黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，描繪了今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，并把生態(tài)文明建設(shè)作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體總布局的重要內(nèi)容，這是努力建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族和諧發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，意義重大而深遠(yuǎn)。本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，圍繞生態(tài)文明建設(shè)與財(cái)政政策的若干重大政策理論問(wèn)題進(jìn)行較為深入系統(tǒng)的分析，并提出了相關(guān)政策建議。

一、當(dāng)前及今后長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四大壓力

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活發(fā)生巨變，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大步推進(jìn)，但生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益惡化，可以說(shuō)是歷史上最嚴(yán)峻的時(shí)期。1978—2013年，GDP由3645億元增加到56.9萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)率9.8%；城鎮(zhèn)化率由18%變?yōu)?3%，提高了35個(gè)百分點(diǎn)；國(guó)家財(cái)政收入由1100億元增加到12.9萬(wàn)億，增長(zhǎng)了近117倍。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一制造業(yè)大國(guó)，第二貿(mào)易大國(guó)，第一外匯儲(chǔ)備大國(guó)。然而，關(guān)鍵指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)已從過(guò)去的“低消耗、低排放、低污染”進(jìn)入“高消耗、高排放、高污染”階段。具體分析，當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四個(gè)方面的壓力：

（一）資源壓力

1.隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)資源約束的壓力趨于上升。我國(guó)耕地資源非常緊缺，目前人均占有耕地已不足0.1公頃，只是高于日本和韓國(guó)，而印度為0.13公頃，巴西為0.32公頃，美國(guó)為0.57公頃，阿根廷為0.8公頃，世界平均水平為0.22公頃。我國(guó)水資源短缺矛盾更為突出，目前人均淡水資源為2100立方米，高于印度（1003立方米）和韓國(guó)（1488立方米），而日本為3323立方米，巴西為28037立方米，阿根廷為21981立方米，美國(guó)為10837立方米，世界平均為6600立方米。其他重要資源人均占有量也低于世界平均水平。資料表明，淡水、耕地、鐵礦石、煤炭、石油和天然氣等人均占有量分別為世界平均水平的28%、43%、17%、67%、7%、7%。

2.由于多年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)資源供需矛盾突出，進(jìn)口依存度較高。近年來(lái)我國(guó)某些資源的進(jìn)口量增長(zhǎng)很快，從1997年開(kāi)始，我國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，當(dāng)年凈進(jìn)口998萬(wàn)噸，到2012年進(jìn)口原油達(dá)到了2.8億噸。我國(guó)是煤炭生產(chǎn)大國(guó)，但從2009年開(kāi)始，成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)，凈進(jìn)口1.03億噸，2012年凈進(jìn)口煤炭2億噸。鐵礦石進(jìn)口增長(zhǎng)更快，2000年進(jìn)口鐵礦石0.7億噸，到2013年上升為8.19億噸。此外，2012年我國(guó)凈進(jìn)口銅388.1萬(wàn)噸，2013年進(jìn)口鋁土礦7070萬(wàn)噸，進(jìn)口氧化鋁383萬(wàn)噸（趙晉平，2014）。因此，重要資源對(duì)外依存度不斷攀升。如石油對(duì)外依存度2006年為48.3%，2007年為48.9%，2008年為50.9%，2009年為52.6%，2010年為54.9%，2011年為56.7%。鐵礦石對(duì)外依存度2002年為44%，2010年上升為63%。目前我國(guó)的鋁資源對(duì)外依存度超過(guò)了60%。

3.我國(guó)在資源總量不足、進(jìn)口較多的情況下，還存在資源利用效率不高的問(wèn)題。2010年我國(guó)資源產(chǎn)出率與日本相比只及日本的1/7—1/5（主要資源種類(lèi)不同），2011年我國(guó)GDP占世界的比重不到10%，但能源消耗量卻占全球的20%左右，主要工業(yè)產(chǎn)品單位產(chǎn)品能耗比國(guó)際先進(jìn)水平高10%—20%。我國(guó)礦產(chǎn)資源總回采率僅為30%左右，而世界平均水平在50%以上；對(duì)共生、伴生礦進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)的只占1/3，綜合回采率不足20%；我國(guó)銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率為50%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家在80%以上；我國(guó)9種主要有色金屬的采礦回收率為53%，選礦回收率為62.5%，采選總回收率為33%，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家70%的水平；我國(guó)尾礦回收利用率不到10%，而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)60%。我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值消耗的礦物原料比發(fā)達(dá)國(guó)家高2—4倍，單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3—4倍（中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。

4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)資源需求不可抑制地?cái)U(kuò)張，將進(jìn)一步加劇資源供需矛盾。

其一，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正處于深度變革時(shí)期，水資源需求會(huì)擴(kuò)大。根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，2030年左右我國(guó)人口達(dá)到峰值15億人，城鎮(zhèn)化水平65%—70%，全社會(huì)總用水量將達(dá)到7000億立方米，比現(xiàn)在提高約20%左右，其中，農(nóng)業(yè)用水會(huì)有所下降，達(dá)到3000—3200億立方米，而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水標(biāo)準(zhǔn)有不同程度甚至大幅度的增長(zhǎng)，分別為2000億立方米、1000億立方米、800—1000億立方米。

其二，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中，工業(yè)占地、城鎮(zhèn)化占地及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施占地都會(huì)增加。估計(jì)到2030年耕地面積減少975萬(wàn)公頃。即使考慮墾荒、土地整理、復(fù)墾等因素，到2030年土地面積增加445萬(wàn)公頃，但土地資源仍會(huì)凈減少530萬(wàn)公頃。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)耕地面積是12470萬(wàn)公頃，人均占有耕地0.08153公頃，林地和牧草地在總量上有所增加，分別達(dá)到25300萬(wàn)公頃和27600萬(wàn)公頃，但人均占有量仍然在減少，降低為0.165公頃和0.180公頃（鄒玉川，2001）；園地的總面積和人均占有量幾乎不變。

其三，近20多年來(lái)，中國(guó)礦產(chǎn)資源透支嚴(yán)重，未來(lái)需求更大。從現(xiàn)在開(kāi)始到2020年，由于中國(guó)仍將處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量將繼續(xù)增長(zhǎng)，一些關(guān)鍵礦產(chǎn)品的需求將進(jìn)入全面緊張狀態(tài)。如2020年鐵礦石需求4—5億噸、鋁資源1917萬(wàn)噸、銅資源746萬(wàn)噸、粗鋼72560萬(wàn)噸。

其四，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)程中，中國(guó)能源的需求增長(zhǎng)將對(duì)能源供給構(gòu)成越來(lái)越大的壓力。國(guó)際能源署（IEA，2007）預(yù)測(cè)，中國(guó)的能源消費(fèi)需求在2020年和2030年大致分別為32億噸石油當(dāng)量和46億噸石油當(dāng)量；也有學(xué)者預(yù)測(cè)到2020年，中國(guó)能源供需差額絕對(duì)值將上升到5億至6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，屆時(shí)能源自給率將下降到85%左右（中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2012）。

（二）環(huán)境壓力。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就十分顯著，但我國(guó)付出的環(huán)境代價(jià)也非常高昂?？梢哉f(shuō)中國(guó)環(huán)境狀況每況愈下，尚未擺脫西方國(guó)家先污染后治理的老路，伴隨著經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出環(huán)境高污染，重蹈了當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家的覆轍。

1.空氣污染日益嚴(yán)重。2011年11月，世界衛(wèi)生組織公布了首個(gè)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，在全球91個(gè)國(guó)家和地區(qū)首都城市和人口超過(guò)10萬(wàn)的1100個(gè)城市中，中國(guó)最好的城市是?？?，排名830位，北京排名1053位。中國(guó)各類(lèi)污染物排放量均居世界首位，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)自身的環(huán)境定量。目前中國(guó)消費(fèi)了世界約21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了全世界26%的二氧化硫，28%的氮氧化物，24%的二氧化碳（中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。在大氣污染物排放方面，1997年中國(guó)二氧化硫排放量為2266萬(wàn)噸，到2012年仍高達(dá)2116萬(wàn)噸。2006年氮氧化物排放量（不含機(jī)動(dòng)車(chē)）1523萬(wàn)噸，到2012年已增加到1697萬(wàn)噸。煙塵和工業(yè)粉塵排放量也處于高位之中。

據(jù)有關(guān)測(cè)算，中國(guó)空氣中二氧化硫濃度達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的環(huán)境容量為1200萬(wàn)噸/年，而我國(guó)2011年的實(shí)際排放量超過(guò)環(huán)境容量的84.8%。從國(guó)際比較看，目前中國(guó)二氧化硫和氮氧化物的排放量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)、歐盟和日本。

2.水污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)部公布的《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在全國(guó)主要江河“十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷?，I—III類(lèi)、IV—V類(lèi)和劣V類(lèi)水質(zhì)的斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。在監(jiān)測(cè)的60個(gè)湖泊（水庫(kù)）中，富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊（水庫(kù)）占25.0%。在198個(gè)城市4929個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.7%，較差一級(jí)差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為57.3%”。我國(guó)飲用水安全受到嚴(yán)重威脅，全國(guó)有2.98億農(nóng)村人口喝不上安全的飲用水，有5966萬(wàn)城鎮(zhèn)人口的飲用水源地水質(zhì)不合格。水污染排放量居高不下，1997年廢水415億噸，到2012年已增長(zhǎng)到683億噸；1997年化學(xué)需氧量1757萬(wàn)噸，2012年仍為1250萬(wàn)噸（不含農(nóng)業(yè)）；氨氮2002年為128萬(wàn)噸，2012年增長(zhǎng)為170萬(wàn)噸（不含農(nóng)業(yè)）。

據(jù)有關(guān)測(cè)算，按十大水系常年平均徑流量計(jì)算，中國(guó)地表水全部達(dá)到國(guó)家III類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的化學(xué)需氧量容量為800萬(wàn)噸，而2011年我國(guó)的實(shí)際排放量超過(guò)環(huán)境容量的212.5%。

3.土壤污染狀況不容樂(lè)觀。中國(guó)水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及物品質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)測(cè)試中心2010年發(fā)布的《我國(guó)稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》稱(chēng)，我國(guó)約有20%的耕地受到重金屬污染。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，九三學(xué)社提出的《關(guān)于加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》中指出，“全國(guó)耕地重金屬污染面積超過(guò)16%”。2014年4月17日環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》提出了總體判斷：部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。具體講，全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中鎘的點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)7.0%。超標(biāo)的土壤中，中重度污染的比例為2.6%；在耕地中，中重度污染點(diǎn)位比率為2.9% 。據(jù)此估算，當(dāng)前我國(guó)中重度污染耕地估計(jì)大體在5000萬(wàn)畝，已不適合耕種。

中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。早在1997年世界銀行發(fā)布的《碧水藍(lán)天：展望21世紀(jì)的中國(guó)環(huán)境》報(bào)告中，認(rèn)為中國(guó)每年因空氣和水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)540億美元，相當(dāng)于中國(guó)GDP的3.5%—8%。事隔10年后，2007年世界銀行在其與中國(guó)政府合作研究的《中國(guó)環(huán)境污染損失》報(bào)告中，認(rèn)為中國(guó)空氣和水污染損失每年1000億美元，相當(dāng)于中國(guó)GDP的5.8%（中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。

（三）生態(tài)壓力。

1.我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)與質(zhì)量下降的局面。2010年我國(guó)森林面積為1.95億公頃，森林覆蓋率20.4%，與2000年的16.5%比較，增加了3.9個(gè)百分點(diǎn)。但森林生態(tài)系統(tǒng)趨于簡(jiǎn)單化，目前我國(guó)人工林面積為6200萬(wàn)公頃，占全部森林面積的31.8%，而人工林主要是由林種單一的防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林等構(gòu)成，本身難以在短時(shí)間內(nèi)形成天然林的生態(tài)多樣性。從我國(guó)森林林齡來(lái)看，幼齡和中齡林占全部森林面積的70%以上（中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。總的看，我國(guó)森林面臨人工林面積大幅度增長(zhǎng)，天然林面積持續(xù)下降，樹(shù)種單一，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降等問(wèn)題，這成為我國(guó)生態(tài)安全保障能力下降的重要原因。

2.水土流失及土地荒漠化形勢(shì)嚴(yán)重。我國(guó)水土流失面積大、范圍廣、強(qiáng)度大、危害重，直接威脅我國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全。根據(jù)環(huán)保部《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)，2006年，全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的37.08%；2012年全國(guó)水土流失面積294萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的30.72%，水土流失面積的總量與占比分別比2006年減少了61.09萬(wàn)平方公里、6.36個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，經(jīng)過(guò)多年治理，我國(guó)水土流失情況得到一定控制，但總體狀況仍不容樂(lè)觀。而且水土流失的危害非常嚴(yán)重，我國(guó)因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬(wàn)畝，水土流失導(dǎo)致大量泥沙進(jìn)入河流、湖泊和水庫(kù)，削弱河道引洪和湖庫(kù)調(diào)蓄能力，全國(guó)8萬(wàn)多座水庫(kù)年均淤泥16.24億立方米。水土流失給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%（孫鴻烈，2011）。

此外我國(guó)土地荒漠化和土地沙化比重高，范圍廣。2009年我國(guó)荒漠化土地面積達(dá)262.4萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27.33%；沙化占地面積為173.9萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的18.03%，局部地區(qū)土地沙化仍在擴(kuò)展，全國(guó)還有近31.1萬(wàn)平方公里土地具有明顯沙化趨勢(shì)；全國(guó)約90%的天然草地存在不同程度的退化。

3.水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大。我國(guó)人均水資源占有量低，很多地區(qū)缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，地下水位持續(xù)下降。湖泊濕地喪失、江河斷流、地面沉降等生態(tài)問(wèn)題迅速蔓延。特別是我國(guó)地下水超采現(xiàn)象普遍。由于地下水過(guò)度開(kāi)采，導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)大范圍地下水超采區(qū)。華北地區(qū)2012年地下水開(kāi)采量442億m3。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬(wàn)km2，占平原區(qū)面積（23.5萬(wàn)km2）的77%，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億m3，占全國(guó)平原區(qū)地下水超采量的62%。自1980年以來(lái)，北京、天津和河北平原區(qū)地下水儲(chǔ)量累計(jì)虧損量已達(dá)1550億m3。

4.生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。由于生態(tài)系統(tǒng)的大面積破壞和退化，使生存其中的許多物種已變成瀕危種或受威脅種。目前，我國(guó)高等植物瀕危比例達(dá)15%—20%，裸子植物和蘭科植物高達(dá)40%以上；野生動(dòng)物瀕危程度不斷加劇，233種脊椎動(dòng)物瀕臨滅絕，約44%的野生動(dòng)物呈數(shù)量下降趨勢(shì)，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚(yú)等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重，一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。外來(lái)入侵物種嚴(yán)重威脅我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)，初步查明我國(guó)有外來(lái)入侵物種500種左右，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約為1200億元。

（四）應(yīng)對(duì)氣候變化壓力。

氣候變化是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)外研究和相關(guān)資料表明，我國(guó)碳排放總量大，增速快。從1850年到1990年的累積排放只占全球5%左右，而美國(guó)占30.7%，我國(guó)的歷史責(zé)任較小。但從當(dāng)前排放看，我國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)而成為全球最大的二氧化碳排放國(guó)，約占全球排放量的24%，人均排放量4.57噸，超過(guò)了世界平均4.38噸的水平。由此導(dǎo)致不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力，而且在國(guó)際氣候變化談判中面臨著很大的壓力。

1.碳排放與能源消耗密切相關(guān)，長(zhǎng)期以來(lái)受經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)影響，我國(guó)能源消耗保持了高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1980年中國(guó)一次能源生產(chǎn)、消費(fèi)總量分別為6.37億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和6.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2012年中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)總量已經(jīng)達(dá)到33.18億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和36.07億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于1980年的5.2倍和5.98倍。

由于能源稟賦決定，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)格局中一直占主導(dǎo)地位，煤炭增量占能源生產(chǎn)總量的70%以上，煤炭消費(fèi)基本占能源消費(fèi)總量的2/3以上。我國(guó)能源消費(fèi)的高增長(zhǎng)及以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，是碳排放高增長(zhǎng)的直接驅(qū)動(dòng)力。

2.應(yīng)該肯定的是，多年來(lái)由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)升級(jí)及政策調(diào)整等原因，我國(guó)能耗強(qiáng)度和碳排放程度下降趨勢(shì)明顯。能耗強(qiáng)度1980年為3.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元GDP，到2009年下降為1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元GDP。二氧化碳排放強(qiáng)度1980年為8.5噸二氧化碳/萬(wàn)元GDP，到2009年下降為2.59噸二氧化碳/萬(wàn)元GDP。

3.必須看到，我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，重化工業(yè)特征明顯，加之特殊的以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，因此，盡管能耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度趨于下降，但我國(guó)二氧化碳排放總量仍不斷上升。2000年我國(guó)二氧化碳排放量是34.05億噸，占世界排放總量的14.3%，2010年我國(guó)二氧化碳排放量達(dá)到了82.87億噸，占世界的比重達(dá)到了24.7%。10年間二氧化碳排放量大幅增長(zhǎng)，占世界的比重提高了10個(gè)百分點(diǎn)。而就在前一個(gè)10年（1990—2000），中國(guó)的二氧化碳排放量從1990年的24.6億噸增加到2000年的34.05億噸，占世界比重只增加了2.3個(gè)百分點(diǎn)。從國(guó)際比較看，從2006年開(kāi)始，中國(guó)碳排放開(kāi)始超過(guò)美國(guó)，一直保持到現(xiàn)在。根據(jù)國(guó)際能源署的測(cè)算，到2035年，我國(guó)累計(jì)碳排放量將超過(guò)歐盟，成為世界第二大累計(jì)排放國(guó)，在這種情況下，不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家、部分發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際談判中也開(kāi)始要求中國(guó)等新興發(fā)展中大國(guó)減排。

綜上分析，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨極大的壓力，資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)深刻表明，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、艱巨性的鮮明特征，任重道遠(yuǎn)，不可能舉其功于一役。需指出的是，上述問(wèn)題和壓力，既與我國(guó)特定的發(fā)展階段有關(guān)，也與制度缺失密切相關(guān)。制度包括法規(guī)和政策等，在總體上不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要：長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)推崇和實(shí)行GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀，這在很大程度上決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化；我國(guó)也制訂了不少相關(guān)法律，但缺乏實(shí)施措施配套，而且存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)政策尚不完善，資源價(jià)格和環(huán)境成本的社會(huì)化，致使企業(yè)缺乏高效利用資源能源和保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。因此，推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的出路在于制度創(chuàng)新！

二、運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思路與建議

上述分析表明，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)非常重要，也面臨諸多壓力，在很大程度上可歸結(jié)為制度和政策的缺陷。因此，當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，破解資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的難題，真正促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，根本途徑在于創(chuàng)新制度，完善政策，就是要充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各種政策手段，綜合發(fā)力。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性手段，在生態(tài)文明建設(shè)中無(wú)疑擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)?，F(xiàn)側(cè)重就如何運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出一些看法和建議。

（一）著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善。

稅制具有重要的調(diào)節(jié)功能，科學(xué)合理的稅制對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要調(diào)節(jié)作用。近十多年我國(guó)在稅收制度政策方面改革力度較大，為環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，但離生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有相當(dāng)距離，當(dāng)前存在的突出問(wèn)題是：環(huán)境稅制缺失，稅收激勵(lì)和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需解決的重大問(wèn)題。

——深化資源稅改革。我國(guó)從2012年開(kāi)始已出臺(tái)原油、天然氣的資源稅改革，當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題是，煤炭資源稅改革滯后，計(jì)征方式不合理、稅負(fù)水平偏低、稅費(fèi)關(guān)系混淆。鑒于當(dāng)前煤價(jià)走低和電煤已經(jīng)市場(chǎng)化，煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快出臺(tái)。主要建議：一是實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考察，資源稅從量計(jì)征，極易造成稅負(fù)水平偏低，難以發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用。因此，有必要對(duì)煤炭資源稅實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革。二是清理煤炭相關(guān)收費(fèi)基金。當(dāng)前我國(guó)煤炭領(lǐng)域稅低費(fèi)多，除資源補(bǔ)償費(fèi)外，地方政府還征收可持續(xù)發(fā)展基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金及其他相關(guān)收費(fèi)等。因此，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行煤炭資源稅費(fèi)制度改革，在統(tǒng)一資源稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將資源補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)收費(fèi)基金改為資源稅，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。三是適度提高煤炭資源稅稅率?；诿禾康脑愘M(fèi)負(fù)擔(dān)情況合理確定煤炭資源稅的稅率水平，建議稅率幅度設(shè)為2%—10%?？紤]到各地的煤炭資源差異和原征收稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)水平情況，在上述幅度稅率范圍內(nèi)由地方政府確定各自的煤炭具體資源稅稅率水平。考慮到我國(guó)目前礦業(yè)資源開(kāi)采中浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，需要將回采率或者資源開(kāi)采后污染的處理情況與資源稅的稅率水平聯(lián)系起來(lái)，從而能夠更好地發(fā)揮資源合理利用和環(huán)境保護(hù)的作用。此外，今后在煤炭資源稅改革的同時(shí)，從保護(hù)資源和提高資源利用效率，以及支持環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的角度出發(fā)，應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大資源稅的征稅范圍，在現(xiàn)行礦產(chǎn)品和鹽的征稅范圍基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大到水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、灘涂資源等自然生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)全部資源的保護(hù)?？紤]到目前全面開(kāi)征資源稅具有一定的難度，可采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的辦法，直至實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。從短期來(lái)看，可以將目前一些有條件征收但沒(méi)有征收的礦產(chǎn)資源類(lèi)產(chǎn)品納入到資源稅征稅范圍中，如原來(lái)不征收資源稅的地?zé)岷偷V泉水等資源；而從中長(zhǎng)期來(lái)看，在未來(lái)?xiàng)l件完備的情況下，可以將水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、耕地資源等資源也納入到征收范圍中。

——開(kāi)征環(huán)境稅（包括碳稅）。我國(guó)目前沒(méi)有開(kāi)征與污染物排放直接相關(guān)的環(huán)境稅，如硫稅、氮稅、污水稅等。由于主要的污染物排放實(shí)際上是通過(guò)相關(guān)的排污收費(fèi)制度來(lái)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而排污費(fèi)尚存在諸多問(wèn)題。由此導(dǎo)致不能在國(guó)內(nèi)大氣污染和水污染等主要污染治理問(wèn)題上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下，我國(guó)目前也缺乏直接針對(duì)二氧化碳征收的稅種。環(huán)境稅的缺位，導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在著制度性缺失，限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，同時(shí)也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來(lái)源，弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。因此，開(kāi)征環(huán)境稅勢(shì)在必行。一是明確環(huán)境稅的征稅范圍。首先是各類(lèi)污染物排放。通過(guò)對(duì)我國(guó)重大環(huán)境問(wèn)題的梳理以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等將是我國(guó)未來(lái)環(huán)境保護(hù)工作中的重點(diǎn)。例如，僅工業(yè)廢物排放就構(gòu)成我國(guó)污染源的70%。此外，噪音等污染也屬于污染物排放的范圍。環(huán)境稅有必要將這些污染物納入征稅范圍中。其次是二氧化碳排放。目前，理論界對(duì)二氧化碳是否屬于污染物還存在著一定的爭(zhēng)議，因此，本文不將其作為一般的污染物而獨(dú)立處理。由于二氧化碳排放造成對(duì)全球氣候變化的影響，因此國(guó)際上也將碳稅作為生態(tài)保護(hù)的一個(gè)重要稅收手段。我國(guó)作為世界上二氧化碳排放大國(guó)，為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化和促進(jìn)國(guó)內(nèi)節(jié)能減排，適時(shí)開(kāi)征碳稅也應(yīng)該作為未來(lái)開(kāi)征環(huán)境稅的一個(gè)重要內(nèi)容?？傮w來(lái)看，從較全面的和長(zhǎng)期的角度來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放。針對(duì)各類(lèi)污染物排放征收的環(huán)境稅主要涉及目前排污收費(fèi)制度的“費(fèi)改稅”改革，同時(shí)要提高征收標(biāo)準(zhǔn)。碳稅則可在環(huán)境稅開(kāi)征后，作為其中的一個(gè)稅目擇時(shí)推出。二是在環(huán)境稅的收入歸屬問(wèn)題上，建議將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅。一方面，可以由中央集中部分收入，解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染，從整體上控制全國(guó)環(huán)境的質(zhì)量；另一方面，也可以增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力和調(diào)動(dòng)地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性。另外，環(huán)境稅對(duì)西部地區(qū)的分配比例應(yīng)高于一般地區(qū)。三是確立環(huán)境稅的優(yōu)惠政策。建議對(duì)能源密集行業(yè)、節(jié)能減排成績(jī)顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū)，可酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。

——調(diào)整消費(fèi)稅政策。消費(fèi)稅是在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上實(shí)施特殊調(diào)節(jié)的稅種。隨著增值稅擴(kuò)圍和逐步取消營(yíng)業(yè)稅，運(yùn)用消費(fèi)稅延續(xù)原有營(yíng)業(yè)稅對(duì)高消費(fèi)娛樂(lè)活動(dòng)進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)，不僅是改革前后稅制銜接的必由之舉，也是正確引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的有效手段，有必要將消費(fèi)稅征收范圍由特殊商品消費(fèi)領(lǐng)域向高端服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域拓展。同時(shí)，適應(yīng)消費(fèi)品升級(jí)換代不斷加速，一些高端消費(fèi)品向普通消費(fèi)品轉(zhuǎn)變以及節(jié)約能源資源的要求日益迫切等趨勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整部分消費(fèi)品的稅目和稅率。具體包括：將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍，增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)的效果；適當(dāng)提高現(xiàn)行成品油及其他高耗能產(chǎn)品的稅率，如提高大排氣量轎車(chē)的消費(fèi)稅稅率；適當(dāng)降低低排氣量汽車(chē)、摩托車(chē)稅率，對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品給予一定程度的消費(fèi)稅優(yōu)惠。

——適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。一是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得，由于不能盈利而難以享受優(yōu)惠的情況，可適度調(diào)整政策的適用條件，如將自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起給予減免稅調(diào)整為自項(xiàng)目盈利所屬納稅年度起給予減免稅，或者將企業(yè)從事節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的所得減免，調(diào)整為按照節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的投資額的一定比例進(jìn)行稅額抵免，使企業(yè)能夠真正享受優(yōu)惠。二是在現(xiàn)有對(duì)企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得免征或減征企業(yè)所得稅的規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和完善符合條件的相關(guān)項(xiàng)目的范圍。例如，符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目可以包括：對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣、廢液、廢渣進(jìn)行治理以達(dá)到環(huán)保要求的項(xiàng)目；對(duì)其他企業(yè)或居民生活中產(chǎn)生的廢水、垃圾等廢物進(jìn)行治理的項(xiàng)目；生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的項(xiàng)目；環(huán)保技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目；環(huán)境咨詢、信息和技術(shù)服務(wù)等環(huán)保項(xiàng)目。三是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部在資源綜合利用項(xiàng)目上難以獲得優(yōu)惠的問(wèn)題，可考慮對(duì)企業(yè)自產(chǎn)自用符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的資源綜合利用產(chǎn)品，也應(yīng)該給予優(yōu)惠政策。具體可比照對(duì)外銷(xiāo)售，在嚴(yán)格資源綜合利用項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上，按照同類(lèi)產(chǎn)品售價(jià)計(jì)算所獲收入的10%給予應(yīng)稅所得額扣除。四是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)所得稅對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)和銷(xiāo)售有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)設(shè)備缺乏優(yōu)惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠，如對(duì)于生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的收入給予減征10%的優(yōu)惠政策。五是為了鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等涉及節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，可將企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等方面提供的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，納入到企業(yè)所得稅技術(shù)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠的規(guī)定范圍，享受企業(yè)所得稅有關(guān)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的減免稅政策。

（二）建立和完善財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境的公共物品特征決定了財(cái)政支持的必要性?！笆晃濉币詠?lái)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家確定的節(jié)能減排的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家財(cái)政部門(mén)從政策、制度、財(cái)力多方面出臺(tái)措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產(chǎn)能取得重大進(jìn)展，主要污染物排放強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度趨于下降。但必須看到，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍非常嚴(yán)峻，各類(lèi)污染物排放及碳排放仍大大超過(guò)我國(guó)的環(huán)境容量，財(cái)政支持的政策仍不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，非常有必要建立和完善財(cái)政支持生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。

——加大財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入傾斜力度。鑒于當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)峻形勢(shì)，生態(tài)環(huán)保已成為我國(guó)最大的民生問(wèn)題，加強(qiáng)政府財(cái)政投入迫在眉睫。一是增量調(diào)整和存量調(diào)整并重，切實(shí)加大財(cái)政投入。要根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)及綠色循環(huán)低碳發(fā)展等戰(zhàn)略重點(diǎn)，在每年新增的財(cái)政收入中，切實(shí)增加其生態(tài)環(huán)境的投入比例。同時(shí)，還要通過(guò)深化財(cái)政支出改革，壓縮行政支出及一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，從而為增加生態(tài)環(huán)保投入創(chuàng)造條件。二是整合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)資金，以形成合力。目前，財(cái)政已經(jīng)設(shè)立了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金、可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金等多種專(zhuān)項(xiàng)資金，為了提高資金使用效益，避免"撒胡椒面"，需要整合不同的專(zhuān)項(xiàng)資金，形成統(tǒng)一的、具有一定資金規(guī)模的節(jié)能減排發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。三是建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算科目。通過(guò)政府預(yù)算安排支出是籌集生態(tài)環(huán)保資金的重要手段，為了保證上述投入持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源，預(yù)算科目的設(shè)置必不可少。目前的科目設(shè)置已有了“環(huán)境保護(hù)”大類(lèi)（211），但涵蓋內(nèi)容仍偏窄，建議以“款”的級(jí)次確定“節(jié)能”、“污染物減排”、“二氧化碳減排”、“生態(tài)保護(hù)”等款項(xiàng)，以便準(zhǔn)確及時(shí)地全面掌握和統(tǒng)籌國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的資金投入。四是建立中央和地方多級(jí)共同投入的機(jī)制。支持生態(tài)環(huán)境需要中央與地方政府聯(lián)動(dòng)，形成各級(jí)財(cái)政、各個(gè)主管部門(mén)共同投入的機(jī)制；同時(shí)，財(cái)政投入應(yīng)與各級(jí)政府在稅收、金融、價(jià)格等方面的扶持政策協(xié)調(diào)一致，以求形成合力。“十二五”期間，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委決定在部分城市開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范，示范城市所在省級(jí)政府和本級(jí)政府要安排一定資金，專(zhuān)項(xiàng)用于城市節(jié)能減排綜合示范。

——優(yōu)化財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入結(jié)構(gòu)。一是支持節(jié)能減排科技的研發(fā)、示范和推廣。節(jié)能減排項(xiàng)目往往具有涉及面廣、初始投資大、即期經(jīng)濟(jì)效益不確定和社會(huì)效益的長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，使得節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)投資存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，直接影響企業(yè)和個(gè)人對(duì)節(jié)能技術(shù)研究開(kāi)發(fā)提供必要的、適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠與扶持，更好地促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的改進(jìn)。技術(shù)示范和推廣是將節(jié)能減排技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動(dòng)節(jié)能減排科技進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)，政府應(yīng)在組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)方面發(fā)揮積極的作用。二是支持節(jié)能和環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。2010年，中央財(cái)政推出《合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政安排資金，對(duì)合同能源管理項(xiàng)目給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)實(shí)施節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司給予支持，今后，應(yīng)充分利用好現(xiàn)行合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，發(fā)揮其積極作用。同時(shí)，還應(yīng)給予環(huán)保服務(wù)業(yè)與節(jié)能服務(wù)業(yè)同等的待遇，在政策支持上視同為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗鼈冊(cè)谛再|(zhì)上是一致的?！昂贤h(huán)境服務(wù)”即是針對(duì)環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)而設(shè)計(jì)的模式，通過(guò)合同甲方和乙方的契約關(guān)系，由乙方為甲方提供標(biāo)準(zhǔn)明確、產(chǎn)出清晰、環(huán)境直接能夠改善的一種服務(wù)，政府同樣應(yīng)通過(guò)相關(guān)政策予以扶持。三是針對(duì)環(huán)保投資歷史欠賬嚴(yán)重和治理污染壓力不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況，需要更進(jìn)一步明確政府在污染防治方面的投資重點(diǎn)和方向，加大環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度，包括廢氣、污水、重金屬等危險(xiǎn)廢物的污染防治，重點(diǎn)污染物（二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮）的污染減排，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和二氧化碳減排等項(xiàng)目。

——?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入手段。根據(jù)各類(lèi)財(cái)政政策的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域，綜合運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入、設(shè)立基金、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、擔(dān)保等多種形式，最大限度地發(fā)揮財(cái)政投入的效益。財(cái)政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個(gè)重點(diǎn)：一是在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時(shí)擴(kuò)大對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)助，如目前對(duì)某些節(jié)能產(chǎn)品、電動(dòng)車(chē)的補(bǔ)貼直接給了消費(fèi)者，使消費(fèi)者、生產(chǎn)者和國(guó)家同時(shí)受益，更有利于全社會(huì)推廣，且這類(lèi)補(bǔ)貼績(jī)效明顯，便于考核；二是在財(cái)政投入使用方式上，更多地采用財(cái)政貼息這類(lèi)間接優(yōu)惠方式，以調(diào)動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資金投入綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”引導(dǎo)調(diào)控作用，放大財(cái)政資金的支持功效；三是下一步財(cái)政還要大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展，包括財(cái)政注資成立擔(dān)保公司，同時(shí)吸引社會(huì)資本進(jìn)入擔(dān)保市場(chǎng)；財(cái)政還要設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)通過(guò)評(píng)估酌情給予補(bǔ)償資金。

——探索建立多元化投入機(jī)制。一是鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)。改變社會(huì)公眾環(huán)保觀念，鼓勵(lì)和支持民間團(tuán)體等社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)，努力爭(zhēng)取和引導(dǎo)國(guó)外投資者投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)。二是明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位，通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)；通過(guò)稅收制度設(shè)計(jì)，使治污成本內(nèi)化為企業(yè)成本，引導(dǎo)企業(yè)增加對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入。三是建議借鑒OECD國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立生態(tài)環(huán)保投資基金，對(duì)發(fā)展前景良好的環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行投資，彌補(bǔ)環(huán)保資金供求缺口，實(shí)現(xiàn)環(huán)?；鸬牧夹宰晕野l(fā)展。四是積極推進(jìn)環(huán)保投資公共私營(yíng)合作制（PPP模式），一方面通過(guò)減免稅費(fèi)等方式，將可盈利的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品推向企業(yè)，另一方面，在全球環(huán)境危機(jī)的大背景下，在國(guó)際范圍內(nèi)和其他各國(guó)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域及新能源領(lǐng)域的資金、技術(shù)合作，有效開(kāi)發(fā)和利用國(guó)際資源。五是引導(dǎo)金融行業(yè)加大對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投資，解決企業(yè)和政府在運(yùn)行相應(yīng)環(huán)保項(xiàng)目時(shí)的資金需求問(wèn)題。強(qiáng)化對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持，可采用創(chuàng)建政策性投資開(kāi)發(fā)公司、組建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行綠色金融債券、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票等創(chuàng)新方式。

（三）構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

我國(guó)地域廣闊，自然條件千差萬(wàn)別，地區(qū)間發(fā)展不平衡，地方財(cái)力差異較大，這是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)特征。而生態(tài)環(huán)保對(duì)宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差，在宏觀方面，生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)更大；而在地方層面，生態(tài)環(huán)保往往會(huì)影響某地經(jīng)濟(jì)，地方的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到損失。因此，解決生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態(tài)環(huán)境因素納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范疇，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

——建立中央對(duì)地方的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。一是中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問(wèn)題。將全國(guó)作為一盤(pán)棋，通盤(pán)考慮，切實(shí)加大對(duì)中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是要改進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算方法。要用“因素法”取代“基數(shù)法”，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，如生態(tài)補(bǔ)償因素、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)、污染防治等內(nèi)容，增加對(duì)貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，并按照基本公共服務(wù)均等化原則，增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)重要的生態(tài)區(qū)域（如自然保護(hù)區(qū)）實(shí)施國(guó)家購(gòu)買(mǎi)等，建立生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效投入機(jī)制。三是要進(jìn)一步明晰和提高相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。特別是確保相關(guān)占地補(bǔ)償、移民搬遷、環(huán)境資源損耗補(bǔ)償?shù)日嬲鋵?shí)到相關(guān)區(qū)域、流域的農(nóng)民手中，不斷完善和深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、移民搬遷等工作。

——建立省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)環(huán)保既有全局性問(wèn)題，也有區(qū)域性問(wèn)題。因此，在建立中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，還需構(gòu)建省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，以解決地方范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)保的突出問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)地方具體情況，合理安排省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方向，明確轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)、分配使用原則和資金的使用范圍等內(nèi)容。重點(diǎn)是對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關(guān)注本省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。要設(shè)立地方生態(tài)環(huán)境整治與保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，整合現(xiàn)有相關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助資金。在資金安排使用過(guò)程中，市縣政府要明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，結(jié)合年度環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果安排項(xiàng)目。根據(jù)當(dāng)?shù)嘏盼劭偭亢蛧?guó)家環(huán)保部公布的污染物治理成本測(cè)算，安排補(bǔ)償資金的額度，原則上應(yīng)按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補(bǔ)償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金，并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償。設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。

——建立區(qū)域間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付亦稱(chēng)為橫向生態(tài)補(bǔ)償，主要是指區(qū)域之間或水流域上下游地方之間生態(tài)受益方對(duì)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)利益受損方的資金補(bǔ)償。近年來(lái)我國(guó)一些地方已在這方面進(jìn)行了一些探索，取得一些進(jìn)展。今后需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，積極推進(jìn)開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、重要保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、礦山開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐活動(dòng)，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域間、流域間的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。具體考慮對(duì)跨流域、跨空間產(chǎn)生的事關(guān)全局的重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，由中央政府推動(dòng)建立科學(xué)、合理的地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，探索區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制，最大程度保障生態(tài)保護(hù)區(qū)合理的經(jīng)濟(jì)利益訴求。只有這樣，我國(guó)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題才能走出困局，開(kāi)拓新局面。

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（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：宗宇翔