刁品權(quán)

2014年10月2日，國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文，以下簡稱43號文）。繼國發(fā)18號文之后，該《意見》再次強(qiáng)調(diào)“剝離融資平臺公司政府融資職能”，并且首次提出“融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。結(jié)合近期出臺的一系列相關(guān)政策，從城投行業(yè)的角度，提出以下建議：

一、過去采用的主要投融資方式

過去在銀行為主導(dǎo)的金融體制下，由于地方政府合法融資渠道不暢，地方政府只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對國有金融體系的控制或其他“創(chuàng)新”方式，試圖用金融手段來替代本應(yīng)由財(cái)政手段發(fā)揮的功能。主要包括貸款等間接融資、準(zhǔn)市政債券、項(xiàng)目融資、信托融資、平臺公司、影子銀行等模式，由于監(jiān)管缺位和制度缺陷等問題，上述融資途徑存在很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、國發(fā)43號文的總體解讀

從整體上看，43號文從控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，對地方債務(wù)管理做出更進(jìn)一步的政策部署。與18號文相比，其最大的區(qū)別在于，它從借（明確舉債主體與借債形式）、用（明確債務(wù)規(guī)模控制、募債用途及債務(wù)的預(yù)算管理）、還（明確償還主體、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急措施）、存量債務(wù)管理（債務(wù)性質(zhì)甄別與償債方式）、在建項(xiàng)目后續(xù)融資等五個(gè)方面，針對政府性債務(wù)的管理已提出了有針對性且能夠操作的具體措施。

從政策的調(diào)控思路上看，盡管其主要目標(biāo)仍然與近年來出臺的一系列政策的調(diào)控目的相一致，即建立規(guī)范且可持續(xù)的地方政府投融資管理機(jī)制；但是與之前最大的不同之處在于，43號文對政府債務(wù)的控制思路發(fā)生了根本改觀，即不再控制債權(quán)方（金融機(jī)構(gòu)）的借貸行為，而集中力量控制債務(wù)方（政府與平臺公司）的融資行為，這種約束體現(xiàn)了中央政府從根源上防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嶄新思路，也必將對平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

從政策的影響力度上看，43號文具有明顯的“疏上堵下”特征：從地方政府的角度講，只有將平臺公司與政府融資隔離，才能夠起到維護(hù)政府信用、最大程度降低地方債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的作用，而且還能夠在地方政府出現(xiàn)償債困難的情況下，以“丟卒保車”，并且犧牲債權(quán)人部分利益的情況下，順利度過債務(wù)難關(guān)；從市政債募集主體上看，市、縣級不具備直接舉債的資格，只能通過省級代為舉借，而且還必須經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)才能發(fā)行，這雖然是出于控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，但是對于廣大縣政府與平臺公司而言，將有可能面臨著多重監(jiān)管與封堵，急需配套政策予以相應(yīng)的支持。

三、國發(fā)43號文對平臺公司的影響

1.“城投融資政府背書來償還”的傳統(tǒng)融資模式已行將就木.43號文明確指出，“劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”，而且“融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，上述內(nèi)容無疑是要徹底改變當(dāng)前地方政府與平臺公司“你中有我，我中有你”的現(xiàn)狀，對大多數(shù)平臺公司現(xiàn)有的投融資模式都會產(chǎn)生“叫停”作用，首當(dāng)其沖的就是城投債的發(fā)行規(guī)模必然降低（一是為公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目募債的融資需求已不再由平臺公司來承擔(dān)，二是9月26日發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見》對發(fā)債人準(zhǔn)入條件、募債規(guī)模與再募集申報(bào)間隔等多個(gè)方面做出了更為嚴(yán)格的約束），而且募債的資金用途結(jié)構(gòu)必然向收益更高的項(xiàng)目方向進(jìn)行調(diào)整，此外，在政府隱性擔(dān)保不復(fù)存在之后，城投債的風(fēng)險(xiǎn)將會增大，其融資成本將有可能進(jìn)一步上升。其次，平臺公司無明確償債來源，以政府財(cái)政撥付工程款逐年還本付息的融資方式（政策性銀行、商業(yè)銀行、信托計(jì)劃等）也將逐漸成為歷史。

2.對于存量債務(wù)償還責(zé)任的劃分，將是制約平臺公司未來發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，43號文明確指出，“以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別”，在償債責(zé)任劃分結(jié)束后，“有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)”。

四、轉(zhuǎn)型是平臺公司最好的出路

我們始終認(rèn)為，剝離政府融資職能的真正用意并不是讓整個(gè)城投行業(yè)退出歷史舞臺，而是要杜絕地方政府與平臺公司通過“官商合一”的方式，變相透支地方財(cái)政而引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；平臺公司將通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，以“官督商辦”的方式，繼續(xù)支持各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.實(shí)體化是最大基業(yè)

從2010年的國發(fā)19號文開始，針對或涉及平臺公司的大小政策不止百個(gè)，這些政策的共同關(guān)注點(diǎn)只有一個(gè)，就是融資?？梢哉f，在43號文之后，平臺公司應(yīng)該重新謀劃自身發(fā)展戰(zhàn)略，將未來工作的重點(diǎn)由“如何為政府融資而活”變?yōu)椤叭绾螢槌鞘邪l(fā)展而活”。我們認(rèn)為，城投行業(yè)與地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)息息相關(guān)，平臺公司與地方政府關(guān)系之密切，絕不僅僅體現(xiàn)在融資與償債上，經(jīng)過20多年的發(fā)展，平臺公司在各地的項(xiàng)目投資的前期工作與招投標(biāo)過程、項(xiàng)目建設(shè)的施工與監(jiān)理、城市特許權(quán)經(jīng)營（廣告、停車場、旅游景區(qū)等）等方面都積累了豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，并且擁大量的客戶資源，這是任何社會資本無法替代的。

由此可見，在43號文開出三條融資“明渠”（盈利性-市場化、準(zhǔn)公益性-PPP、純公益性-市政債）的框架。

2.如何克服短期內(nèi)的陣痛

第一，理清債務(wù)規(guī)模，增強(qiáng)償債能力及實(shí)體化運(yùn)作能力的角度出發(fā)，做好公司資產(chǎn)整合的“加減法”——在注入城市優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、整合經(jīng)營性現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上，通過各地政府牽頭成立資產(chǎn)管理公司，以債轉(zhuǎn)股的形式進(jìn)行債務(wù)重組，并剝離不具備融資能力的低效資產(chǎn)。

第二，填補(bǔ)市政債發(fā)行真空期或發(fā)行規(guī)模不足而造成的融資缺口，這需要針對融資平臺、新增、政府債務(wù)三個(gè)關(guān)鍵詞來應(yīng)對：平臺公司可在剝離債務(wù)的過程中，引入少量民營資本成立混合所有制子公司，并且向子公司注入資產(chǎn)，以子公司的名義融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

第三，以項(xiàng)目為切入點(diǎn)，迅速構(gòu)建自身造血機(jī)制。

第四，在公司經(jīng)營策略轉(zhuǎn)型的同時(shí)，同步推進(jìn)管理策略轉(zhuǎn)型以作為支撐和保障。一是要改變行政化管理的現(xiàn)狀，向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變，這需要?jiǎng)澢逭c企業(yè)的責(zé)任，減少行政化干預(yù)，賦予城投公司充分的自主經(jīng)營權(quán)；二是通過流程式管理實(shí)現(xiàn)粗放到精細(xì)化的轉(zhuǎn)變，從而提高企業(yè)經(jīng)營效率；三要通過績效考核和薪酬改革，提升人力資源方面的市場競爭力，吸引并留住人才。