摘要:當(dāng)前,我國環(huán)境稅收立法正處于關(guān)鍵階段。從環(huán)境稅收立法的背景來看,環(huán)境稅收立法具有諸多有利因素。環(huán)境稅收兼具有財政收入和宏觀調(diào)控的二元功能。環(huán)境稅收的二元功能分別具有其存在的必要性和重要價值。然而,環(huán)境稅收的這種二元功能并非在任何時候都完全一致,也會存在一定的沖突。這就要求,在環(huán)境稅收立法中須充分考慮到環(huán)境稅收的這種二元功能,并在立法中進行平衡。平衡環(huán)境稅收宏觀調(diào)控與財政收入二元功能需要在對立統(tǒng)一中進行,需要在理論和現(xiàn)實中尋找相應(yīng)的平衡點。
關(guān)鍵詞:環(huán)境稅收立法;宏觀調(diào)控;財政收入;環(huán)境稅收二元功能
DOI:1013939/jcnkizgsc201548064
2015年6月10日,國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)公開征求意見的通知,對環(huán)境稅收的立法目的、納稅主體、計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收優(yōu)惠、征收管理等問題做了具體規(guī)定,并通過附表的形式對環(huán)境保護稅稅目稅額以及應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值等技術(shù)性指標進行了明確。這表明,我國環(huán)境稅收立法已經(jīng)進入了實質(zhì)階段。
環(huán)境稅收兼具有財政收入和宏觀調(diào)控的二元功能。環(huán)境稅收立法需要充分考慮到環(huán)境稅收的這種二元功能,并在立法中予以具體體現(xiàn)。然而,從《征求意見稿》的具體內(nèi)容來看,其制度設(shè)計并未兼顧和充分考慮到環(huán)境稅收的這種二元功能,也未能較好處理其二元功能的平衡問題。有鑒于此,本文對我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法中的稅收二元功能之平衡問題進行專門的探討,以期對我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法的完善提供有益的思路。
一、我國環(huán)境稅收立法現(xiàn)狀與背景分析
本部分從以下五個方面進行分析。
(一)我國環(huán)境稅收立法的主要動因
隨著環(huán)境污染問題的日益突出,環(huán)境問題已經(jīng)成為嚴重影響到國民健康的重要社會問題。環(huán)境稅收立法受到社會公眾的廣泛關(guān)注和重視。
此外,根據(jù)庇古的“雙重紅利”理論,環(huán)境稅收不僅對環(huán)境的優(yōu)化起到重要的作用,同時對整個稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生重要的影響。在當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)下,環(huán)境稅收的這種“雙重紅利”功效對政策的制定者具有相當(dāng)?shù)奈?,環(huán)境稅收立法進程也大大加快。
由此可見,社會公眾的廣泛關(guān)注和經(jīng)濟形勢的新要求成為我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法的主要動力。
(二)指導(dǎo)我國環(huán)境稅收立法綱領(lǐng)性文件
2011年3月全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確指出,“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),合理控制能源消費總量,完善資源性產(chǎn)品價格形成機制和資源環(huán)境稅費制度”,“積極推進環(huán)境稅費改革,選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標準成熟的稅目開征環(huán)境保護稅,逐步擴大征收范圍”。
2013年11月黨的十八屆三中全會進一步明確指出,“推動環(huán)境保護費改稅”。2014年10月黨的十八屆四中全會指出,“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境,加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任,大幅度提高違法成本”。2015年10月29日黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出,“堅持綠色發(fā)展,著力改善生態(tài)環(huán)境”。這些綱領(lǐng)性文件為我國當(dāng)前正在進行的環(huán)境稅收立法指明了方向。
(三) 環(huán)境稅收立法的理論研究與試點工作
目前學(xué)界對于環(huán)境稅收立法的研究也逐步走向深入。從當(dāng)前學(xué)界理論研究的相關(guān)成果來看,有學(xué)者對環(huán)境稅收制度建構(gòu)的理論依據(jù)和政策取向進行了研究;有學(xué)者從經(jīng)濟分析和制度選擇的角度對環(huán)境稅的開征問題進行了研究;有學(xué)者對環(huán)境稅開征的必要性與可行性等基礎(chǔ)性問題進行了較為充分的論證;有學(xué)者對于環(huán)境稅收立法的模式選擇和時機選擇問題進行了較為詳盡的分析;有學(xué)者對環(huán)境稅收立法基本原則進行了研究;有學(xué)者從激勵原理的角度對環(huán)境稅進行了立法設(shè)計。
從地方環(huán)境稅收立法實踐的角度來看,江西、湖南、湖北等省也相繼開展環(huán)境稅征收試點工作,積累了一定的實踐經(jīng)驗。這些理論研究成果和地方實踐經(jīng)驗,在一定程度上為當(dāng)前我國環(huán)境稅收立法工作的順利進行奠定了堅實的基礎(chǔ)。
(四)相關(guān)立法對環(huán)境稅收立法的促進
新修訂的《環(huán)境保護法》也進一步推動了環(huán)境稅收立法進程。2014年4月24日,第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂了《環(huán)境保護法》,該法第21條規(guī)定:“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施,鼓勵和支持環(huán)境保護技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?!钡?2條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者,在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上,進一步減少污染物排放的,人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”第43條第2款規(guī)定:“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的,不再征收排污費?!?/p>
這些相關(guān)規(guī)定,從環(huán)境保護的角度、以法律的形式對環(huán)境保護與環(huán)境稅收之間的相關(guān)銜接等問題做出了原則性規(guī)定,為環(huán)境稅收立法預(yù)留了空間,這也將在一定程度上進一步促進我國當(dāng)前環(huán)境稅收的立法進程。
(五)財稅體制改革與環(huán)境稅收立法
當(dāng)前正在進行的財稅體制改革也為環(huán)境稅收立法的推進提供了良好的契機。2013年11月黨的十八屆三中全會指出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?!薄氨仨毻晟屏⒎?、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財政制度,發(fā)揮中央和地方兩個積極性?!?/p>
2014年6月30日,中共中央政治局召開會議,審議并通過了《深化財稅體制改革總體方案》等方案。該方案明確指出:“深化稅收制度改革,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅,建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系,充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。”
這表明,經(jīng)歷了1994年財稅體制改革之后20年,新一輪財稅體制改革的序幕正在拉開。環(huán)境稅收體制作為財稅體制改革的組成部分之一,也必將在今后的改革中通過立法的方式予以完善,這為當(dāng)前的環(huán)境稅收立法的推進提供了有利的時機。由此可見,隨著我國《環(huán)境保護法》修改的完成和財稅體制改革的不斷推進,環(huán)境稅收立法已經(jīng)進入到實質(zhì)性構(gòu)建的關(guān)鍵階段。
二、環(huán)境稅收立法與環(huán)境稅收的二元功能定位本部分從以下三個方面進行分析。
(一)環(huán)境稅收功能定位與環(huán)境稅收立法
環(huán)境稅收的目標與功能定位問題是我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法的重要問題。這是因為,環(huán)境稅收目標與功能的準確定位不僅直接關(guān)系到開征環(huán)境稅收的依據(jù),同時也將對環(huán)境稅收的征收環(huán)節(jié)產(chǎn)生重要的影響。唯有對環(huán)境稅收立法的功能進行準確定位,才有可能制定出一部科學(xué)的法律,才能起到應(yīng)有的作用。從這種意義上講,環(huán)境稅收的功能定位問題是環(huán)境稅收立法的主線和靈魂,決定著環(huán)境稅收立法的科學(xué)性及其可操作性。由此可見,環(huán)境稅收的功能定位不僅具有十分重要的理論意義,同時還具有十分重要的實踐意義,環(huán)境稅收立法中應(yīng)當(dāng)對環(huán)境稅收的功能進行準確定位。
(二)環(huán)境稅收兼具有財政收入和宏觀調(diào)控二元功能
從稅法理論來看,依據(jù)課稅目標定位的不同,可以把稅收分為財政稅和調(diào)控稅。凡側(cè)重于以取得財政收入為目的而征收的稅,為財政稅;凡側(cè)重于以實現(xiàn)經(jīng)濟和社會政策、加強宏觀調(diào)控為目的而征收的稅,為調(diào)控稅。一般認為,稅收都是兼具有財政收入和宏觀調(diào)控的目的,很難把某一稅種簡單歸入到財政稅還是宏觀稅。環(huán)境稅收作為我國未來稅收體系的組成部分之一,當(dāng)然也不例外,應(yīng)該兼具有財政收入與宏觀調(diào)控目標和功能。環(huán)境稅收的財政收入功能主要體現(xiàn)在通過對環(huán)境稅收的征收,增加政府相應(yīng)的財政收入,從而為治理環(huán)境污染問題提供相應(yīng)的資金。環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能體現(xiàn)在,通過環(huán)境稅收增加相關(guān)企業(yè)的成本,從而調(diào)控企業(yè)的行為,減少對環(huán)境的污染。
(三)理想與現(xiàn)實:環(huán)境稅收立法中的環(huán)境稅收二元功能
環(huán)境稅收兼具有財政收入和宏觀調(diào)控的二元功能,這一點在學(xué)界是沒有太多爭議的。但是在環(huán)境稅收立法中,環(huán)境稅收到底是以宏觀調(diào)控目標為主,還是以財政收入目標為主,學(xué)界則有不同的理解和看法。從理想的角度來看,環(huán)境稅收似乎應(yīng)該以宏觀調(diào)控為主要目標,對污染環(huán)境行為及生產(chǎn)使用引起污染產(chǎn)品進行課稅,從而達到調(diào)控人們行為的目標。但是從中國當(dāng)前的現(xiàn)實情況來看,尤其是從環(huán)境問題的地域性和治理環(huán)境問題的復(fù)雜性來看,非常有必要考慮到財政收入的目標。因此,環(huán)境稅收立法在環(huán)境稅收的具體設(shè)計方面應(yīng)當(dāng)兼顧財政收入和宏觀調(diào)控兩大目標,在理想和現(xiàn)實之間尋找相應(yīng)的平衡。
為了能夠在環(huán)境稅稅收立法的財政收入與宏觀調(diào)控功能之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c,很有必要對環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能與財政收入功能分別進行分析。此亦為下文的主要內(nèi)容。
三、環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能分析
宏觀調(diào)控是研究環(huán)境稅的重要視角。宏觀調(diào)控目標或功能應(yīng)當(dāng)成為我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法中予以重點明確的目標定位。
(一)環(huán)境稅收宏觀調(diào)控功能的國際經(jīng)驗
從國際經(jīng)驗來看,環(huán)境稅的調(diào)控功能受到世界各國普遍重視。一些國家通過征收各種環(huán)境稅來調(diào)控人們對環(huán)境的污染行為和對環(huán)境污染產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)與使用行為,起到了較為明顯的積極效應(yīng)。這些國家通過稅收方式對環(huán)境污染行為進行宏觀調(diào)控的經(jīng)驗很有必要在我國當(dāng)前的環(huán)境稅收立法中予以借鑒。
(二)環(huán)境稅收宏觀調(diào)控功能的國內(nèi)理論
在國內(nèi)學(xué)界,雖然法學(xué)界對于環(huán)境稅收法律制度等相關(guān)問題的理論研究時間不是很長,但是20世紀80年代以來,就已經(jīng)有一些經(jīng)濟學(xué)家從生態(tài)經(jīng)濟綜合平衡和國民經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)的角度,提出了環(huán)境稅的調(diào)節(jié)機理,并從經(jīng)濟學(xué)的角度對環(huán)境稅的宏觀調(diào)節(jié)功能進行了較為詳細的分析。這表明,在當(dāng)前國內(nèi)理論界,環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能也是普遍受到重視的。因此,在當(dāng)前的環(huán)境稅收立法中,不僅不能忽視環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能,還有必要通過相應(yīng)的具體制度予以體現(xiàn)。
(三)環(huán)境法學(xué)視角下的環(huán)境稅收宏觀調(diào)控功能
從環(huán)境法學(xué)的角度來看,環(huán)境稅收制度的首要目的是要通過國家公權(quán)的介入,對環(huán)境資源這一公共產(chǎn)品進行“國家定價”,將環(huán)境的成本納入市場交換價格。因此,宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是環(huán)境稅的首要目標或者說至少是其重要目標之一,這一點已經(jīng)得到了學(xué)界和實務(wù)界的廣泛認同。也正是從這種角度來看,我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法進程中,有關(guān)部門把環(huán)境稅收命名為“環(huán)境保護稅”,并以此為依據(jù)起草了《環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》。事實上,從《征求意見稿》中的具體條文來看,環(huán)境保護這一宏觀調(diào)控功能也確實得到了重點強調(diào)。例如,《征求意見稿》第1條開明宗義指出:“為保護和改善環(huán)境,促進社會節(jié)能減排,推進生態(tài)文明建設(shè),制定本法。”
(四)環(huán)境稅收宏觀調(diào)控功能的雙重效應(yīng)
環(huán)境稅收的這種宏觀調(diào)控目標具有經(jīng)濟和社會的雙重效應(yīng)。從經(jīng)濟效應(yīng)的角度來看,環(huán)境稅收的這種宏觀調(diào)控使得資源的配置實現(xiàn)最優(yōu)化狀態(tài);從社會效應(yīng)的角度來看,環(huán)境稅收的這種宏觀調(diào)控還體現(xiàn)在,通過環(huán)境稅收政策的實施達到減少環(huán)境污染、改善社會的環(huán)境質(zhì)量效果。環(huán)境稅收宏觀調(diào)控功能的這種經(jīng)濟與社會雙重效應(yīng),也使得宏觀調(diào)控功能成為我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法中不得不面對的重要問題。
(五)其他相關(guān)問題分析
當(dāng)然,以上分析是從國外經(jīng)驗和理論探討的角度進行的研究,在現(xiàn)實生活中,環(huán)境稅收宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)還受到其他相關(guān)因素的影響。因而,如何通過科學(xué)的環(huán)境稅收立法促進環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控目標的充分實現(xiàn),也是我國當(dāng)前環(huán)境稅收立法過程中需要考慮的問題。這就要求環(huán)境稅在具體稅收要素的設(shè)計方面必須遵循稅收合法、稅收合理和稅收績效三原則。
由此可見,環(huán)境稅收宏觀調(diào)控目標或功能的實現(xiàn)需要其他相關(guān)稅收具體制度予以密切配合。此外,需要注意的是,環(huán)境稅的宏觀調(diào)控目標在現(xiàn)實生活中常常被異化成財政收入的手段,也是應(yīng)當(dāng)警惕的問題,如何在環(huán)境稅收的立法中通過具體的制度設(shè)計予以規(guī)范,同樣也是當(dāng)前環(huán)境稅收立法中需要認真考慮的問題。
四、環(huán)境稅收的財政收入功能分析
本部分從以下四個方面進行分析。
(一)環(huán)境稅收立法應(yīng)當(dāng)兼顧地方財政收入
在當(dāng)前的環(huán)境稅收立法中,財政收入也應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境稅收的重要目標之一。盡管長期受到詬病,環(huán)境稅收實際上還是需要承擔(dān)一定的財政收入功能。盡管有人認為,環(huán)境稅不應(yīng)當(dāng)以財政收入為其目標,并列舉了主要理由,認為將會導(dǎo)致環(huán)境稅收的資源枯竭,不是增加財政稅收的最佳方法,會對環(huán)境稅收制度的廣泛適用帶來阻礙效果,而且,環(huán)境稅收的資金不一定會真正用到環(huán)境改善方面,但環(huán)境稅在事實上具有財政收入的功能。
(二)環(huán)境稅收財政收入功能的國際經(jīng)驗
從環(huán)境稅收入在各國總稅收收入中所占的比例來看,2001年,OECD的20個成員國的環(huán)境稅收收入占稅收總收入的平均比例達到了約7%,而且這個比例還在逐年上升。由此可見,環(huán)境稅收在事實上承擔(dān)相應(yīng)的財政收入功能,這是世界環(huán)境稅收實踐的普遍經(jīng)驗??紤]到環(huán)境稅的征收在事實上能夠增加我國各級政府尤其是地方政府的財政收入,而且該收入在理論上是應(yīng)當(dāng)用來改善我國的環(huán)境問題,對于環(huán)境污染的治理具有一定的積極作用,在立法中通過具體制度予以保障也就合情合理了。
(三)環(huán)境稅收財政收入功能的現(xiàn)實需求
環(huán)境稅收能為我國環(huán)境治理提供較為穩(wěn)定的資金來源,所有具有財政收入的功能。從現(xiàn)實的情況來看,雖然在省一級相關(guān)部門資金和財力相對雄厚,但在基層部門,環(huán)境保護治理資金十分緊張。而環(huán)境保護的實施,在很大程度上依賴基層部門的積極作為。因此,環(huán)境稅的征收,有助于緩解資金緊張狀況。從這種意義上看,環(huán)境稅的財政收入功能不可小覷。當(dāng)然,環(huán)境稅的這種財政收入功能和其他稅種的財政收入功能有著明顯的區(qū)別。環(huán)境稅屬于特定目的稅,環(huán)境稅收的資金應(yīng)當(dāng)??顚S?。
(四)環(huán)境稅收財政收入的歸屬問題
與環(huán)境稅收的財政收入功能緊密相連的環(huán)境稅收資金的歸屬問題也應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前的環(huán)境稅收立法中予以明確。既然環(huán)境稅收具有財政收入的功能,因而在當(dāng)前的環(huán)境稅收立法中,對于財政收入資金的歸屬問題也有必要明確。
總體上看,環(huán)境稅收財政收入資金歸屬應(yīng)定位于中央和地方共享。一方面,環(huán)境問題具有很強的外部性,往往會由地域性問題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問題,環(huán)境稅收應(yīng)當(dāng)提取一部分歸中央統(tǒng)籌治理跨區(qū)域環(huán)境污染問題。另一方面,大多數(shù)環(huán)境問題需要由地方政府來解決,而地方政府尤其是基層政府治理環(huán)境財力相對薄弱,有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)和資金使用權(quán),但必須嚴格管理,明確限定范圍以確保資金用到環(huán)境治理上。
因此,在資金歸屬上,環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅,中央的環(huán)境稅財政收入集中財力治理跨地區(qū)、跨流域的污染,地方的環(huán)境稅收入可以用于治理區(qū)域性的污染。
五、環(huán)境稅收二元功能在立法中的平衡本部分從以下三個方面進行分析。
(一)環(huán)境稅收二元功能在立法中進行平衡的必要性
前文分別分析了環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能與財政收入功能,并對相關(guān)問題進行了分析。由上述分析可見,環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能和財政收入功能都十分重要。然而,以上環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控與財政稅收功能之間并非完全一致,在某些情況下甚至?xí)a(chǎn)生一定的沖突。因此,充分考慮各方面因素,對環(huán)境稅收的宏觀調(diào)控功能和財政收入功能進行協(xié)調(diào)與平衡就顯得尤為必要。
(二)在對立統(tǒng)一中平衡環(huán)境稅收的二元功能
從總體上來看,宏觀調(diào)控和財政收入二者之間并不矛盾,環(huán)境稅收在通過改變生產(chǎn)者和消費者行為達到宏觀調(diào)控目標的同時,也能夠通過取得相應(yīng)的財政收入來補償治理環(huán)境的支出、為環(huán)境保護項目籌集資金、提高環(huán)境保護計劃實施的可行性。從另一個角度看,這種財政收入的增加也有助于進一步提高政府在環(huán)境保護方面的宏觀調(diào)控能力。因此,環(huán)境稅的這種財政收入功能與宏觀調(diào)控功能二者之間并非絕對對立,而是完全可以協(xié)調(diào)統(tǒng)一在現(xiàn)有的環(huán)境稅收立法之中的。
(三)在理論和現(xiàn)實中尋找環(huán)境稅收二元功能的平衡點
由以上分析可以看出,環(huán)境稅收的目標或功能定位十分重要,需要從多方面進行充分權(quán)衡。從理論和現(xiàn)實結(jié)合的角度來看,環(huán)境稅收不僅應(yīng)當(dāng)具有宏觀調(diào)控的目標,同時還應(yīng)當(dāng)有財政收入方面的考慮。由于環(huán)境稅收的雙重功能與目標存在一定的沖突和張力,這就涉及環(huán)境稅收雙重功能與目標之間的協(xié)調(diào)問題。協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系需要在理論和現(xiàn)實中尋找二者之間的契合點。這就要求環(huán)境稅收立法具有較強的包容性,要在立法中考慮到地區(qū)的差異性,以便在具體實踐中能夠根據(jù)實際情況尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c。
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[11]邢會強基于激勵原理的環(huán)境稅立法設(shè)計[J].稅務(wù)研究,2013(7)
[12]單順安環(huán)境稅決策的囚徒困境[J].經(jīng)濟問題,2013(8)
[13]劉輝,王晨欣環(huán)境稅制訂過程中的目標沖突、協(xié)調(diào)及保障機制[J].財政研究,2014(3)
[14]尹磊環(huán)境稅制度構(gòu)建的理論依據(jù)與政策取向[J].稅務(wù)研究,2014(6)
[15]王霞宏觀調(diào)控型稅收視野下的環(huán)境稅探析[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2014(2)
[16]張海星開征環(huán)境稅的經(jīng)濟分析與制度選擇[J].稅務(wù)研究,2014(6)