張陽(yáng)南

摘要：為適應(yīng)國(guó)家法治農(nóng)村建設(shè)的需要，重新審視農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)具有時(shí)代意義。通過(guò)對(duì)農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出設(shè)立法律服務(wù)中心的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：基層法律服務(wù)；問(wèn)題；成因；法律服務(wù)中心

十八屆四中全會(huì)精神的提出，為法治農(nóng)村的建設(shè)提供了契機(jī)，重新喚起了法學(xué)界人士和社會(huì)人士對(duì)農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)的重視和關(guān)心，越來(lái)越多的人愿意將目光聚焦于農(nóng)村地區(qū)，愿意為農(nóng)村的法治建設(shè)盡綿薄之力。本文試圖探討當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)存在的問(wèn)題及成因，并提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立法律服務(wù)中心的構(gòu)想。

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、存在問(wèn)題

第一，法律依據(jù)欠缺。我國(guó)司法部于2000年發(fā)布了《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》。這“兩個(gè)辦法”屬于規(guī)范性文件，不能上升到法律的位階。因此，基層法律服務(wù)所的存在欠缺法律上的依據(jù)。

第二，人員量少質(zhì)低。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)工作者數(shù)量相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的總?cè)丝趤?lái)說(shuō)可以忽略不計(jì)。并且，大部分的基層法律服務(wù)工作者只有高中學(xué)歷。由此可知，基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍學(xué)歷偏低，整體素質(zhì)不高。

第三，老齡現(xiàn)象凸顯。據(jù)筆者了解，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的基層法律服務(wù)工作者年齡普遍偏高，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，后備力量嚴(yán)重不足。

第四，管理體制混亂。有些地區(qū)的基層法律服務(wù)所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所完成了脫鉤改制，但是絕大多數(shù)地區(qū)的基層法律服務(wù)所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所依然合署辦公，存在“一塊牌子、兩套人馬”的現(xiàn)象。

第五，辦公條件簡(jiǎn)陋。據(jù)筆者調(diào)查獲知，幾乎所有的基層法律服務(wù)工作者都沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所。他們大部分是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所提供的場(chǎng)所內(nèi)辦公。

二、成因分析

（一）立法缺陷?；鶎臃煞?wù)所和基層法律服務(wù)工作者的存在依據(jù)主要是司法部頒布的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》四部規(guī)章。司法部頒布的部門(mén)規(guī)章不能上升為法律，因此，基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的存在沒(méi)有法律依據(jù)。

（二）執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻低。根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第六條的相關(guān)規(guī)定可知，與律師的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻相比，基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，因而導(dǎo)致基層法律服務(wù)工作者隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，執(zhí)業(yè)技能較差。

（三）準(zhǔn)入機(jī)制不暢通及保障機(jī)制缺位。為什么說(shuō)準(zhǔn)入機(jī)制不暢通呢？原因在于基層法律服務(wù)工作者資格考試是不定期舉行的，這就導(dǎo)致后備力量充實(shí)基層法律服務(wù)隊(duì)伍的“渠道”不暢通。那為什么說(shuō)保障機(jī)制不完善呢？有些后備力量通過(guò)了基層法律服務(wù)工作者資格考試后，迫于生存的壓力，紛紛離開(kāi)了基層法律服務(wù)工作者的隊(duì)伍。

（四）監(jiān)管不力。根據(jù)《基層法律服務(wù)所管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立基層法律服務(wù)所需要具備相應(yīng)的條件。現(xiàn)實(shí)中，有些基層法律服務(wù)所不具備相應(yīng)的條件卻在正常執(zhí)業(yè)，而司法行政部門(mén)的態(tài)度確是“睜一只眼閉一只眼”，甚至存在部分司法行政部門(mén)的工作人員在基層法律服務(wù)所掛職執(zhí)業(yè)的怪誕現(xiàn)象。

（五）性質(zhì)轉(zhuǎn)變。起初，基層法律服務(wù)所的辦公環(huán)境、硬件設(shè)施由國(guó)家提供，自然是比較好的。后來(lái)，司法部要求脫鉤改制，辦公環(huán)境、硬件設(shè)施均由基層法律服務(wù)所自行提供，辦公條件簡(jiǎn)陋也是順理成章的事了。

三、完善建議

近年來(lái)，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)部門(mén)，都對(duì)農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)所的發(fā)展前景提出了不同的看法，主要存在以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：徹底取消。張立平老師認(rèn)為，基層法律服務(wù)所已經(jīng)完成了歷史使命，不應(yīng)再長(zhǎng)期存在。原因在于，近幾年來(lái)，基層法律服務(wù)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)在開(kāi)始萎縮，司法行政部門(mén)也在對(duì)基層法律服務(wù)所采取逐步限制的措施。在農(nóng)村地區(qū)逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，將其中比較優(yōu)秀的法律人才通過(guò)適當(dāng)途徑分流到其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，便不失為一種較好的選擇。[1]

第二種觀點(diǎn)：重新入編。有學(xué)者主張，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過(guò)程中，應(yīng)將基層法律服務(wù)所定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的、為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主法治建設(shè)和農(nóng)民等人民群眾提供免費(fèi)的或收費(fèi)低廉的非訴訟的法律服務(wù)以及依有關(guān)法律規(guī)定提供無(wú)償?shù)脑V訟代理服務(wù)等基本的公共法律服務(wù)，但不能為社會(huì)提供有償?shù)脑V訟法律服務(wù)的公益性的事業(yè)機(jī)構(gòu)。[2]

第三種觀點(diǎn)：合并主體。有學(xué)者提出了“主體合并、分類管理”的改革思路，希望通過(guò)修改《律師法》將現(xiàn)有的基層法律工作者納入律師管理體制之中，將律師分為兩大類，包括“普通律師”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師”：普通律師是通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的司法考試、獲取律師資格、在全國(guó)范圍內(nèi)自主擇業(yè)的律師；鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師是通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師考試、獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)律師資格、在限定區(qū)域和審級(jí)內(nèi)從事法律服務(wù)的律師。[3]

筆者贊同上述第一種觀點(diǎn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出了自己的構(gòu)想。

司法行政部門(mén)可以鼓勵(lì)基層法律服務(wù)工作者或者律師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立法律服務(wù)中心，運(yùn)行模式可以參照律師事務(wù)所，但設(shè)立的條件應(yīng)低于律師事務(wù)所的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）成立標(biāo)準(zhǔn)。在注冊(cè)資本方面，根據(jù)《律師事務(wù)所管理辦法》的有關(guān)規(guī)定可知，設(shè)立律師事務(wù)所的最低注冊(cè)資本是10萬(wàn)元人民幣。如果設(shè)立法律服務(wù)中心的注冊(cè)資本參照該標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)數(shù)額對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)就顯得過(guò)高了，也不符合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際條件。因此，筆者建議，當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓块T(mén)可以根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，規(guī)定成立法律服務(wù)中心最低注冊(cè)資本的范圍標(biāo)準(zhǔn)，比如，1萬(wàn)元至5萬(wàn)元的范圍區(qū)間。

設(shè)立人執(zhí)業(yè)經(jīng)歷方面，根據(jù)《律師事務(wù)所管理辦法》有關(guān)規(guī)定可知，律師事務(wù)所的設(shè)立人必須有三年以上的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。那么，關(guān)于法律服務(wù)中心設(shè)立人的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷方面是否也應(yīng)該參照該標(biāo)準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，糾紛類型大多為相對(duì)簡(jiǎn)單的糾紛，是否可以考慮一下適當(dāng)降低設(shè)立人執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的年限呢？比如，1年或者2年。

（二）人員構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)的司法考試將律師執(zhí)業(yè)證分為A、B、C三類。該三類律師執(zhí)業(yè)證的持有者都經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)，因而法律專業(yè)知識(shí)能夠得到保障。

因此，筆者建議，法律服務(wù)中心的人員由撤銷基層法律服務(wù)所后閑散的基層法律服務(wù)工作者和A、B、C三類律師執(zhí)業(yè)證的持有者兩類構(gòu)成。如果將這兩類人納入法律服務(wù)中心，彼此可以互補(bǔ)，相輔相成，相得益彰。

（三）業(yè)務(wù)范圍標(biāo)準(zhǔn)。法律服務(wù)中心的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該考慮農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)設(shè)置。農(nóng)村地區(qū)是熟人社會(huì)，調(diào)解是農(nóng)村地區(qū)解決矛盾糾紛的一種有效手段。法律服務(wù)中心應(yīng)該充分利用閑散的基層法律服務(wù)工作者的優(yōu)勢(shì)，將其打造成一支專門(mén)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)調(diào)解服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化隊(duì)伍。至于這兩類人的業(yè)務(wù)范圍是否應(yīng)加以區(qū)別？筆者認(rèn)為，應(yīng)該加以區(qū)別。閑散的基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍僅限于提供調(diào)解服務(wù)。A、B、C三類律師執(zhí)業(yè)證的持有者的業(yè)務(wù)范圍保持同律師的業(yè)務(wù)范圍一致。但必須聲明一點(diǎn)，法律服務(wù)中心的業(yè)務(wù)范圍必須面向農(nóng)村社會(huì)、面向群眾，為農(nóng)村地區(qū)的群眾提供法律服務(wù)。（作者單位：湘潭大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]張立平.我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)及其體系建構(gòu)[J].湘潭大學(xué)學(xué)版，2007（2）.

[2]任金保，王瓊.基層法律服務(wù)所發(fā)展取向與農(nóng)村基本法律服務(wù)制度之構(gòu)建[J].中國(guó)司法，2006（11）.

[3]施文.拓展農(nóng)村法律服務(wù)的思考[J].中國(guó)律師，2003（12）.