梁冬梅

摘要：在建設(shè)社會主義和諧社會的征途中，環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展能否與經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展協(xié)調(diào)一致，是一項(xiàng)十分重要的影響和制約區(qū)，文中針對在新形勢下環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)中存在的不足進(jìn)行了分析，并從立法、行政執(zhí)法等方面闡述、論證了如何提高環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，提出了相應(yīng)的改進(jìn)對策和建議。

關(guān)鍵詞：改進(jìn)和加強(qiáng)；環(huán)境保護(hù)；法制建設(shè)

黨的十一屆三中全會以來，經(jīng)過30多年的不懈努力，我國的環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)取得了舉世矚目的重大成就。一些主要環(huán)境問題已經(jīng)得到基本解決。然而面對新的形勢和新的發(fā)展理念，提高環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)水平依然是環(huán)境保護(hù)立法、行政執(zhí)法工作中存在的主要問題。我認(rèn)為在新的歷史時期，提高我國環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)實(shí)效，關(guān)鍵要從環(huán)保立法和行政執(zhí)法兩個主要環(huán)節(jié)人手，從上到下不斷改進(jìn)工作，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)一致的奮斗目標(biāo)。

一、環(huán)境保護(hù)立法中存在的問題及改進(jìn)建議

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》1989年修改公布實(shí)施，在完善環(huán)境保護(hù)立法體系和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，在執(zhí)行過程中的一些法律法規(guī)已滯后于新形勢下環(huán)境保護(hù)的客觀需要，存在諸多問題，我認(rèn)為環(huán)境泫中存在的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）可操作性不強(qiáng)

環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)有很強(qiáng)的可操作性，但有的環(huán)境法律對調(diào)整的主體規(guī)定了義務(wù)，而對其不履行義務(wù)時如何追糾法律責(zé)任，卻沒有了下文，還有一些環(huán)境法律，雖然提出了實(shí)體性要求，卻沒有程序性的規(guī)定與之配套，結(jié)果成了“空中閣樓”，還有下位法不依照上位法的要求制定配套性的法規(guī)，往往使法律的規(guī)定難以操作實(shí)施。

（二）權(quán)利與義務(wù)失衡

法律的基本特性是權(quán)利與義務(wù)相一致。但是有的環(huán)境法律，對行政管理人（行政主管部門）的權(quán)利設(shè)定過多，而賦予行政管理相對人（主要是普通公民和被管理的企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會組織）的權(quán)利過少，強(qiáng)調(diào)行政管理相對人的義務(wù)多，設(shè)定行政管理人的義務(wù)少，從而使環(huán)境立法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)不夠平衡。這不僅打擊了廣大人民參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的積極性，而且也難以真正提高行政效率。這種部門利益色彩嚴(yán)重的法律，必然引起人民的不滿。

（三）法律間不相協(xié)調(diào)

建立和諧有序的法律體系是社會主義法制建設(shè)的內(nèi)在要求。但目前有的下位法公然抵觸上位法的規(guī)定，使法律的尊嚴(yán)受到嚴(yán)重的侵犯。例如，有的地方制定環(huán)境管理方面的法規(guī)時，擅自擴(kuò)大本地政府審批管理權(quán)秘還有的地方擅自艦定，國家限制上馬的一些高污染的企業(yè)可以在本地區(qū)落戶，地方在征收排污費(fèi)、處罰企業(yè)的權(quán)限等方面“突破”了法律的限制。并且在實(shí)踐中，還存在著另外種種致使環(huán)境法律“失效”的情形等等。

二、修訂與新形勢不相適應(yīng)的環(huán)保法律法規(guī)的必要性和措施

（一）修改《環(huán)境保護(hù)法》的必要性

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施的十幾年，環(huán)境保護(hù)事業(yè)得到長足發(fā)展，已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，需要新型的環(huán)境管理模式，解決新經(jīng)濟(jì)體制中出現(xiàn)的新的環(huán)境問題。自1989年，特別是全國人大環(huán)資委員會成立后，我國先后制定和修改了20多部環(huán)境與資源保護(hù)法律、法規(guī)，初步建立起“環(huán)境與資源保護(hù)法律體系框架”。一些新修訂或頒布的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《排污費(fèi)征收使用條例》等都對原有的環(huán)境法律制度和措施進(jìn)行了突破和創(chuàng)新，使《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定不僅顯得嚴(yán)重滯后和蒼白無力，而且還與新修改的一些規(guī)定如超標(biāo)排污、限期治理、環(huán)境影響評價、排污收費(fèi)等以及相應(yīng)的法律責(zé)任都發(fā)生明顯沖突這些都要求我們及時修訂環(huán)保法。

（二）修改《環(huán)境保護(hù)法》的幾點(diǎn)建議

1、賊予《環(huán)境保護(hù)法》基本法律的地位

“基本法律”是對某一類社會關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，在國家和社會生活中應(yīng)當(dāng)具有全面的、長遠(yuǎn)的、普遍的和根本的指導(dǎo)意義。《環(huán)境保護(hù)法》具有基本法律的性質(zhì)和特征。

2、《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)基本國策的要求，并直接為實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)服務(wù)。

國家明確提出“環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策”和“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率顯著提高，促進(jìn)人和自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。

3、應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展政策和法律的一體化。

整個生態(tài)環(huán)境狀況是經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境和其他許多因素共同作用的復(fù)雜結(jié)果，國家許多部門政策都影響環(huán)境保護(hù)，賦予《環(huán)境保護(hù)法》以基本法律的地位，從法律效力上指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律，能夠從客觀上解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策上的矛盾和沖突。

4、應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境權(quán)主體、內(nèi)容及保障措施。

我國現(xiàn)行法律中沒有明確提出環(huán)境權(quán)，只能從有關(guān)法律條文中推出環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。環(huán)境權(quán)作為一種自然權(quán)利和法律規(guī)定的新型人權(quán)，是當(dāng)前倡導(dǎo)的“公眾參與”的前提和基礎(chǔ)，而發(fā)揮“公眾參與”的積極作用，又需要有實(shí)體法上明確的環(huán)境權(quán)來支撐和程序法上配套規(guī)定來保障。一些國家在憲法中明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)，并由此在環(huán)境法中引申出公眾參與環(huán)境管理的各種權(quán)利。

（三）應(yīng)增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容

改變現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》內(nèi)容偏重于污染防治的現(xiàn)狀，解決其中生態(tài)環(huán)境保護(hù)號召性的規(guī)范多、義務(wù)性和法律責(zé)任規(guī)定少的問題。建議設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)專章。主要規(guī)定：政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，包括制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、定期組織開展自然資源調(diào)查和建立自然資源檔案、建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核和生態(tài)保護(hù)與建設(shè)審議制度等；賦予生態(tài)功能保護(hù)區(qū)法律地位，加強(qiáng)對大江大河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、天然調(diào)蓄區(qū)、重點(diǎn)荒漠綠洲、重點(diǎn)漁業(yè)水域等重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，并建立相應(yīng)的管理制度；建議對水、土地、草原、森林、生物、礦產(chǎn)和旅游等重點(diǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部門聯(lián)合監(jiān)管制度，明確環(huán)保部門和各自然資源管理部門在自然資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任；規(guī)定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，對種植、養(yǎng)殖業(yè)廢物排放控制措施和提高資源化率的水平提出要求，規(guī)范農(nóng)村化學(xué)品環(huán)境安全管理，并專條制定農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全控制標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全監(jiān)測、監(jiān)管體系做出規(guī)定。

（四）應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任

當(dāng)前，環(huán)保法律執(zhí)行不到位的根本性原因是違法成本低和環(huán)保部門無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)問題。建議從三個方面強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任區(qū)。1、明確對政府、環(huán)保部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門負(fù)責(zé)人和公職人員環(huán)境違法行為的行政責(zé)任的追究，解決干擾行政執(zhí)法和執(zhí)法不作為、濫作為問題。2、對應(yīng)禁止性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定，大幅度提高行政處罰中的罰款額度，使其違法成本高于執(zhí)法成本，并設(shè)定嚴(yán)重違法情節(jié)，規(guī)定責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等嚴(yán)厲的行政處罰種類；同時，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。3、對現(xiàn)行《環(huán)堍保護(hù)法》第40條按《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，保證環(huán)境保護(hù)行政復(fù)議，訴訟及規(guī)定環(huán)境重大事項(xiàng)司法審查程序和環(huán)境違法犯罪案件司法移送程序。

【參考文獻(xiàn)】

[1]《環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)匯編》吉林省環(huán)境保護(hù)局編印2002.3

[2]《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》1989年12月26日施行

[3]《環(huán)境保護(hù)》雜志國家環(huán)?？偩种骶?006.3

[4]《環(huán)境保護(hù)》雜志國家環(huán)保總局主編2005.8