王立彬 魏驊 楊玉華

6月 25日是全國(guó)土地日。確保耕地占補(bǔ)平衡、有序推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)以及穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，是當(dāng)前我國(guó)土地問(wèn)題的核心，也是我國(guó)耕地保護(hù)面臨的三大挑戰(zhàn)，更是全社會(huì)應(yīng)該重視和思考的問(wèn)題。

廠房水庫(kù)“變耕地”：占補(bǔ)平衡“失衡”知多少在一處復(fù)墾耕地上，石階、水渠等農(nóng)田水利配套設(shè)施較為完善，看起來(lái)是塊標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。但莊稼長(zhǎng)勢(shì)很差，洋芋、小蔥、芋頭、土豆都打著蔫兒。村民告訴筆者，雖然，這塊復(fù)墾耕地路渠溝修得很好，符合復(fù)耕標(biāo)準(zhǔn)，可實(shí)際上沒(méi)水源，根本不適合耕作。

這是筆者近日在重慶某地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)的情況。重慶市占補(bǔ)平衡工作，在全國(guó)都屬規(guī)范，建設(shè)用地一律先補(bǔ)后占。然而 “占優(yōu)補(bǔ)劣”仍然未免。

公開(kāi)資料顯示，我國(guó)耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地減少勢(shì)頭未減。據(jù)北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁核查，1997年到 2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地 2746.5萬(wàn)畝，相當(dāng)于半個(gè)海南省版圖，而且大都是優(yōu)質(zhì)耕地。

為彌補(bǔ)建設(shè)占地缺口，我國(guó)要求占補(bǔ)平衡， 墾“占多少，多少”。這項(xiàng)政策總體上有助于確保我國(guó)耕地保有量。然而，新增耕地大多“看起來(lái)很美”。中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少省份的耕地資源越來(lái)越少，占補(bǔ)平衡越來(lái)越難，結(jié)果就占水補(bǔ)旱、占優(yōu)補(bǔ)劣。調(diào)查顯示，我國(guó)每年占用耕地約一半是水田，而補(bǔ)充水田不到兩成。

“按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，保亭縣一畝水田耕地開(kāi)墾費(fèi) 4000元左右，如果通過(guò)土地整理達(dá)到同樣優(yōu)質(zhì)的水田，大約在 2萬(wàn) ～3萬(wàn)元，差價(jià)需要縣級(jí)財(cái)政墊資?！焙Ｄ鲜”Ｍたh國(guó)土局局長(zhǎng)吳雄說(shuō)，國(guó)家及省級(jí)政府加大財(cái)政傾斜力度，地方才補(bǔ)得起。

據(jù) 2015年第 1號(hào)國(guó)家土地督察公告，對(duì) 56個(gè)城市例行督察發(fā)現(xiàn)，47個(gè)市 1215個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定數(shù)量質(zhì)量要求補(bǔ)充耕地或未按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，涉及面積 15.3萬(wàn)畝;45個(gè)市將現(xiàn)狀為住房、工廠、水庫(kù)水面等認(rèn)定為耕地，涉及面積10.74萬(wàn)畝。

“八成以上被督察城市出現(xiàn)用建設(shè)用地補(bǔ)充耕地現(xiàn)象，是典型的以次充好、占優(yōu)補(bǔ)劣，可見(jiàn)占補(bǔ)平衡政策扭曲嚴(yán)重。”中國(guó)社科院農(nóng)村所研究員李國(guó)祥說(shuō)。

良田“變草原”：土地流轉(zhuǎn)“流失”知多少

苜蓿，草根系發(fā)達(dá)、耐旱，有強(qiáng)勁的固氮能力，可以疏松土壤，提高土壤有機(jī)質(zhì)。中國(guó)農(nóng)科院研究統(tǒng)計(jì)，種植苜?？梢愿脑熘械彤a(chǎn)田，畝均可增產(chǎn) 20公斤糧食，中產(chǎn)田可增產(chǎn) 10公斤糧食，怪現(xiàn)象是中部省區(qū)“良田種牧草”。

“與中國(guó)其他地區(qū)種苜蓿用貧瘠土地、沙地、山坡地種植的情況不一樣，我們是用從農(nóng)民手里流轉(zhuǎn)良田來(lái)種植苜蓿，品質(zhì)好、產(chǎn)量高?！币患也輼I(yè)公司在網(wǎng)上公開(kāi)宣稱(chēng)。

安徽北部某縣，最大的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目就是苜蓿種植，流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá) 10萬(wàn)畝，為當(dāng)?shù)匾M(jìn)奶牛養(yǎng)殖供草。筆者看到，原本種植小麥、玉米的大片耕地種上青青苜蓿，恍若草原甚是壯觀。當(dāng)?shù)馗刹勘硎疽按蛟靸?nèi)陸大草原”。

無(wú)獨(dú)有偶。在安徽另一農(nóng)業(yè)大縣，流轉(zhuǎn)的土地絕大部分都用來(lái)種養(yǎng)花卉苗木了。安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)教授胡承霖認(rèn)為，工商資本下鄉(xiāng)，土地流轉(zhuǎn)變流失，“非糧化”傾向令人擔(dān)憂?！澳壳?，土地流轉(zhuǎn)用途上只有原則性規(guī)定，如不改變農(nóng)地用途。但是，如何控制糧食和經(jīng)濟(jì)作物比重，缺乏細(xì)則。種糧回報(bào)率肯定不如種經(jīng)濟(jì)作物。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，糧食安全存在隱患?！?/p>

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的，也是鼓勵(lì)和歡迎的。但是，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，應(yīng)主要在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，把一般種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農(nóng)民，不一定都要大面積直接租種農(nóng)戶(hù)承包地，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”底線?！袄习逑锣l(xiāng)，應(yīng)是帶動(dòng)老鄉(xiāng)，而不是代替老鄉(xiāng)?！?/p>

把村莊都買(mǎi)下來(lái)：農(nóng)地改革“絕不能改”知多少

中部某縣，2014年開(kāi)始，一家從事農(nóng)業(yè)種植的私營(yíng)企業(yè)主開(kāi)始在全縣實(shí)施一項(xiàng)大計(jì)劃：花錢(qián)購(gòu)置村民年久失修的老宅。這位企業(yè)主告訴筆者，目前已經(jīng)購(gòu)置了兩個(gè)村莊的民宅，未來(lái)要把全縣自然環(huán)境較好且有其種植基地的村莊民宅都買(mǎi)下來(lái)。

按現(xiàn)行法律法規(guī)，別說(shuō)城鎮(zhèn)居民不能購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地，就是鄰村居民也不能跨村購(gòu)買(mǎi)宅基地。在中央批準(zhǔn)的 33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，規(guī)定仍然有效。

“試點(diǎn)行政區(qū)域現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶(hù)條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買(mǎi)地建房，導(dǎo)致‘逆城市化?！眹?guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào) 33個(gè)改革試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)說(shuō)。

城市土地國(guó)有，城郊和農(nóng)村土地集體所有，是憲法規(guī)定，是依憲改革的底線。要購(gòu)買(mǎi)全縣村莊民宅的那位企業(yè)主表示，改造后，這些村莊將形成與種植基地銜接的“農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈”，城里人可以在基地以會(huì)員方式租種，公司雇人負(fù)責(zé)種植。城市會(huì)員每年來(lái)度假，住在公司購(gòu)置的民宅里“體驗(yàn)田園之樂(lè)”。自己是和一戶(hù)一戶(hù)農(nóng)民簽訂的買(mǎi)賣(mài)協(xié)議，地方政府支持?！鞍艳r(nóng)民搬離出老宅，既改善農(nóng)民生活，又盤(pán)活農(nóng)民閑置資產(chǎn)，一舉兩得?！?/p>

“土地制度改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是改革難點(diǎn)之一，涉及重大利益調(diào)整、相關(guān)法律修改及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明說(shuō)，必須堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。

筆者采訪看到，不少資本進(jìn)入農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但“圈地者”并非少數(shù)。安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)，他周?chē)簧僮龅禺a(chǎn)或商貿(mào)的朋友都在念“農(nóng)村包地經(jīng)”：“現(xiàn)在進(jìn)去，租金成本低而且有補(bǔ)貼，未來(lái)這些地一旦升值賺得更多。”

一位原來(lái)從事肥料營(yíng)銷(xiāo)的經(jīng)營(yíng)者坦言：“已下鄉(xiāng)承包 600多畝地。以時(shí)間換空間，承包期是 20年，到期農(nóng)民早不種地了，早離鄉(xiāng)了。我就會(huì)成為中國(guó)第一批農(nóng)場(chǎng)主。”

“對(duì)改變土地公有制性質(zhì)的主張，要旗幟鮮明加以反對(duì);對(duì)借改革之名行占用耕地之實(shí)的行為，要依法查處、重典問(wèn)責(zé);對(duì)在改革中發(fā)生損害農(nóng)村權(quán)益的情況，要及時(shí)制止堅(jiān)決糾正?！苯竺髡f(shuō)。