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        我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與財(cái)政政策選擇

        2015-05-30 10:48:04蘇明
        關(guān)鍵詞:資源生態(tài)

        黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā),作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策,描繪了今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖,并把生態(tài)文明建設(shè)作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體總布局的重要內(nèi)容,這是努力建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族和諧發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署,意義重大而深遠(yuǎn)。本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上,圍繞生態(tài)文明建設(shè)與財(cái)政政策的若干重大政策理論問(wèn)題進(jìn)行較為深入系統(tǒng)的分析,并提出了相關(guān)政策建議。

        一、當(dāng)前及今后長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四大壓力

        生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活發(fā)生巨變,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大步推進(jìn),但生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益惡化,可以說(shuō)是歷史上最嚴(yán)峻的時(shí)期。1978—2013年,GDP由3645億元增加到56.9萬(wàn)億,年均增長(zhǎng)率9.8%;城鎮(zhèn)化率由18%變?yōu)?3%,提高了35個(gè)百分點(diǎn);國(guó)家財(cái)政收入由1100億元增加到12.9萬(wàn)億,增長(zhǎng)了近117倍。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,第一制造業(yè)大國(guó),第二貿(mào)易大國(guó),第一外匯儲(chǔ)備大國(guó)。然而,關(guān)鍵指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明,中國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)已從過(guò)去的“低消耗、低排放、低污染”進(jìn)入“高消耗、高排放、高污染”階段。具體分析,當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四個(gè)方面的壓力:

        (一)資源壓力

        1.隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),我國(guó)資源約束的壓力趨于上升。我國(guó)耕地資源非常緊缺,目前人均占有耕地已不足0.1公頃,只是高于日本和韓國(guó),而印度為0.13公頃,巴西為0.32公頃,美國(guó)為0.57公頃,阿根廷為0.8公頃,世界平均水平為0.22公頃。我國(guó)水資源短缺矛盾更為突出,目前人均淡水資源為2100立方米,高于印度(1003立方米)和韓國(guó)(1488立方米),而日本為3323立方米,巴西為28037立方米,阿根廷為21981立方米,美國(guó)為10837立方米,世界平均為6600立方米。其他重要資源人均占有量也低于世界平均水平。資料表明,淡水、耕地、鐵礦石、煤炭、石油和天然氣等人均占有量分別為世界平均水平的28%、43%、17%、67%、7%、7%。

        2.由于多年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),國(guó)內(nèi)資源供需矛盾突出,進(jìn)口依存度較高。近年來(lái)我國(guó)某些資源的進(jìn)口量增長(zhǎng)很快,從1997年開(kāi)始,我國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó),當(dāng)年凈進(jìn)口998萬(wàn)噸,到2012年進(jìn)口原油達(dá)到了2.8億噸。我國(guó)是煤炭生產(chǎn)大國(guó),但從2009年開(kāi)始,成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó),凈進(jìn)口1.03億噸,2012年凈進(jìn)口煤炭2億噸。鐵礦石進(jìn)口增長(zhǎng)更快,2000年進(jìn)口鐵礦石0.7億噸,到2013年上升為8.19億噸。此外,2012年我國(guó)凈進(jìn)口銅388.1萬(wàn)噸,2013年進(jìn)口鋁土礦7070萬(wàn)噸,進(jìn)口氧化鋁383萬(wàn)噸(趙晉平,2014)。因此,重要資源對(duì)外依存度不斷攀升。如石油對(duì)外依存度2006年為48.3%,2007年為48.9%,2008年為50.9%,2009年為52.6%,2010年為54.9%,2011年為56.7%。鐵礦石對(duì)外依存度2002年為44%,2010年上升為63%。目前我國(guó)的鋁資源對(duì)外依存度超過(guò)了60%。

        3.我國(guó)在資源總量不足、進(jìn)口較多的情況下,還存在資源利用效率不高的問(wèn)題。2010年我國(guó)資源產(chǎn)出率與日本相比只及日本的1/7—1/5(主要資源種類(lèi)不同),2011年我國(guó)GDP占世界的比重不到10%,但能源消耗量卻占全球的20%左右,主要工業(yè)產(chǎn)品單位產(chǎn)品能耗比國(guó)際先進(jìn)水平高10%—20%。我國(guó)礦產(chǎn)資源總回采率僅為30%左右,而世界平均水平在50%以上;對(duì)共生、伴生礦進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)的只占1/3,綜合回采率不足20%;我國(guó)銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率為50%左右,而發(fā)達(dá)國(guó)家在80%以上;我國(guó)9種主要有色金屬的采礦回收率為53%,選礦回收率為62.5%,采選總回收率為33%,相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家70%的水平;我國(guó)尾礦回收利用率不到10%,而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)60%。我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值消耗的礦物原料比發(fā)達(dá)國(guó)家高2—4倍,單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3—4倍(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組,2013)。

        4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看,我國(guó)資源需求不可抑制地?cái)U(kuò)張,將進(jìn)一步加劇資源供需矛盾。

        其一,我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正處于深度變革時(shí)期,水資源需求會(huì)擴(kuò)大。根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè),2030年左右我國(guó)人口達(dá)到峰值15億人,城鎮(zhèn)化水平65%—70%,全社會(huì)總用水量將達(dá)到7000億立方米,比現(xiàn)在提高約20%左右,其中,農(nóng)業(yè)用水會(huì)有所下降,達(dá)到3000—3200億立方米,而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水標(biāo)準(zhǔn)有不同程度甚至大幅度的增長(zhǎng),分別為2000億立方米、1000億立方米、800—1000億立方米。

        其二,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中,工業(yè)占地、城鎮(zhèn)化占地及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施占地都會(huì)增加。估計(jì)到2030年耕地面積減少975萬(wàn)公頃。即使考慮墾荒、土地整理、復(fù)墾等因素,到2030年土地面積增加445萬(wàn)公頃,但土地資源仍會(huì)凈減少530萬(wàn)公頃。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè),2030年我國(guó)耕地面積是12470萬(wàn)公頃,人均占有耕地0.08153公頃,林地和牧草地在總量上有所增加,分別達(dá)到25300萬(wàn)公頃和27600萬(wàn)公頃,但人均占有量仍然在減少,降低為0.165公頃和0.180公頃(鄒玉川,2001);園地的總面積和人均占有量幾乎不變。

        其三,近20多年來(lái),中國(guó)礦產(chǎn)資源透支嚴(yán)重,未來(lái)需求更大。從現(xiàn)在開(kāi)始到2020年,由于中國(guó)仍將處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快,對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量將繼續(xù)增長(zhǎng),一些關(guān)鍵礦產(chǎn)品的需求將進(jìn)入全面緊張狀態(tài)。如2020年鐵礦石需求4—5億噸、鋁資源1917萬(wàn)噸、銅資源746萬(wàn)噸、粗鋼72560萬(wàn)噸。

        其四,在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)程中,中國(guó)能源的需求增長(zhǎng)將對(duì)能源供給構(gòu)成越來(lái)越大的壓力。國(guó)際能源署(IEA,2007)預(yù)測(cè),中國(guó)的能源消費(fèi)需求在2020年和2030年大致分別為32億噸石油當(dāng)量和46億噸石油當(dāng)量;也有學(xué)者預(yù)測(cè)到2020年,中國(guó)能源供需差額絕對(duì)值將上升到5億至6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,屆時(shí)能源自給率將下降到85%左右(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組,2012)。

        (二)環(huán)境壓力。

        改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就十分顯著,但我國(guó)付出的環(huán)境代價(jià)也非常高昂??梢哉f(shuō)中國(guó)環(huán)境狀況每況愈下,尚未擺脫西方國(guó)家先污染后治理的老路,伴隨著經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng),呈現(xiàn)出環(huán)境高污染,重蹈了當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家的覆轍。

        1.空氣污染日益嚴(yán)重。2011年11月,世界衛(wèi)生組織公布了首個(gè)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù),在全球91個(gè)國(guó)家和地區(qū)首都城市和人口超過(guò)10萬(wàn)的1100個(gè)城市中,中國(guó)最好的城市是???,排名830位,北京排名1053位。中國(guó)各類(lèi)污染物排放量均居世界首位,并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)自身的環(huán)境定量。目前中國(guó)消費(fèi)了世界約21%的能源,11%的石油,49%的煤炭,排放了全世界26%的二氧化硫,28%的氮氧化物,24%的二氧化碳(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組,2013)。在大氣污染物排放方面,1997年中國(guó)二氧化硫排放量為2266萬(wàn)噸,到2012年仍高達(dá)2116萬(wàn)噸。2006年氮氧化物排放量(不含機(jī)動(dòng)車(chē))1523萬(wàn)噸,到2012年已增加到1697萬(wàn)噸。煙塵和工業(yè)粉塵排放量也處于高位之中。

        據(jù)有關(guān)測(cè)算,中國(guó)空氣中二氧化硫濃度達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的環(huán)境容量為1200萬(wàn)噸/年,而我國(guó)2011年的實(shí)際排放量超過(guò)環(huán)境容量的84.8%。從國(guó)際比較看,目前中國(guó)二氧化硫和氮氧化物的排放量,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)、歐盟和日本。

        2.水污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)部公布的《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,在全國(guó)主要江河“十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷?,I—III類(lèi)、IV—V類(lèi)和劣V類(lèi)水質(zhì)的斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。在監(jiān)測(cè)的60個(gè)湖泊(水庫(kù))中,富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊(水庫(kù))占25.0%。在198個(gè)城市4929個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中,優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.7%,較差一級(jí)差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為57.3%”。我國(guó)飲用水安全受到嚴(yán)重威脅,全國(guó)有2.98億農(nóng)村人口喝不上安全的飲用水,有5966萬(wàn)城鎮(zhèn)人口的飲用水源地水質(zhì)不合格。水污染排放量居高不下,1997年廢水415億噸,到2012年已增長(zhǎng)到683億噸;1997年化學(xué)需氧量1757萬(wàn)噸,2012年仍為1250萬(wàn)噸(不含農(nóng)業(yè));氨氮2002年為128萬(wàn)噸,2012年增長(zhǎng)為170萬(wàn)噸(不含農(nóng)業(yè))。

        據(jù)有關(guān)測(cè)算,按十大水系常年平均徑流量計(jì)算,中國(guó)地表水全部達(dá)到國(guó)家III類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的化學(xué)需氧量容量為800萬(wàn)噸,而2011年我國(guó)的實(shí)際排放量超過(guò)環(huán)境容量的212.5%。

        3.土壤污染狀況不容樂(lè)觀。中國(guó)水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及物品質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)測(cè)試中心2010年發(fā)布的《我國(guó)稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》稱(chēng),我國(guó)約有20%的耕地受到重金屬污染。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間,九三學(xué)社提出的《關(guān)于加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》中指出,“全國(guó)耕地重金屬污染面積超過(guò)16%”。2014年4月17日環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》提出了總體判斷:部分地區(qū)土壤污染較重,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。具體講,全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%,耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%,其中鎘的點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)7.0%。超標(biāo)的土壤中,中重度污染的比例為2.6%;在耕地中,中重度污染點(diǎn)位比率為2.9% 。據(jù)此估算,當(dāng)前我國(guó)中重度污染耕地估計(jì)大體在5000萬(wàn)畝,已不適合耕種。

        中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。早在1997年世界銀行發(fā)布的《碧水藍(lán)天:展望21世紀(jì)的中國(guó)環(huán)境》報(bào)告中,認(rèn)為中國(guó)每年因空氣和水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)540億美元,相當(dāng)于中國(guó)GDP的3.5%—8%。事隔10年后,2007年世界銀行在其與中國(guó)政府合作研究的《中國(guó)環(huán)境污染損失》報(bào)告中,認(rèn)為中國(guó)空氣和水污染損失每年1000億美元,相當(dāng)于中國(guó)GDP的5.8%(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組,2013)。

        (三)生態(tài)壓力。

        1.我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)與質(zhì)量下降的局面。2010年我國(guó)森林面積為1.95億公頃,森林覆蓋率20.4%,與2000年的16.5%比較,增加了3.9個(gè)百分點(diǎn)。但森林生態(tài)系統(tǒng)趨于簡(jiǎn)單化,目前我國(guó)人工林面積為6200萬(wàn)公頃,占全部森林面積的31.8%,而人工林主要是由林種單一的防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林等構(gòu)成,本身難以在短時(shí)間內(nèi)形成天然林的生態(tài)多樣性。從我國(guó)森林林齡來(lái)看,幼齡和中齡林占全部森林面積的70%以上(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組,2013)。總的看,我國(guó)森林面臨人工林面積大幅度增長(zhǎng),天然林面積持續(xù)下降,樹(shù)種單一,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降等問(wèn)題,這成為我國(guó)生態(tài)安全保障能力下降的重要原因。

        2.水土流失及土地荒漠化形勢(shì)嚴(yán)重。我國(guó)水土流失面積大、范圍廣、強(qiáng)度大、危害重,直接威脅我國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全。根據(jù)環(huán)保部《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù),2006年,全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里,占國(guó)土總面積的37.08%;2012年全國(guó)水土流失面積294萬(wàn)平方公里,占國(guó)土總面積的30.72%,水土流失面積的總量與占比分別比2006年減少了61.09萬(wàn)平方公里、6.36個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明,經(jīng)過(guò)多年治理,我國(guó)水土流失情況得到一定控制,但總體狀況仍不容樂(lè)觀。而且水土流失的危害非常嚴(yán)重,我國(guó)因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬(wàn)畝,水土流失導(dǎo)致大量泥沙進(jìn)入河流、湖泊和水庫(kù),削弱河道引洪和湖庫(kù)調(diào)蓄能力,全國(guó)8萬(wàn)多座水庫(kù)年均淤泥16.24億立方米。水土流失給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%(孫鴻烈,2011)。

        此外我國(guó)土地荒漠化和土地沙化比重高,范圍廣。2009年我國(guó)荒漠化土地面積達(dá)262.4萬(wàn)平方公里,占國(guó)土面積的27.33%;沙化占地面積為173.9萬(wàn)平方公里,占國(guó)土面積的18.03%,局部地區(qū)土地沙化仍在擴(kuò)展,全國(guó)還有近31.1萬(wàn)平方公里土地具有明顯沙化趨勢(shì);全國(guó)約90%的天然草地存在不同程度的退化。

        3.水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大。我國(guó)人均水資源占有量低,很多地區(qū)缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。水資源過(guò)度開(kāi)發(fā),導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡,地下水位持續(xù)下降。湖泊濕地喪失、江河斷流、地面沉降等生態(tài)問(wèn)題迅速蔓延。特別是我國(guó)地下水超采現(xiàn)象普遍。由于地下水過(guò)度開(kāi)采,導(dǎo)致地下水位下降,出現(xiàn)大范圍地下水超采區(qū)。華北地區(qū)2012年地下水開(kāi)采量442億m3。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬(wàn)km2,占平原區(qū)面積(23.5萬(wàn)km2)的77%,已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億m3,占全國(guó)平原區(qū)地下水超采量的62%。自1980年以來(lái),北京、天津和河北平原區(qū)地下水儲(chǔ)量累計(jì)虧損量已達(dá)1550億m3。

        4.生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。由于生態(tài)系統(tǒng)的大面積破壞和退化,使生存其中的許多物種已變成瀕危種或受威脅種。目前,我國(guó)高等植物瀕危比例達(dá)15%—20%,裸子植物和蘭科植物高達(dá)40%以上;野生動(dòng)物瀕危程度不斷加劇,233種脊椎動(dòng)物瀕臨滅絕,約44%的野生動(dòng)物呈數(shù)量下降趨勢(shì),部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚(yú)等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重,一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。外來(lái)入侵物種嚴(yán)重威脅我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng),初步查明我國(guó)有外來(lái)入侵物種500種左右,每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約為1200億元。

        (四)應(yīng)對(duì)氣候變化壓力。

        氣候變化是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)外研究和相關(guān)資料表明,我國(guó)碳排放總量大,增速快。從1850年到1990年的累積排放只占全球5%左右,而美國(guó)占30.7%,我國(guó)的歷史責(zé)任較小。但從當(dāng)前排放看,我國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)而成為全球最大的二氧化碳排放國(guó),約占全球排放量的24%,人均排放量4.57噸,超過(guò)了世界平均4.38噸的水平。由此導(dǎo)致不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力,而且在國(guó)際氣候變化談判中面臨著很大的壓力。

        1.碳排放與能源消耗密切相關(guān),長(zhǎng)期以來(lái)受經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)影響,我國(guó)能源消耗保持了高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1980年中國(guó)一次能源生產(chǎn)、消費(fèi)總量分別為6.37億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和6.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,到2012年中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)總量已經(jīng)達(dá)到33.18億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和36.07億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,相當(dāng)于1980年的5.2倍和5.98倍。

        由于能源稟賦決定,煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)格局中一直占主導(dǎo)地位,煤炭增量占能源生產(chǎn)總量的70%以上,煤炭消費(fèi)基本占能源消費(fèi)總量的2/3以上。我國(guó)能源消費(fèi)的高增長(zhǎng)及以煤為主的能源結(jié)構(gòu),是碳排放高增長(zhǎng)的直接驅(qū)動(dòng)力。

        2.應(yīng)該肯定的是,多年來(lái)由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)升級(jí)及政策調(diào)整等原因,我國(guó)能耗強(qiáng)度和碳排放程度下降趨勢(shì)明顯。能耗強(qiáng)度1980年為3.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元GDP,到2009年下降為1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元GDP。二氧化碳排放強(qiáng)度1980年為8.5噸二氧化碳/萬(wàn)元GDP,到2009年下降為2.59噸二氧化碳/萬(wàn)元GDP。

        3.必須看到,我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期,重化工業(yè)特征明顯,加之特殊的以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),因此,盡管能耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度趨于下降,但我國(guó)二氧化碳排放總量仍不斷上升。2000年我國(guó)二氧化碳排放量是34.05億噸,占世界排放總量的14.3%,2010年我國(guó)二氧化碳排放量達(dá)到了82.87億噸,占世界的比重達(dá)到了24.7%。10年間二氧化碳排放量大幅增長(zhǎng),占世界的比重提高了10個(gè)百分點(diǎn)。而就在前一個(gè)10年(1990—2000),中國(guó)的二氧化碳排放量從1990年的24.6億噸增加到2000年的34.05億噸,占世界比重只增加了2.3個(gè)百分點(diǎn)。從國(guó)際比較看,從2006年開(kāi)始,中國(guó)碳排放開(kāi)始超過(guò)美國(guó),一直保持到現(xiàn)在。根據(jù)國(guó)際能源署的測(cè)算,到2035年,我國(guó)累計(jì)碳排放量將超過(guò)歐盟,成為世界第二大累計(jì)排放國(guó),在這種情況下,不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家、部分發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際談判中也開(kāi)始要求中國(guó)等新興發(fā)展中大國(guó)減排。

        綜上分析,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨極大的壓力,資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)深刻表明,中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、艱巨性的鮮明特征,任重道遠(yuǎn),不可能舉其功于一役。需指出的是,上述問(wèn)題和壓力,既與我國(guó)特定的發(fā)展階段有關(guān),也與制度缺失密切相關(guān)。制度包括法規(guī)和政策等,在總體上不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要:長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)推崇和實(shí)行GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀,這在很大程度上決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化;我國(guó)也制訂了不少相關(guān)法律,但缺乏實(shí)施措施配套,而且存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題;經(jīng)濟(jì)政策尚不完善,資源價(jià)格和環(huán)境成本的社會(huì)化,致使企業(yè)缺乏高效利用資源能源和保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。因此,推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的出路在于制度創(chuàng)新!

        二、運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思路與建議

        上述分析表明,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)非常重要,也面臨諸多壓力,在很大程度上可歸結(jié)為制度和政策的缺陷。因此,當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),破解資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的難題,真正促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展,根本途徑在于創(chuàng)新制度,完善政策,就是要充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各種政策手段,綜合發(fā)力。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性手段,在生態(tài)文明建設(shè)中無(wú)疑擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)?,F(xiàn)側(cè)重就如何運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),提出一些看法和建議。

        (一)著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善。

        稅制具有重要的調(diào)節(jié)功能,科學(xué)合理的稅制對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要調(diào)節(jié)作用。近十多年我國(guó)在稅收制度政策方面改革力度較大,為環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境,但離生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有相當(dāng)距離,當(dāng)前存在的突出問(wèn)題是:環(huán)境稅制缺失,稅收激勵(lì)和約束功能不足,稅率偏低,排污成本外溢。因此,著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需解決的重大問(wèn)題。

        ——深化資源稅改革。我國(guó)從2012年開(kāi)始已出臺(tái)原油、天然氣的資源稅改革,當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題是,煤炭資源稅改革滯后,計(jì)征方式不合理、稅負(fù)水平偏低、稅費(fèi)關(guān)系混淆。鑒于當(dāng)前煤價(jià)走低和電煤已經(jīng)市場(chǎng)化,煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,應(yīng)盡快出臺(tái)。主要建議:一是實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考察,資源稅從量計(jì)征,極易造成稅負(fù)水平偏低,難以發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用。因此,有必要對(duì)煤炭資源稅實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革。二是清理煤炭相關(guān)收費(fèi)基金。當(dāng)前我國(guó)煤炭領(lǐng)域稅低費(fèi)多,除資源補(bǔ)償費(fèi)外,地方政府還征收可持續(xù)發(fā)展基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金及其他相關(guān)收費(fèi)等。因此,應(yīng)適時(shí)進(jìn)行煤炭資源稅費(fèi)制度改革,在統(tǒng)一資源稅費(fèi)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將資源補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)收費(fèi)基金改為資源稅,由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。三是適度提高煤炭資源稅稅率?;诿禾康脑愘M(fèi)負(fù)擔(dān)情況合理確定煤炭資源稅的稅率水平,建議稅率幅度設(shè)為2%—10%??紤]到各地的煤炭資源差異和原征收稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)水平情況,在上述幅度稅率范圍內(nèi)由地方政府確定各自的煤炭具體資源稅稅率水平。考慮到我國(guó)目前礦業(yè)資源開(kāi)采中浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象,需要將回采率或者資源開(kāi)采后污染的處理情況與資源稅的稅率水平聯(lián)系起來(lái),從而能夠更好地發(fā)揮資源合理利用和環(huán)境保護(hù)的作用。此外,今后在煤炭資源稅改革的同時(shí),從保護(hù)資源和提高資源利用效率,以及支持環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的角度出發(fā),應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大資源稅的征稅范圍,在現(xiàn)行礦產(chǎn)品和鹽的征稅范圍基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大到水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、灘涂資源等自然生態(tài)空間,實(shí)現(xiàn)對(duì)全部資源的保護(hù)??紤]到目前全面開(kāi)征資源稅具有一定的難度,可采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的辦法,直至實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。從短期來(lái)看,可以將目前一些有條件征收但沒(méi)有征收的礦產(chǎn)資源類(lèi)產(chǎn)品納入到資源稅征稅范圍中,如原來(lái)不征收資源稅的地?zé)岷偷V泉水等資源;而從中長(zhǎng)期來(lái)看,在未來(lái)?xiàng)l件完備的情況下,可以將水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、耕地資源等資源也納入到征收范圍中。

        ——開(kāi)征環(huán)境稅(包括碳稅)。我國(guó)目前沒(méi)有開(kāi)征與污染物排放直接相關(guān)的環(huán)境稅,如硫稅、氮稅、污水稅等。由于主要的污染物排放實(shí)際上是通過(guò)相關(guān)的排污收費(fèi)制度來(lái)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,而排污費(fèi)尚存在諸多問(wèn)題。由此導(dǎo)致不能在國(guó)內(nèi)大氣污染和水污染等主要污染治理問(wèn)題上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí),在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下,我國(guó)目前也缺乏直接針對(duì)二氧化碳征收的稅種。環(huán)境稅的缺位,導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在著制度性缺失,限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度,同時(shí)也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來(lái)源,弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。因此,開(kāi)征環(huán)境稅勢(shì)在必行。一是明確環(huán)境稅的征稅范圍。首先是各類(lèi)污染物排放。通過(guò)對(duì)我國(guó)重大環(huán)境問(wèn)題的梳理以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè),水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等將是我國(guó)未來(lái)環(huán)境保護(hù)工作中的重點(diǎn)。例如,僅工業(yè)廢物排放就構(gòu)成我國(guó)污染源的70%。此外,噪音等污染也屬于污染物排放的范圍。環(huán)境稅有必要將這些污染物納入征稅范圍中。其次是二氧化碳排放。目前,理論界對(duì)二氧化碳是否屬于污染物還存在著一定的爭(zhēng)議,因此,本文不將其作為一般的污染物而獨(dú)立處理。由于二氧化碳排放造成對(duì)全球氣候變化的影響,因此國(guó)際上也將碳稅作為生態(tài)保護(hù)的一個(gè)重要稅收手段。我國(guó)作為世界上二氧化碳排放大國(guó),為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化和促進(jìn)國(guó)內(nèi)節(jié)能減排,適時(shí)開(kāi)征碳稅也應(yīng)該作為未來(lái)開(kāi)征環(huán)境稅的一個(gè)重要內(nèi)容??傮w來(lái)看,從較全面的和長(zhǎng)期的角度來(lái)看,我國(guó)環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放。針對(duì)各類(lèi)污染物排放征收的環(huán)境稅主要涉及目前排污收費(fèi)制度的“費(fèi)改稅”改革,同時(shí)要提高征收標(biāo)準(zhǔn)。碳稅則可在環(huán)境稅開(kāi)征后,作為其中的一個(gè)稅目擇時(shí)推出。二是在環(huán)境稅的收入歸屬問(wèn)題上,建議將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅。一方面,可以由中央集中部分收入,解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染,從整體上控制全國(guó)環(huán)境的質(zhì)量;另一方面,也可以增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力和調(diào)動(dòng)地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性。另外,環(huán)境稅對(duì)西部地區(qū)的分配比例應(yīng)高于一般地區(qū)。三是確立環(huán)境稅的優(yōu)惠政策。建議對(duì)能源密集行業(yè)、節(jié)能減排成績(jī)顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū),可酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。

        ——調(diào)整消費(fèi)稅政策。消費(fèi)稅是在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上實(shí)施特殊調(diào)節(jié)的稅種。隨著增值稅擴(kuò)圍和逐步取消營(yíng)業(yè)稅,運(yùn)用消費(fèi)稅延續(xù)原有營(yíng)業(yè)稅對(duì)高消費(fèi)娛樂(lè)活動(dòng)進(jìn)行特殊調(diào)節(jié),不僅是改革前后稅制銜接的必由之舉,也是正確引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的有效手段,有必要將消費(fèi)稅征收范圍由特殊商品消費(fèi)領(lǐng)域向高端服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域拓展。同時(shí),適應(yīng)消費(fèi)品升級(jí)換代不斷加速,一些高端消費(fèi)品向普通消費(fèi)品轉(zhuǎn)變以及節(jié)約能源資源的要求日益迫切等趨勢(shì),適當(dāng)調(diào)整部分消費(fèi)品的稅目和稅率。具體包括:將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍,增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)的效果;適當(dāng)提高現(xiàn)行成品油及其他高耗能產(chǎn)品的稅率,如提高大排氣量轎車(chē)的消費(fèi)稅稅率;適當(dāng)降低低排氣量汽車(chē)、摩托車(chē)稅率,對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品給予一定程度的消費(fèi)稅優(yōu)惠。

        ——適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。一是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得,由于不能盈利而難以享受優(yōu)惠的情況,可適度調(diào)整政策的適用條件,如將自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起給予減免稅調(diào)整為自項(xiàng)目盈利所屬納稅年度起給予減免稅,或者將企業(yè)從事節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的所得減免,調(diào)整為按照節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的投資額的一定比例進(jìn)行稅額抵免,使企業(yè)能夠真正享受優(yōu)惠。二是在現(xiàn)有對(duì)企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得免征或減征企業(yè)所得稅的規(guī)定基礎(chǔ)上,進(jìn)一步調(diào)整和完善符合條件的相關(guān)項(xiàng)目的范圍。例如,符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目可以包括:對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣、廢液、廢渣進(jìn)行治理以達(dá)到環(huán)保要求的項(xiàng)目;對(duì)其他企業(yè)或居民生活中產(chǎn)生的廢水、垃圾等廢物進(jìn)行治理的項(xiàng)目;生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的項(xiàng)目;環(huán)保技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目;環(huán)境咨詢、信息和技術(shù)服務(wù)等環(huán)保項(xiàng)目。三是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部在資源綜合利用項(xiàng)目上難以獲得優(yōu)惠的問(wèn)題,可考慮對(duì)企業(yè)自產(chǎn)自用符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的資源綜合利用產(chǎn)品,也應(yīng)該給予優(yōu)惠政策。具體可比照對(duì)外銷(xiāo)售,在嚴(yán)格資源綜合利用項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上,按照同類(lèi)產(chǎn)品售價(jià)計(jì)算所獲收入的10%給予應(yīng)稅所得額扣除。四是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)所得稅對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)和銷(xiāo)售有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)設(shè)備缺乏優(yōu)惠政策的情況,可參照資源綜合利用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,對(duì)生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠,如對(duì)于生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的收入給予減征10%的優(yōu)惠政策。五是為了鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等涉及節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的發(fā)展,可將企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等方面提供的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入,納入到企業(yè)所得稅技術(shù)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠的規(guī)定范圍,享受企業(yè)所得稅有關(guān)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的減免稅政策。

        (二)建立和完善財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。

        生態(tài)環(huán)境的公共物品特征決定了財(cái)政支持的必要性?!笆晃濉币詠?lái)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家確定的節(jié)能減排的戰(zhàn)略目標(biāo),國(guó)家財(cái)政部門(mén)從政策、制度、財(cái)力多方面出臺(tái)措施,加大扶持力度,效果非常明顯,淘汰落后產(chǎn)能取得重大進(jìn)展,主要污染物排放強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度趨于下降。但必須看到,當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍非常嚴(yán)峻,各類(lèi)污染物排放及碳排放仍大大超過(guò)我國(guó)的環(huán)境容量,財(cái)政支持的政策仍不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此,非常有必要建立和完善財(cái)政支持生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。

        ——加大財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入傾斜力度。鑒于當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)峻形勢(shì),生態(tài)環(huán)保已成為我國(guó)最大的民生問(wèn)題,加強(qiáng)政府財(cái)政投入迫在眉睫。一是增量調(diào)整和存量調(diào)整并重,切實(shí)加大財(cái)政投入。要根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求,緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)及綠色循環(huán)低碳發(fā)展等戰(zhàn)略重點(diǎn),在每年新增的財(cái)政收入中,切實(shí)增加其生態(tài)環(huán)境的投入比例。同時(shí),還要通過(guò)深化財(cái)政支出改革,壓縮行政支出及一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,從而為增加生態(tài)環(huán)保投入創(chuàng)造條件。二是整合現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)資金,以形成合力。目前,財(cái)政已經(jīng)設(shè)立了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金、可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金等多種專(zhuān)項(xiàng)資金,為了提高資金使用效益,避免"撒胡椒面",需要整合不同的專(zhuān)項(xiàng)資金,形成統(tǒng)一的、具有一定資金規(guī)模的節(jié)能減排發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。三是建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算科目。通過(guò)政府預(yù)算安排支出是籌集生態(tài)環(huán)保資金的重要手段,為了保證上述投入持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源,預(yù)算科目的設(shè)置必不可少。目前的科目設(shè)置已有了“環(huán)境保護(hù)”大類(lèi)(211),但涵蓋內(nèi)容仍偏窄,建議以“款”的級(jí)次確定“節(jié)能”、“污染物減排”、“二氧化碳減排”、“生態(tài)保護(hù)”等款項(xiàng),以便準(zhǔn)確及時(shí)地全面掌握和統(tǒng)籌國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的資金投入。四是建立中央和地方多級(jí)共同投入的機(jī)制。支持生態(tài)環(huán)境需要中央與地方政府聯(lián)動(dòng),形成各級(jí)財(cái)政、各個(gè)主管部門(mén)共同投入的機(jī)制;同時(shí),財(cái)政投入應(yīng)與各級(jí)政府在稅收、金融、價(jià)格等方面的扶持政策協(xié)調(diào)一致,以求形成合力。“十二五”期間,財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委決定在部分城市開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范,示范城市所在省級(jí)政府和本級(jí)政府要安排一定資金,專(zhuān)項(xiàng)用于城市節(jié)能減排綜合示范。

        ——優(yōu)化財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入結(jié)構(gòu)。一是支持節(jié)能減排科技的研發(fā)、示范和推廣。節(jié)能減排項(xiàng)目往往具有涉及面廣、初始投資大、即期經(jīng)濟(jì)效益不確定和社會(huì)效益的長(zhǎng)期性等特點(diǎn),使得節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)投資存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性,直接影響企業(yè)和個(gè)人對(duì)節(jié)能技術(shù)研究開(kāi)發(fā)提供必要的、適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠與扶持,更好地促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的改進(jìn)。技術(shù)示范和推廣是將節(jié)能減排技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動(dòng)節(jié)能減排科技進(jìn)步的重要環(huán)節(jié),政府應(yīng)在組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)方面發(fā)揮積極的作用。二是支持節(jié)能和環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。2010年,中央財(cái)政推出《合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》,中央財(cái)政安排資金,對(duì)合同能源管理項(xiàng)目給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)實(shí)施節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司給予支持,今后,應(yīng)充分利用好現(xiàn)行合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金,發(fā)揮其積極作用。同時(shí),還應(yīng)給予環(huán)保服務(wù)業(yè)與節(jié)能服務(wù)業(yè)同等的待遇,在政策支持上視同為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè),因?yàn)樗鼈冊(cè)谛再|(zhì)上是一致的?!昂贤h(huán)境服務(wù)”即是針對(duì)環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)而設(shè)計(jì)的模式,通過(guò)合同甲方和乙方的契約關(guān)系,由乙方為甲方提供標(biāo)準(zhǔn)明確、產(chǎn)出清晰、環(huán)境直接能夠改善的一種服務(wù),政府同樣應(yīng)通過(guò)相關(guān)政策予以扶持。三是針對(duì)環(huán)保投資歷史欠賬嚴(yán)重和治理污染壓力不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況,需要更進(jìn)一步明確政府在污染防治方面的投資重點(diǎn)和方向,加大環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度,包括廢氣、污水、重金屬等危險(xiǎn)廢物的污染防治,重點(diǎn)污染物(二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮)的污染減排,農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和二氧化碳減排等項(xiàng)目。

        ——?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入手段。根據(jù)各類(lèi)財(cái)政政策的性質(zhì)和特點(diǎn),結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域,綜合運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入、設(shè)立基金、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、擔(dān)保等多種形式,最大限度地發(fā)揮財(cái)政投入的效益。財(cái)政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個(gè)重點(diǎn):一是在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上,從以往主要補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié),轉(zhuǎn)向在補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時(shí)擴(kuò)大對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)助,如目前對(duì)某些節(jié)能產(chǎn)品、電動(dòng)車(chē)的補(bǔ)貼直接給了消費(fèi)者,使消費(fèi)者、生產(chǎn)者和國(guó)家同時(shí)受益,更有利于全社會(huì)推廣,且這類(lèi)補(bǔ)貼績(jī)效明顯,便于考核;二是在財(cái)政投入使用方式上,更多地采用財(cái)政貼息這類(lèi)間接優(yōu)惠方式,以調(diào)動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資金投入綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”引導(dǎo)調(diào)控作用,放大財(cái)政資金的支持功效;三是下一步財(cái)政還要大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展,包括財(cái)政注資成立擔(dān)保公司,同時(shí)吸引社會(huì)資本進(jìn)入擔(dān)保市場(chǎng);財(cái)政還要設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)通過(guò)評(píng)估酌情給予補(bǔ)償資金。

        ——探索建立多元化投入機(jī)制。一是鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)。改變社會(huì)公眾環(huán)保觀念,鼓勵(lì)和支持民間團(tuán)體等社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè),努力爭(zhēng)取和引導(dǎo)國(guó)外投資者投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)。二是明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位,通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策,積極發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用,吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè);通過(guò)稅收制度設(shè)計(jì),使治污成本內(nèi)化為企業(yè)成本,引導(dǎo)企業(yè)增加對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入。三是建議借鑒OECD國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn),設(shè)立生態(tài)環(huán)保投資基金,對(duì)發(fā)展前景良好的環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行投資,彌補(bǔ)環(huán)保資金供求缺口,實(shí)現(xiàn)環(huán)?;鸬牧夹宰晕野l(fā)展。四是積極推進(jìn)環(huán)保投資公共私營(yíng)合作制(PPP模式),一方面通過(guò)減免稅費(fèi)等方式,將可盈利的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品推向企業(yè),另一方面,在全球環(huán)境危機(jī)的大背景下,在國(guó)際范圍內(nèi)和其他各國(guó)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域及新能源領(lǐng)域的資金、技術(shù)合作,有效開(kāi)發(fā)和利用國(guó)際資源。五是引導(dǎo)金融行業(yè)加大對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投資,解決企業(yè)和政府在運(yùn)行相應(yīng)環(huán)保項(xiàng)目時(shí)的資金需求問(wèn)題。強(qiáng)化對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持,可采用創(chuàng)建政策性投資開(kāi)發(fā)公司、組建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行綠色金融債券、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票等創(chuàng)新方式。

        (三)構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

        我國(guó)地域廣闊,自然條件千差萬(wàn)別,地區(qū)間發(fā)展不平衡,地方財(cái)力差異較大,這是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)特征。而生態(tài)環(huán)保對(duì)宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差,在宏觀方面,生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)更大;而在地方層面,生態(tài)環(huán)保往往會(huì)影響某地經(jīng)濟(jì),地方的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到損失。因此,解決生態(tài)環(huán)保問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡,需要將生態(tài)環(huán)境因素納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范疇,構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

        ——建立中央對(duì)地方的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。一是中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí),主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問(wèn)題。將全國(guó)作為一盤(pán)棋,通盤(pán)考慮,切實(shí)加大對(duì)中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是要改進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算方法。要用“因素法”取代“基數(shù)法”,在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重,如生態(tài)補(bǔ)償因素、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)、污染防治等內(nèi)容,增加對(duì)貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度,并按照基本公共服務(wù)均等化原則,增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,對(duì)重要的生態(tài)區(qū)域(如自然保護(hù)區(qū))實(shí)施國(guó)家購(gòu)買(mǎi)等,建立生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效投入機(jī)制。三是要進(jìn)一步明晰和提高相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。特別是確保相關(guān)占地補(bǔ)償、移民搬遷、環(huán)境資源損耗補(bǔ)償?shù)日嬲鋵?shí)到相關(guān)區(qū)域、流域的農(nóng)民手中,不斷完善和深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、移民搬遷等工作。

        ——建立省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)環(huán)保既有全局性問(wèn)題,也有區(qū)域性問(wèn)題。因此,在建立中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí),還需構(gòu)建省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付,以解決地方范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)保的突出問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)地方具體情況,合理安排省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方向,明確轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)、分配使用原則和資金的使用范圍等內(nèi)容。重點(diǎn)是對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的支持,關(guān)注本省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。要設(shè)立地方生態(tài)環(huán)境整治與保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金,整合現(xiàn)有相關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助資金。在資金安排使用過(guò)程中,市縣政府要明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目,結(jié)合年度環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果安排項(xiàng)目。根據(jù)當(dāng)?shù)嘏盼劭偭亢蛧?guó)家環(huán)保部公布的污染物治理成本測(cè)算,安排補(bǔ)償資金的額度,原則上應(yīng)按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補(bǔ)償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金,并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償。設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用,同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。

        ——建立區(qū)域間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付亦稱(chēng)為橫向生態(tài)補(bǔ)償,主要是指區(qū)域之間或水流域上下游地方之間生態(tài)受益方對(duì)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)利益受損方的資金補(bǔ)償。近年來(lái)我國(guó)一些地方已在這方面進(jìn)行了一些探索,取得一些進(jìn)展。今后需總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善制度,積極推進(jìn)開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、重要保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、礦山開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐活動(dòng),進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域間、流域間的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。具體考慮對(duì)跨流域、跨空間產(chǎn)生的事關(guān)全局的重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題,應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則,由中央政府推動(dòng)建立科學(xué)、合理的地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度,探索區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制,最大程度保障生態(tài)保護(hù)區(qū)合理的經(jīng)濟(jì)利益訴求。只有這樣,我國(guó)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題才能走出困局,開(kāi)拓新局面。

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        (作者單位:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)

        責(zé)任編輯:宗宇翔

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