楊樸

為提高農(nóng)民種糧積極性，確保國(guó)家糧食安全，增加農(nóng)民收入，自2003年起，我國(guó)相繼出臺(tái)并連續(xù)實(shí)施了糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等系列種糧補(bǔ)貼政策。十余年來(lái)，補(bǔ)貼政策有效地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了十一連增，農(nóng)民收入也在逐步提高，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策面臨諸多困惑，重新謀劃思考時(shí)勢(shì)所趨。

一、現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

（一）補(bǔ)貼政策對(duì)提高農(nóng)民種糧積極性收效漸微。

1.沒(méi)有起到理想的激勵(lì)種糧的作用。一是現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以彌補(bǔ)糧食作物與其他經(jīng)濟(jì)作物之間的價(jià)差。2014年，蚌埠市各種種糧補(bǔ)貼資金總規(guī)模約6億元，糧食作物實(shí)際播種面積約705萬(wàn)畝，糧食總產(chǎn)量約275萬(wàn)噸，種糧補(bǔ)貼按面積算畝均85元，按產(chǎn)量算每公斤0.22元，與種植其他經(jīng)濟(jì)作物的收益相比差距較大。二是糧食生產(chǎn)收益遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工收益，對(duì)相當(dāng)一部分農(nóng)戶而言，糧食生產(chǎn)已從主業(yè)變?yōu)楦睒I(yè)，長(zhǎng)期留守農(nóng)村的更多是老人和孩子，青壯年農(nóng)民很多已成為季節(jié)性農(nóng)民，播種時(shí)回家忙幾天、收獲時(shí)回家忙幾天，沒(méi)有了田間管理精耕細(xì)作，一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)基本是望天收。

2.種糧補(bǔ)貼與實(shí)際種糧完全脫節(jié)?，F(xiàn)行種糧補(bǔ)貼不論是按二輪承包計(jì)稅耕地面積還是按實(shí)際播種面積計(jì)算，都是通過(guò)“一卡通”直接打卡發(fā)放給耕地承包人，雖然相關(guān)政策明確規(guī)定糧補(bǔ)資金的補(bǔ)貼對(duì)象是實(shí)際種糧人，但是，土地流轉(zhuǎn)使耕地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離，導(dǎo)致不種地的耕地承包人享受了種糧補(bǔ)貼，種糧人享受不到種糧補(bǔ)貼，相當(dāng)多農(nóng)民已經(jīng)在不自覺(jué)中把種糧補(bǔ)貼同種糧脫鉤。

（二）補(bǔ)貼政策對(duì)增加農(nóng)民收入影響漸低。

1.補(bǔ)貼資金人均少、占比低。從人均享有的種糧補(bǔ)貼和補(bǔ)貼收入占農(nóng)民人均可支配收入的比重看，現(xiàn)行政策增收效果甚微。2005年，蚌埠市農(nóng)村居民人均可支配收入為2780元，不考慮已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施的種糧補(bǔ)貼試點(diǎn)，僅取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就讓農(nóng)民人均增收102元，占當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入的比重為3.7%。2014年，蚌埠市農(nóng)村居民人均可支配收入為11000元，發(fā)放種糧補(bǔ)貼讓農(nóng)民人均增收約215元，占當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入的比重為2.0%，占比下降。

2.糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、比較效益低削減了種糧補(bǔ)貼的增收效應(yīng)。一是糧食生產(chǎn)存在著較大風(fēng)險(xiǎn)。受農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、病蟲(chóng)害防治、氣候變化等因素影響，糧食生產(chǎn)收益的不確定性大，雖然種糧補(bǔ)貼確定常有，但出現(xiàn)災(zāi)損時(shí)有限的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付難以用種糧補(bǔ)貼彌補(bǔ)。二是糧食生產(chǎn)成本較高。除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格高企之外，農(nóng)村用工成本的增長(zhǎng)也很快，加上人多地少小農(nóng)生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本居高難下。

（三）補(bǔ)貼政策具體實(shí)施面臨操作難題。

1.補(bǔ)貼方式選擇的難題?，F(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策有兩種補(bǔ)貼方式：按二輪承包計(jì)稅耕地面積補(bǔ)貼或按當(dāng)年農(nóng)民實(shí)際播種面積補(bǔ)貼，在實(shí)際操作中，兩種補(bǔ)貼方式都存在一些不足之處。按二輪承包計(jì)稅耕地面積補(bǔ)貼，由于多種歷史原因，計(jì)稅耕地面積比實(shí)際耕地面積要小，這種補(bǔ)貼方式使一部分種糧耕地不能享受種糧補(bǔ)貼，此外，按計(jì)稅面積補(bǔ)貼并未強(qiáng)調(diào)與種糧掛鉤，享受種糧補(bǔ)貼之后，被補(bǔ)貼耕地是否種糧，農(nóng)民可自由選擇。按當(dāng)年農(nóng)民實(shí)際播種面積補(bǔ)貼，統(tǒng)計(jì)播種面積費(fèi)時(shí)費(fèi)力，核準(zhǔn)播種面積難度更大。實(shí)際操作中是種前預(yù)估種后清算，農(nóng)民每年安排多少耕地種糧、不同種類糧食分別種多少是動(dòng)態(tài)的，種前需要村里組織人員逐戶調(diào)查預(yù)估統(tǒng)計(jì)逐級(jí)上報(bào)，種后還要再次逐戶調(diào)查預(yù)估核實(shí)，因?yàn)椴豢赡茏龅綄?duì)每戶農(nóng)民每年每次都采用丈量方法核實(shí)準(zhǔn)確，實(shí)際播種面積數(shù)據(jù)為村干部的估計(jì)數(shù)，逐級(jí)審核也只好大致如此，難以避免弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)。

2.補(bǔ)貼對(duì)象的難題。從鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)角度，糧補(bǔ)政策應(yīng)該是依據(jù)糧食產(chǎn)量，但由于我國(guó)農(nóng)戶規(guī)模小戶數(shù)多，加上糧食流通市場(chǎng)的放開(kāi)，每戶農(nóng)民每年每季的實(shí)際糧食產(chǎn)量同樣難以統(tǒng)計(jì)核實(shí)，補(bǔ)貼對(duì)象就難以確定。

二、關(guān)于調(diào)整種糧補(bǔ)貼政策的建議

（一）整合現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策，新政策以注重農(nóng)民增收為主要目的。通過(guò)以上分析，現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策的政策效應(yīng)已經(jīng)主次倒置，從主要鼓勵(lì)種糧逐步變?yōu)橹饕w現(xiàn)在農(nóng)民增收，即使在增收這個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)民對(duì)享受補(bǔ)貼也已經(jīng)從津津樂(lè)道逐步演變?yōu)橹灰嬖趨s不甚關(guān)注。對(duì)此，建議整合現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策，將糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼合而為一，設(shè)立補(bǔ)貼對(duì)象直接針對(duì)農(nóng)民的單一補(bǔ)貼政策，政策目的調(diào)整定位于以農(nóng)民增收為主。一是實(shí)施“農(nóng)民補(bǔ)貼”模式屬于“綠箱”政策，符合WTO規(guī)則;二是該模式能夠保證農(nóng)民收入不被減少、城鄉(xiāng)差距不被拉大，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展;三是該模式能夠降低補(bǔ)貼政策操作難度和行政成本。

（二）緊密圍繞糧食生產(chǎn)，謀劃設(shè)計(jì)增量種糧補(bǔ)貼資金使用政策。增量補(bǔ)貼資金使用政策要緊緊圍繞直接有利于種糧，要有明確的指向和精準(zhǔn)的定位，要更多地面向糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)者、糧食生產(chǎn)需求和種糧風(fēng)險(xiǎn)保障，不搞全面開(kāi)花和平均主義。

1.新設(shè)流轉(zhuǎn)土地種糧補(bǔ)貼政策。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以解放勞動(dòng)力、發(fā)展生產(chǎn)力，是一家一戶傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的客觀需要，能夠降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升糧食生產(chǎn)的比較效益。在目前農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)水平也得到一定提升的大背景下，土地流轉(zhuǎn)成為可能并蓬勃發(fā)展。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)畢竟投入大、風(fēng)險(xiǎn)大，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和足夠的經(jīng)營(yíng)魄力，迫切需要政策扶持。

建議在國(guó)家層面出臺(tái)流轉(zhuǎn)土地種糧補(bǔ)貼政策，將增量糧補(bǔ)資金投向土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種糧主體，用于補(bǔ)償種糧土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，提高糧食生產(chǎn)效益，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.調(diào)整農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策。根據(jù)《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，2004年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部共同啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼試點(diǎn)，至2014年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策已連續(xù)實(shí)施了11年，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金從試點(diǎn)初期每年7000萬(wàn)元大幅增長(zhǎng)到每年236億元。但研究現(xiàn)行購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策不難發(fā)現(xiàn)：補(bǔ)貼資金規(guī)模雖然增長(zhǎng)較快但仍然不能滿足農(nóng)民的購(gòu)機(jī)需求;補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍多而雜，不局限在糧食生產(chǎn)相關(guān)機(jī)具，很多服務(wù)于比較效益較好農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)機(jī)具（如畜牧、水產(chǎn)、茶葉、干堅(jiān)果等），也分享了有限的購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼資金。

建議調(diào)整現(xiàn)行購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼政策，一是用部分增量糧補(bǔ)資金進(jìn)一步加大種糧機(jī)具補(bǔ)貼規(guī)模，力爭(zhēng)種糧機(jī)具補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)普惠;二是研究縮小現(xiàn)行補(bǔ)貼政策中享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)具范圍，剔除其中的非種糧相關(guān)機(jī)具，將購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼（特別是增量資金）全部用于比較效益較低的糧食生產(chǎn)機(jī)具，并適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);三是集中財(cái)力將增量購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、向種糧大戶傾斜、向先進(jìn)高效環(huán)保的農(nóng)機(jī)具傾斜。

3.增加糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)模。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在抗災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)等方面起著難以替代的作用。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本較高，按照市場(chǎng)價(jià)格制定保險(xiǎn)費(fèi)率，農(nóng)民買不起，而按照農(nóng)民可以接受的價(jià)格制定保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)公司賠不起。近幾年來(lái)，雖然農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和參保率不斷擴(kuò)大，但是，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)的賠付標(biāo)準(zhǔn)仍然較低，且缺乏巨災(zāi)支持保護(hù)體系，農(nóng)民的參保積極性并不是很高（一些地方甚至是村集體代替農(nóng)民參保），農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的作用還很有限。

建議將增量種糧補(bǔ)貼資金安排一部分投入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)一步加大糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼資金規(guī)模，增加賠付標(biāo)準(zhǔn)，提高種糧農(nóng)民參保積極性，提升糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入符合WTO規(guī)則，也是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，既能夠保障糧食生產(chǎn)安全也有利于保障種糧農(nóng)民收入穩(wěn)定。

（作者單位：安徽省蚌埠市財(cái)政局農(nóng)業(yè)科）

責(zé)任編輯：洪峰