李松松

摘要：城管的暴力執(zhí)法在當今社會生活中被詬病已久。但是，人們在抱怨時更多的只是將其視為一種類似“警察抓小偷”“貓捉老鼠”一樣的鬧劇。我們需要從更理性和客觀的角度出發(fā)，探究暴力行為的性質(zhì)和成因，并試圖找到解決方法。

關鍵詞：城管；執(zhí)法；暴力；職務行為；個人行為

伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，一些沖突問題隨之出現(xiàn)，并普遍性的存在于日常生活中，城管執(zhí)法暴力傷人便是其中一例，此問題越演越烈，引發(fā)頗多關注。有人認為，城管人員屬于執(zhí)法個體，代表公權力的一部分，其打人也應當歸于行政執(zhí)法的職務行為。然而也有觀點認為其打人行為純屬個人所為而與城管部門無關。為了解答以上疑惑，以求探索并找到破題的途徑，我們有必要梳理關于城管的相關理論和規(guī)則。

一、城管機關以及其執(zhí)法的屬性

我國《行政處罰法》第16條：“國務院及國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關決定有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這是關于城管權限的直接來源，各城管機關也是基于此產(chǎn)生，將各相關行政機關的處罰權適當結(jié)合為一個整體，由其統(tǒng)一行使。從這個層面上講，城管設置的初衷是有其合理性和科學性的，其目的是完成和實現(xiàn)行政職能效率的優(yōu)化升級。但是這些年頻現(xiàn)媒體的城管打人殺人事件貌似給了這種美好的希冀一記響亮的耳光。讓我們不得不反思這體制或者說職權形式是否合理，甚至是否合法。城管作為一個擁有相對集中行政處罰權的機關之所以左右為難，在于雖然他享有行政執(zhí)法權，但其權力屬性并不完備，法律規(guī)定并不詳細。它涉及方面很廣，如市容，環(huán)衛(wèi)，工商，交通，綠化等，也就只是在這些方面的法律法規(guī)中零散的對其權限做出了規(guī)定。而且找不到一部法律法規(guī)對其職能權限做出具體詳細的特別規(guī)定，而城管部門行使這些職權的權力來源更多是產(chǎn)生于各政府行政機關的內(nèi)部文件，這種權力讓與和劃轉(zhuǎn)當然不規(guī)范，其不是經(jīng)法律明文授權，明顯違背了職權法定之原則，產(chǎn)生了法明確授權的行政機關不參與具體執(zhí)法，而具體相對集中的行使行政處罰權的機關卻無法律依據(jù)的奇特現(xiàn)象?！懊徽齽t言不順，言不順則事不成”，由于缺乏專屬法律授權，其有法可依的執(zhí)法正當性遭到了普遍質(zhì)疑。也正是因為其無法律授權為依據(jù)，“自身不硬”，所以淪為了執(zhí)法單位中的怪胎，參與執(zhí)法工作卻不配備執(zhí)法力量和法條保護。因法無賦權，其也不可能成為妨害公務罪中的保護對象。這就讓身板“較軟”的城管處于弱勢地位，與公安這樣的強勢執(zhí)法部門不可相提并論了。在工作中，缺乏強力手段的他們?nèi)菀资艿椒纯梗麄円员┲票┑姆绞骄惋@得更加簡單粗暴和市民化了，甚至自己都像是斗毆的主角。這也是無合法授權造成的間接結(jié)果。

二、城管人員打人屬于職務行為還是個人行為？

對于媒體時常報道的城管打人和暴力執(zhí)法，看法也有所不同，有人認為城管人員代表一級政府在行使行政處罰權，所以其行為當屬于職務行為，許多公民將其理解為城管在以此手段執(zhí)行公務，所以固然屬于職務行為。而還有人認為這是一個無法律授權的個人行為。其實我們了解城管的人員構(gòu)成會發(fā)現(xiàn)，其中大部分都屬于城管局聘用的合同人員，并不屬于機關企事業(yè)單位的行政序列之內(nèi)。但是由于其在城管部門工作，代行行政處罰權，可以將其視為一種行政委托。按行政法理論分析，被委托人不具備行政主體資格，其作出的行為由其所屬的或委托其活動的行政機關負責。按此來講，執(zhí)法人員的行為當由城管局負責，這種推論是正確的。但是其職務行為的范圍僅限于合法行為。若是超過了授權范圍就要分情況討論。如果是超過了幅度，仍然由授權的單位來負責，例如本來按規(guī)定只能罰款500元，而在實際中執(zhí)法單位罰款1500元就屬于此例所指范圍內(nèi)。還有一種情況是使用授權范圍之外的方式進行執(zhí)法，比如行政處罰規(guī)定只能罰款而執(zhí)法人員使用沒收，就當然的超出了規(guī)定的行為種類范圍。責任應該由具體操作的執(zhí)法單位或個人承擔。嚴格來講，若屬此類情況也就不屬于行政執(zhí)法了。城管人員在遭遇抵抗時予以反擊甚至直接采取的打人行為顯然非法律授權的執(zhí)法形式。因為即使行政相對人態(tài)度惡劣，并且違法行為已經(jīng)達到了嚴重程度，暴力抗法，城管人員亦僅能將其行政拘留，合法抗暴，而不能打人來以暴制暴。我們嚴格按照行政法原理來參照，職務行為也是必須由法律明文規(guī)定方成立，但搜遍我國行政類法律法規(guī)都沒有暴力打人的授權執(zhí)法行為，當然也不會有任何一個國家的法律會做出這樣的規(guī)定。這種所謂的“職務”暴力行為已經(jīng)不能再視為一種職務行為，理應被歸類于一種披著公權力外衣的個人犯罪行為。若暴力執(zhí)法，應該就個人提起刑事訴訟追究行兇者的責任。

三、規(guī)制城管人員依法行為和重塑城管形象的方法

“絕對的權力導致絕對的腐敗”，無限權力自可為所欲為。規(guī)范一種權力最好的方式即是給予其足夠的監(jiān)督和限制。目前我國有關于城管執(zhí)法的規(guī)范化，細節(jié)化程序規(guī)定是付之闕如的。以至于在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員無法可依，進而隨意執(zhí)法，根據(jù)眾多媒體報道，執(zhí)法人員坐地斂財，獅子大開口，張嘴要價，兜售和尋租權力的情況時有發(fā)生。其標準的形式類似于收“保護費”和“買路錢”。如一些商家和執(zhí)法人員成了熟人，只要打點得當，城管人員即會睜一只眼閉一只眼，有檢查提前通知，不檢查也就予以縱容。（需要解釋的是，至于城管人員的執(zhí)法行為是否該給小農(nóng)商販和其他一些相對弱勢群留下活路或予以包容，這樣的帶倫理性的體制問題不在本文的討論范圍之內(nèi)。筆者所有對于城管問題的探討都是建立在現(xiàn)有執(zhí)法事實之上，或者說討論的更多是如何改進而不是有無的應當。）更有甚者，直接形成了價格機制，據(jù)相關報道，有城管執(zhí)法人員直接要價，處罰相對人也在第一時間予以討價還價的情況存在。還有執(zhí)法人員實施行政措施無任何憑證，也不出具暫扣清單，更不必說簽字蓋章了。對城管不滿意理由主要有以下幾點：在執(zhí)法行為中濫權，任意罰款，吃拿卡要，作風粗暴，服務態(tài)度不佳。重塑城管形象改善城管作為行政執(zhí)法部門的工作方式刻不容緩。最根本的就是要完成“三定”：“定職能權限”，“定規(guī)范程序”，“定監(jiān)督和追責方式”。執(zhí)法機關的職權沒有得到法律明文規(guī)定，更多只是依靠行政部門之間的讓渡，這增加了行政行為的不確定性。所以亟待從法律法規(guī)予以明確規(guī)定，讓執(zhí)法人員心中有數(shù)，有底氣的大膽執(zhí)法而不逾矩。同時也讓廣大群眾明白其權限，知道城管權限范圍，從而更好的讓其對執(zhí)法權射程范圍內(nèi)之事積極配合，對越權的行為也能有理有據(jù)的提出質(zhì)疑并自我保護。執(zhí)法的標準程序也應當同時出臺，實體與程序配套才能使執(zhí)法權顯得立體和生動。以上兩點的確定也是確定第三點的前提。不然監(jiān)督也失去了對象和標準。

政府的權力應當是有限的，邊界必須清晰，做到有所不為，才能有所為。以此才能建立公信力才能服眾，才能讓群眾配合，最后減小行政的阻力。城管作為以作出具體行政行為為主的部門，直接和相對人接觸，一定要合法，合程序才能在社會管理中避免矛盾的發(fā)生，減少沖突，重新塑造城管合法高效的形象。（作者單位：四川大學法學院）

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