王艷 覃江

[摘要]作為國家治理體系的一個基本組成單位，城市多民族社區(qū)治理的重要意義不言而喻。由于近年來城市多民族社區(qū)的增多，治理難度的加大，社會重要性也與日俱增。在此形勢下，引入?yún)f(xié)同治理理論，轉(zhuǎn)變城市多民族社區(qū)的治理方式，探索社區(qū)協(xié)同治理實現(xiàn)路徑，不僅有益于社區(qū)應(yīng)對當(dāng)今治理的困境與挑戰(zhàn)，更能有力推進(jìn)城市治理體系現(xiàn)代化，維護(hù)整個社會的安定、團(tuán)結(jié)、有序。

[關(guān)鍵詞]多民族社區(qū);協(xié)同治理;內(nèi)涵;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：C957 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）06-0035-07

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?在黨的十八屆三中全會公報中有9次提到“治理”;在全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中則有24次出現(xiàn)“治理”一詞。從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，預(yù)示著我們黨執(zhí)政思想的升華、治國方略的轉(zhuǎn)型，將對中國未來發(fā)展產(chǎn)生重大影響。從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，也意味著管理主體從依靠一種力量的一元主體向政府、市場、社會組織等多元主體的轉(zhuǎn)變，意味著管理從垂直的運動向多維的運動（從上到下，也可從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸）轉(zhuǎn)變，意味著管理的隨意性向法治化的轉(zhuǎn)變，也意味著管理方式從強制命令向民主協(xié)商的轉(zhuǎn)變。

相對于管理而言，治理概念蘊涵更豐富的內(nèi)涵。顯然，社會治理是現(xiàn)代國家治理體系不可或缺的重要內(nèi)容。而作為國家與社會聯(lián)結(jié)點的基礎(chǔ)單位——社區(qū)及其社區(qū)治理的現(xiàn)代化也必然是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

城市多民族社區(qū)作為社區(qū)的一種類型，同時也是構(gòu)成社會和諧的重要單元，由于成員的異質(zhì)性、文化的多樣性、管理的復(fù)雜性，使其在管理理念、管理模式、體制機制上面臨考驗。協(xié)同治理理論最初被西方理論界廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)等研究領(lǐng)域，如今我國理論界也掀起對這一理論的研究熱潮。在多民族社區(qū)治理中引入?yún)f(xié)同治理理論，創(chuàng)新多民族社區(qū)治理的思路、理論，對于構(gòu)建團(tuán)結(jié)有序的和諧社區(qū)，對于推進(jìn)多民族社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對于社會的和諧穩(wěn)定、長治久安都具有重要意義。

一、協(xié)同治理內(nèi)涵明晰

20世紀(jì)90年代公共治理理論在一些西方國家興起與發(fā)展，現(xiàn)已成為全球政府治國轉(zhuǎn)型的普遍趨勢。我國現(xiàn)在正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵期與機遇期，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷地深入發(fā)展，整個社會的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，社會系統(tǒng)呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、開放多元的特點，過去那種命令強制性的、簡單單一、封閉僵化的政府管理方式呈現(xiàn)出過多弊端。另外，隨著公民社會快速的成長，社會中的公民、非正式組織、市場力量等社會主體迫切地要求參與到社會管理的過程中來。由于信息科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，也為這些主體多途徑地獲取各類信息打開了方便之門。信息獲得的便捷使越來越多的公民或組織有機會參與到社會管理過程中。在社會轉(zhuǎn)型的這個過程中，在公共治理領(lǐng)域協(xié)同治理理論成為各國理論研究的熱點。

由于我國近幾年才開始對協(xié)同治理理論進(jìn)行廣泛的研究，所以，對其內(nèi)涵還沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。有些學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理理論是基于協(xié)同學(xué)理論而演生出的治理理論（蔡延?xùn)|，2011）。有些學(xué)者又是在協(xié)同理論與治理理論的基礎(chǔ)上來理解協(xié)同治理的內(nèi)涵（鄭巧，肖文濤，2008;吳春梅，莊永琪，2013）。還有一些學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)治理、互動治理、協(xié)作治理等方面來解釋。為了更好地明晰協(xié)同治理內(nèi)涵，有必要對兩個核心詞——協(xié)同與治理進(jìn)行闡釋。

（一）治理的內(nèi)涵

“治理”來源于英文“governance”，原指控制、引導(dǎo)和操縱的行動或方式。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者羅西瑙在其著作《沒有政府統(tǒng)治的治理》里比較了“統(tǒng)治”與“治理”兩個概念，賦予“治理”以新的含義，由此西方理論界開始對治理理論進(jìn)行研究。

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告中，將治理定義為“是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)?！盵1]

直到現(xiàn)在，“治理”作為一個包容性很強的概念，不同的學(xué)者、不同的學(xué)科、不同的領(lǐng)域仍會有不同的理解與認(rèn)識。從國內(nèi)外學(xué)者對“治理”所作的定義來分析，“治理”一般包含有三層含義：

第一，主體的多元性，即不只是依靠政府作為唯一的管理力量，而是吸納所有可聯(lián)合的主體，如市場、社會組織、社會公民等共同進(jìn)行管理;

第二，方式的多樣性，即治理的方式方法多種多樣，不拘泥于科層制下的命令—服從管理方式，而是采取基于平等協(xié)商上的各種合作治理方式;

第三，目標(biāo)的一致性，即治理的終極目標(biāo)是“善治”。所謂“善治”，就是國家權(quán)力向社會的回歸，是政府與公民、非政府組織等對社會事務(wù)的合作治理，其最終目的是促使公共利益最大化。正如俞可平所指出的，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系”。[2]

（二）協(xié)同的內(nèi)涵

我國古代就有“協(xié)同”一詞，但詞義略有不同。有的指協(xié)調(diào)一致;和合共同的意思，如《漢書·律歷志上》：“咸得其實，靡不協(xié)同。”有的指團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的意思，如《樂府詩集·燕射歌辭二·北齊元會大饗歌皇夏三》：“我應(yīng)天歷，四海為家。協(xié)同內(nèi)外，混一戎華。” 有的指協(xié)助、會同的意思，如《三國志·魏志·呂布傳》：“卿父勸吾協(xié)同曹公，絕婚公路 ?！痹诂F(xiàn)代《漢語詞典》中，“協(xié)同”有各方互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)、協(xié)助的意思。

“協(xié)同”的英文是collaboration，是指合作。最早將“協(xié)同”作為一個理論概念的學(xué)者是著名物理學(xué)家哈肯（HermannHaken）。哈肯在1971年首次提出“協(xié)同”學(xué)概念，后來陸續(xù)發(fā)表了《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》、《高等協(xié)同學(xué)》、《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，這標(biāo)志著協(xié)同學(xué)作為一門新興交叉學(xué)科的誕生。哈肯在《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》中開宗明義地指出，協(xié)同學(xué)即“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”[3]。

（三）協(xié)同治理的內(nèi)涵

雖然正如有些學(xué)者所認(rèn)為的，“協(xié)同”與“治理”概念具有一定的耦合，但簡單地將“協(xié)同治理”理解為協(xié)同+治理是不全面的。協(xié)同治理之所以區(qū)別于治理就因為協(xié)同來源于哈肯開創(chuàng)的協(xié)同學(xué)理論，從這方面來說，協(xié)同治理應(yīng)該理解為協(xié)同的治理，協(xié)同是其核心。誠然，協(xié)同的治理具有治理的一般內(nèi)涵，如主體的多元性，方式的多樣性，目標(biāo)的一致性。但更重要的是它具有本身特有的內(nèi)涵：

1.強調(diào)多元主體的協(xié)作協(xié)商。協(xié)同治理的主體是多元的，不僅有政府，還有非政府組織，政府間組織，企業(yè)以及公民等等。但協(xié)同治理更強調(diào)這些主體間權(quán)力的平等，不再是過去的上下級關(guān)系，而是平等協(xié)作的關(guān)系，因而政府將強制命令、發(fā)號施令的方式讓位給溫和的協(xié)商與調(diào)控，同時，鼓勵與說服也兼而有之。這樣才能保證多元主體能在法律、制度的框架內(nèi)平等地作為治理的主體，平等地享有治理權(quán)，也同樣要履行治理的義務(wù)。

2.強調(diào)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，世界上存在著千差萬別的系統(tǒng)，有生命或無生命的，自然界的或社會的，宏觀的或微觀的系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)都能分為若干個子系統(tǒng)。這些系統(tǒng)之間也不是簡單的線性關(guān)系，而是錯綜復(fù)雜的、多維互動的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。因此，協(xié)同治理強調(diào)的是，構(gòu)建縱橫交錯式的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，以整合各個系統(tǒng)，使它們的結(jié)構(gòu)、行為、特性能發(fā)揮出協(xié)同效應(yīng)。

3.強調(diào)系統(tǒng)的自組織功能。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，應(yīng)該從系統(tǒng)的內(nèi)部尋找有序的根源，而自組織就是系統(tǒng)有序化的內(nèi)在根據(jù)。自組織是相對于他組織而提出的。所謂他組織，即是指組織的指令和能力來自系統(tǒng)外部，而不具有內(nèi)生性和自主性特征。但自組織卻具有內(nèi)在性和自主性特點。具有自組織特點的系統(tǒng)不需要外部指令，其自身會自主地按照某種規(guī)則來運行。這一特點說明協(xié)同治理強調(diào)發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)自組織的功能，在輸入一定的外部能量流、信息流和物質(zhì)流的條件下，促進(jìn)子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用，使其達(dá)到共同的目的。

二、多民族社區(qū)協(xié)同治理的現(xiàn)實依據(jù)

新世紀(jì)以來，隨著改革開放與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，城市少數(shù)民族人口急劇增加，城市各民族的交往交流更加緊密，民族問題城市化的特點日漸顯著。在我國城市化的進(jìn)程中，一部分少數(shù)民族通過讀書、就業(yè)、出外打工、經(jīng)商等途徑大量流入大中型城市。又由于文化、習(xí)俗、語言、飲食習(xí)慣、籍貫、交際關(guān)系等原因，這些少數(shù)民族通常會聚居到某一特定的社區(qū)，這樣的社區(qū)通常會有2個或以上的少數(shù)民族常住，并且少數(shù)民族的數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模，給社區(qū)生活注入民族特色，這一類社區(qū)通常被稱作多民族社區(qū)。

社會的和諧源自社區(qū)的和諧。城市少數(shù)民族工作是我們國家民族工作的重要組成部分。隨著城市社區(qū)多民族化現(xiàn)象日益普遍，城市多民族社區(qū)的和諧穩(wěn)定關(guān)乎整個社會的和諧穩(wěn)定。雖然城市多民族社區(qū)也是社區(qū)的一種，但是它與一般的社區(qū)又存在諸多差異，這些差異就成為多民族社區(qū)實行協(xié)同治理的現(xiàn)實依據(jù)。

（一）少數(shù)民族人口增多，社區(qū)居民異質(zhì)性加強。

隨著社會經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，城市社區(qū)居民民族成份呈現(xiàn)多元化特點，居民之間的異質(zhì)性不斷加強。從我國的現(xiàn)實發(fā)展看，目前，“我國己有1億多少數(shù)民族人口，其中有3000多萬生活在散雜居地區(qū)，有29個少數(shù)民族遍布在全國各地。”[4]隨著我國城市化步伐的加快，我國城市化率目前是41%，與世界平均50%相比至少還需要1億農(nóng)村人口實現(xiàn)城市，那么這些人當(dāng)中肯定會有大量的少數(shù)民族繼續(xù)流動到大中城市，最后大部分會聚集到城市中的多民族社區(qū)中。

城市多民族社區(qū)是由多個民族居住的社會共同體區(qū)域，雖然漢族仍然是主體，但其他少數(shù)民族在社區(qū)中的數(shù)量也較普通社區(qū)多很多。如，昆明市盤龍區(qū)聯(lián)盟街道辦事處金星社區(qū)居住有回族、白族、彝族、藏族、傣族、布依族等28個少數(shù)民族 1792人，其中流動人口728人，屬典型的多民族散雜居社區(qū)。[5]

（二）公共服務(wù)需求的內(nèi)容多樣、范圍擴大。

多民族社區(qū)比一般社區(qū)在公共服務(wù)的需求上會出現(xiàn)明顯的多樣化特點。比如，不同的民族持有不同的語言，在進(jìn)入社區(qū)后，語言不通會成為融入城市生活的較大障礙。這些少數(shù)民族就需要社區(qū)能夠提供語言方面的培訓(xùn)服務(wù)或者翻譯服務(wù)。另外，少數(shù)民族入城時間的長短、民族、職業(yè)以及經(jīng)濟(jì)條件的不同，其公共服務(wù)需求也不盡相同。如對于剛定居社區(qū)的少數(shù)民族，對于住房、就業(yè)、小孩上學(xué)等方面的信息就最為需要。而在城市已基本立足的少數(shù)民族，會需要在學(xué)習(xí)新的技術(shù)知識、尋求收入較高的工作、擴大交際圈、獲得創(chuàng)業(yè)的資金和管理知識的積累等方面獲得服務(wù)。不同的民族需要的公共服務(wù)也會有很大差異，如回族對擁有方便自身進(jìn)行宗教活動的場所有較強的期待，企業(yè)家期望在屠宰行業(yè)的搬遷、選址和市場管理上得到政府更多的支持;傣族、彝族對娛樂場所和活動的需求更為明顯;白族則傾向于擁有不受城管限制的自由經(jīng)營場所;布依族希望民族手工藝產(chǎn)品得到更多渠道的銷售等。

可見，多民族社區(qū)中少數(shù)民族人口的文化習(xí)俗、語言表達(dá)、生活習(xí)慣和宗教信仰千差萬別是少數(shù)民族公共服務(wù)需求多樣性的主要原因。

（三）文化多元共存易產(chǎn)生矛盾與摩擦，增加了社區(qū)治理的難度。

“文化或者文明，從其廣泛的民族志意義上言，它是一個錯綜復(fù)雜的總體，包括知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗和人作為社會成員所獲得的任何其他能力和習(xí)慣。”[6]我國各少數(shù)民族在長期的生活生產(chǎn)中形成各自絢麗多彩的習(xí)俗、信仰、藝術(shù)、道德、體育等文化傳統(tǒng)。經(jīng)過這些文化的傳承，少數(shù)民族在心理、認(rèn)知、思想意識的深層次上具有各自民族的文化屬性，相應(yīng)地，少數(shù)民族之間會在生活習(xí)俗、文化信念、價值追求、行為習(xí)慣等方面有所差異。

多民族社區(qū)中少數(shù)民族成份多，必然導(dǎo)致多民族社區(qū)文化的多元化。文化的多元化增加了社區(qū)居民生活細(xì)節(jié)、生產(chǎn)習(xí)慣、語言風(fēng)俗、觀念信仰等方面的差異。這種差異雖然可能隨著居住時間長、交流增多、相互了解漸漸趨向緩和，但在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，增加了各民族間產(chǎn)生矛盾、摩擦的機率要大得多。如一些漢族群眾對少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式、宗教信仰等會不理解、不尊重，表現(xiàn)出一些會傷害少數(shù)民族感情的言行，這就容易引起民族糾紛，也可能上升為民族矛盾。根源于文化因素的矛盾與摩擦也往往不易調(diào)和，難在短期內(nèi)得到根本改善，這就需要社區(qū)管理者長期的宣傳、教育與引導(dǎo)，更需要社區(qū)管理者耐心細(xì)致的服務(wù)、溝通與疏導(dǎo)。就此而言，多民族社區(qū)與單一民族社區(qū)相比，因文化差異帶來的問題是多民族社區(qū)面對的突出與棘手的治理難題。

（四）以往的社區(qū)管理模式不能適應(yīng)多民族社區(qū)的治理需要。

城市社區(qū)以往的管理方式大多以區(qū)—街—居垂直型的管理模式為主，以政府公共權(quán)力作為唯一的權(quán)力中心，政府控制著社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會資源，并由政府掌握資源分配權(quán)力。在這種模式下，社區(qū)的行政功能較為突出，市區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會、居民之間依據(jù)自上而下的行政命令進(jìn)行管理。作為政府基層單位，街道辦對社區(qū)管理擁有絕對權(quán)力，導(dǎo)致社區(qū)居民委員會也高度行政化。本來屬于群眾性自治組織的社區(qū)居委會承擔(dān)了政府、街道辦下派的各種工作，據(jù)統(tǒng)計，“社區(qū)居委會一般要承擔(dān)的行政性事務(wù)有140多項”[7]，基本上變成了一個行政化的組織。社區(qū)居委會疲于應(yīng)付繁雜的行政事務(wù)，無法發(fā)揮自治組織的功能，履行自治職能。

對于多民族社區(qū)來說，社區(qū)居民委員會行政功能強化，卻弱化了社區(qū)服務(wù)功能。因此，管理方式上以行政管理、防范性管理為主，側(cè)重以加強治安管理、整治打擊、懲罰管制為方法。這種治理方式缺少對社區(qū)少數(shù)民族人口需求的了解和溝通，難以滿足多民族社區(qū)異質(zhì)性較強而產(chǎn)生的特殊公共服務(wù)需求，更難以應(yīng)對因文化差異產(chǎn)生的磨擦與糾紛。因此，轉(zhuǎn)變治理結(jié)構(gòu)與方式，已成為多民族社區(qū)刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。

三、多民族社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

根據(jù)以上的分析，筆者認(rèn)為，多民族社區(qū)協(xié)同治理就是指在多民族社區(qū)治理中，以實現(xiàn)社區(qū)公共利益為目標(biāo)，建立多元多維的治理主體與網(wǎng)絡(luò)化治理體系，充分發(fā)揮多元主體的自組織功能，以共同管理社區(qū)公共事務(wù)的治理過程。所以，多民族社區(qū)協(xié)同治理的實現(xiàn)需要從以下幾個方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變角色，構(gòu)建多元治理主體。

面對日益復(fù)雜且利益多元的環(huán)境，多民族社區(qū)的基層管理者首先應(yīng)認(rèn)識到，僅靠正式管理機構(gòu)一己之力是難以滿足多元利益主體的多元需求。協(xié)同治理的精義就是為有效地滿足當(dāng)代社會發(fā)展所需的諸多變化、要求，社會不同部門之間要進(jìn)行一種新的聯(lián)合行動，因為單一的部門已無法以一已之力來實現(xiàn)這一目標(biāo)。所以，基層政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色，從傳統(tǒng)的垂直型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的促進(jìn)協(xié)作的治理主體。

對多民族社區(qū)來說，要實現(xiàn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，實現(xiàn)社區(qū)公共利益，治理主體應(yīng)該包括政府機構(gòu)——街道辦，社區(qū)居委會，社區(qū)各少數(shù)民族居民，還有駐區(qū)單位、社會組織等。街道辦作為政府基層單位，是政府工作的執(zhí)行者，是社區(qū)治理的核心主體，應(yīng)把以前所承擔(dān)的技術(shù)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性工作從職能中分離出去，交給社區(qū)的社會組織，在具體的社區(qū)治理活動中發(fā)揮指導(dǎo)和服務(wù)職能。社區(qū)居民委員會是群眾自治性組織，作為社區(qū)協(xié)同治理的核心主體應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，從以前的行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，主要發(fā)揮自治組織職能，調(diào)動社區(qū)所有主體實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束”自組織功能。同時，為協(xié)同治理的順利實現(xiàn)，社區(qū)居委會應(yīng)該制定明確的行為準(zhǔn)則，確保透明的協(xié)同過程。這樣可以消除協(xié)同參與方的懷疑、顧忌，讓各方相信自己可以享有平等的權(quán)利，同時也要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。社區(qū)居委會在協(xié)同治理中發(fā)揮著必不可少的催化作用。

社區(qū)居民也是多民族社區(qū)協(xié)同治理的核心主體。社區(qū)協(xié)同治理的生命力在于社區(qū)居民積極參與社區(qū)組織管理或活動。社區(qū)居民不僅是實現(xiàn)基層自治的主體力量，也是協(xié)同治理的主體。少數(shù)民族居民也是多民族社區(qū)中的一員，要充分調(diào)動少數(shù)民族居民積極參與社區(qū)管理或活動中，也要保證少數(shù)民族群眾代表有機會有途徑參與社區(qū)管理中。當(dāng)涉及社區(qū)重大事項決策時，要充分聽取少數(shù)民族代表人士的意見和建議，積極引導(dǎo)少數(shù)民族群眾為社區(qū)的和諧與發(fā)展作貢獻(xiàn)。如云南昆明有些社區(qū)建立了少數(shù)民族聯(lián)誼會，廣泛動員少數(shù)民族代表人士、熱心民族工作的積極分子參與到社區(qū)活動中，充分發(fā)揮少數(shù)民族群眾橋梁紐帶的作用。有些社區(qū)組織社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族參與學(xué)習(xí)型社區(qū)、文明社區(qū)、衛(wèi)生社區(qū)的創(chuàng)建活動，以及社區(qū)的文體、教育、慈善等其它各項公益活動。只有包括少數(shù)民族居民在內(nèi)的社區(qū)居民積極的、有序的參與到社區(qū)治理活動中，才能實現(xiàn)真正的協(xié)同治理。

另外，作為社區(qū)協(xié)同治理的參與者，社區(qū)中的社區(qū)組織、駐區(qū)單位在具體的社區(qū)治理實踐中也發(fā)揮著重要的作用。

從協(xié)同治理角度看，政府基層單位街道辦與社區(qū)居委會作為社區(qū)治理的核心主體，已不再是社區(qū)治理的唯一主體，它們要與社區(qū)中的居民（包括各民族成員）、社會組織、駐區(qū)單位等主體之間進(jìn)行協(xié)作與互動，形成具有多元主體特征的多民族社區(qū)協(xié)同治理模式。

（二）建立信任，構(gòu)建全民參與的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。

信任關(guān)系的建立是協(xié)同治理機制產(chǎn)生的前提條件。實現(xiàn)協(xié)同治理必須要有全社區(qū)居民的有效參與。社區(qū)居民的有效參與又是以信任理解，達(dá)成共識為前提的。由于多民族社區(qū)多元文化共存，居民之間的思想意識、價值觀念會大相徑庭，那么，要實現(xiàn)協(xié)同治理首先也是最重要的是在社區(qū)中建立信任的關(guān)系，達(dá)成共識。

當(dāng)然，建立信任關(guān)系是一個長期工程，特別是多民族社區(qū)，社區(qū)的基層管理機構(gòu)在協(xié)同治理的初期應(yīng)該把主要精力放在社區(qū)信任關(guān)系的建立與維護(hù)上，通過信任關(guān)系的建立，促進(jìn)各民族之間的對話與協(xié)商，在社區(qū)范圍內(nèi)達(dá)成對維護(hù)與實現(xiàn)公共利益的普遍共識。

因為多民族社區(qū)雖然文化多元、利益多元，但是社區(qū)全體居民的公共利益是一致，社區(qū)個人的目標(biāo)應(yīng)該與社區(qū)的公共利益相一致，只有讓所有社區(qū)居民都意識到這一點，認(rèn)同這一點，那么整個社區(qū)居民之間有共同的一致的共識，信任關(guān)系才得以建立。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地調(diào)動社區(qū)居民有效地參與到社區(qū)的治理中，形成多層次多維度縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)治理體系。在縱向上，要建立多層級的治理中心，從街道辦到社區(qū)居委會再到社區(qū)成員代表大會與社區(qū)議事協(xié)商委員會等自治組織，在橫向上，要建立多維度的治理中心，如建立民族工作服務(wù)組、少數(shù)民族聯(lián)誼會、社區(qū)志愿者服務(wù)隊等。這就構(gòu)成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)治理體系。其中最重要的是在這個網(wǎng)絡(luò)體系中，社區(qū)居民充分有效的參與才能充分發(fā)揮這一體系的重要作用。

社區(qū)居民的有效參與表現(xiàn)在三個方面：第一，從廣度來看，就是參與的范圍要盡可能大到覆蓋整個社區(qū)，也就是鼓勵全民參與。第二，從深度來說，不是表面的參與，而是真正地履行社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù)，即在社區(qū)重大事項決策上，能真正地表達(dá)自己的意見;在社區(qū)管理中，有權(quán)利與義務(wù)參與到管理活動;在公共服務(wù)上，能力所及地為社區(qū)公共利益盡心盡力等。第三，有完善有序的參與規(guī)則與程序，保證社區(qū)居民能合法有序地參與社區(qū)管理與服務(wù)。

如果要實現(xiàn)有效的參與，社區(qū)中的政府機構(gòu)需要意識到社區(qū)居民、駐區(qū)單位及社區(qū)中其他社會組織的有效參與是建立信任、達(dá)成共識、實現(xiàn)協(xié)同治理的重要前提。為此，社區(qū)政府機構(gòu)不僅要制定清晰規(guī)范的參與規(guī)則與程序，更要引導(dǎo)鼓勵社區(qū)居民參與到社區(qū)的管理決策過程，促進(jìn)社區(qū)中各民族能夠面對面的交流與協(xié)商共同面臨的問題，保障社區(qū)居民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，有些社區(qū)組織各駐區(qū)單位，比如企事業(yè)單位、部隊、學(xué)校、商店通過召開社區(qū)工作聯(lián)席會議等形式，使各組織單位自覺接受社區(qū)政府的協(xié)調(diào)服務(wù)，支持社區(qū)工作，并號召引導(dǎo)本單位干部群眾積極參與社區(qū)建設(shè)。

可見，以社區(qū)各民族的相互信任為基礎(chǔ)，以公共利益目標(biāo)為共識，以有效參與為宗旨，通過網(wǎng)絡(luò)化治理體系實現(xiàn)多民族社區(qū)協(xié)同治理。

（三）整合資源，激發(fā)社區(qū)系統(tǒng)的自組織功能。

協(xié)同治理的意義就是可以整合各參與方的資源，并最大化的利用這些資源。一方面，與政府相比，社會組織提供的服務(wù)具有創(chuàng)新性、靈活性、多元化等特點，可以幫助政府提升公共服務(wù)的品質(zhì)與數(shù)量，更好地滿足多民族居民對公共服務(wù)多元化、個性化的需求。而且，社區(qū)中的社會組織、居民將其資源、人力投入到公共問題的解決中，可以擴大政府公共服務(wù)的范圍。政府與社會組織、社區(qū)居民協(xié)同治理，可以更直接地反應(yīng)居民群眾的意見、偏好以及對公共服務(wù)的需求與評價，從而可以更快地做出必要的調(diào)整，提高公共治理的回應(yīng)性。另一方面，協(xié)同治理可以促進(jìn)開放系統(tǒng)中的不同組織部門之間相互學(xué)習(xí)、相互交流、共享經(jīng)驗，也就促進(jìn)了不同組織間的信息、資源、能量的交換，激勵各個組織發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補。

多民族社區(qū)作為一個開放系統(tǒng)，不僅其內(nèi)部各單位組織間要進(jìn)行信息、資源、能量等的轉(zhuǎn)換，而且它也要與外部環(huán)境進(jìn)行交換，任何組織都不可能在封閉的狀態(tài)下獲得發(fā)展。如果僅依靠政府撥款，社區(qū)建設(shè)的資源單一，使社區(qū)難以募集到社會組織、駐區(qū)單位的公益基金投入社區(qū)服務(wù)，也難以滿足社區(qū)多元化的公共服務(wù)需求。所以，多民族社區(qū)有必要整合社區(qū)現(xiàn)有資源，激發(fā)出社區(qū)自身的自組織功能，具體的實現(xiàn)路徑有：

1.建立健全社區(qū)自治組織，發(fā)揮出社區(qū)所有居民的自治能力。社區(qū)自治組織應(yīng)該教育引導(dǎo)各族居民提升自己的民主意識，主人翁精神，號召他們積極參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理。對于少數(shù)民族居民，要拓寬他們參與社區(qū)公共事務(wù)管理的渠道，鼓勵他們加入業(yè)主委員會、居民代表大會、協(xié)商議事大會等自治組織，通過參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與治理，加強與其他民族的交流合作，表達(dá)本民族的意愿與立場，加深各族居民間的理解、信任與友誼。

2.為實現(xiàn)資源共享，社區(qū)可與駐區(qū)內(nèi)機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位簽訂協(xié)議，建立共建共管合作關(guān)系。社區(qū)的建設(shè)可以聯(lián)合駐區(qū)企事業(yè)單位積極參與，充分利用合作單位的資源解決社區(qū)建設(shè)資金、設(shè)施、場地不足等問題;有的單位直接投資興辦或與街道辦事處共建聯(lián)辦社區(qū)服務(wù)項目，許多企業(yè)的文化娛樂場所、浴室、診所面向社區(qū)開放。也可以“區(qū)校合作”、“區(qū)院合作”新模式，與轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院等單位部門建立合作關(guān)系，整合社會資源，把一部分教師、醫(yī)生護(hù)士等組成志愿者隊伍，為社區(qū)的醫(yī)療保健、培訓(xùn)教育服務(wù)搭建平臺。

3.積極推動社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)。社區(qū)政府機構(gòu)應(yīng)該注重培育與引導(dǎo)建立一些志愿者組織，如老年協(xié)會、企業(yè)家協(xié)會、少數(shù)民族聯(lián)誼會、科技協(xié)會等志愿服務(wù)隊，引導(dǎo)這些組織為社區(qū)居民開展服務(wù)活動。另外，少數(shù)民族中一些高素質(zhì)、高水平的少數(shù)民族社會精英擁有社會聲望，并熱衷于公益事業(yè)，在社區(qū)中也具有影響力、權(quán)威感和號召力。社區(qū)管理者要注意挖掘這些少數(shù)民族社會精英幫助社區(qū)建設(shè)志愿者隊伍，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)少數(shù)民族間的各種事務(wù)，引導(dǎo)少數(shù)民族居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

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收稿日期：2015-09-21 責(zé)任編輯：王 玨