農(nóng)村普惠金融發(fā)展和農(nóng)村金融創(chuàng)新的瓶頸。一些重要的法律法規(guī)需要出臺，例如合作金融法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法、民間金融法等等。

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（責(zé)任編輯、校對：郄彥平）