于慧芳

[摘要] 我國(guó)財(cái)政支出的預(yù)算和決算有其法律依據(jù)，預(yù)決算差異對(duì)法律有破壞性，對(duì)資金的規(guī)范管理和使用效率也極為不利。本文以財(cái)政支出為根本出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)預(yù)決算差異的認(rèn)真分析，提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政支出；預(yù)決算差異；預(yù)算編制與執(zhí)行

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.113

政府預(yù)算具有法律效力，其以人民代表大會(huì)為依托，是政府進(jìn)行社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的重要工具，針對(duì)政府預(yù)算的管理是國(guó)家財(cái)政管理的核心組成部分。在政府預(yù)算管理中會(huì)出現(xiàn)預(yù)決算差異，追根溯源差異產(chǎn)生的原因無(wú)外乎預(yù)算支出的追加以及在一定范圍內(nèi)調(diào)整預(yù)算指標(biāo)等，這種做法破壞政府預(yù)算的法律效力，使得資金管理出現(xiàn)一定程度的混亂，資金的合理分配受到阻礙。預(yù)決算的差異對(duì)自己的規(guī)范使用和資金利用率提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，本文認(rèn)真分析了這一現(xiàn)狀，經(jīng)過(guò)仔細(xì)的思忖提出以下一些建議，希望對(duì)財(cái)政管理提供幫助。

1 造成預(yù)決算差異的原因

政府預(yù)算制定需要一定的前瞻性，而在預(yù)算實(shí)際實(shí)施過(guò)程中受諸多不可控影響因素影響，財(cái)政預(yù)決算會(huì)出現(xiàn)難以避免的誤差?？陀^因素難以避免，但很多主觀因素造成的誤差則可以有效控制，主觀誤差包括制度不完善、編制方法缺乏科學(xué)依據(jù)、預(yù)算程序混亂等。

1.1 預(yù)算制度缺乏前瞻性

預(yù)算定額是進(jìn)行預(yù)算編制的基礎(chǔ)，適應(yīng)社會(huì)需求的預(yù)算金額是科學(xué)合理預(yù)算編制的關(guān)鍵。在目前預(yù)算體系中，我國(guó)的編制體系多以基數(shù)法，經(jīng)驗(yàn)為編制的參考，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)以及資金利率、物價(jià)水平、通貨膨脹的考慮較為欠缺，這種經(jīng)驗(yàn)主義做法直接導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的不準(zhǔn)確性，拉大財(cái)政預(yù)決算差距。世界經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展迅速，我國(guó)社會(huì)瞬息萬(wàn)變，政府財(cái)政預(yù)算很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這導(dǎo)致部分單位不斷追加經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而拉大財(cái)政預(yù)決算差距，降低預(yù)算執(zhí)行力。

工作數(shù)量與工作人員之間不成比例。財(cái)政預(yù)算部門以在編人數(shù)為基礎(chǔ)，但是就單位業(yè)務(wù)數(shù)量、行政職能而言，工作數(shù)量與人員之間不成正比，如果一刀切對(duì)所有工作人員采用相同預(yù)算資金，那大幅度降低資金利用率，對(duì)個(gè)人而言，也是一種不公平的資金分配。

1.2 預(yù)算編制體系存在漏洞

第一，我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算編制體系是增量預(yù)算，指的是在GDP后硬性加若干百分點(diǎn)，這種方式導(dǎo)致很多項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)規(guī)模和內(nèi)容上的沖突，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力也難以實(shí)現(xiàn)。雖然，我國(guó)進(jìn)行了預(yù)算編制的改革，用零基預(yù)算模式取代增量預(yù)算模式，但零基模式僅僅局限于對(duì)新建項(xiàng)目資金衡量領(lǐng)域，沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)。第二，在目前情況下，我國(guó)財(cái)政預(yù)算沒(méi)有突破傳統(tǒng)的預(yù)算方法，仍停留在諸如比例法、系數(shù)法、基數(shù)法、定額法等經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)方法。該方法是定性的收支預(yù)測(cè)，是以經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為基礎(chǔ)的總結(jié)，缺乏對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，在實(shí)際運(yùn)行中帶有一定機(jī)械性。財(cái)政預(yù)測(cè)還有國(guó)家政策的影響，國(guó)家硬性規(guī)定部分定額比例指標(biāo)，這為財(cái)政預(yù)算披上濃重的主觀色彩，正是由于主觀色彩的存在導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算很難與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致一些資金問(wèn)題的存在。對(duì)于符合社會(huì)發(fā)展的時(shí)間序列預(yù)測(cè)法和因果關(guān)系預(yù)測(cè)法我國(guó)雖然也有所涉及，但是基于其對(duì)技術(shù)性與工作量的超高要求，其很難在范圍內(nèi)普及。

1.3 管理制度亟待完善

部分預(yù)算部門為了使預(yù)算結(jié)果能順利通過(guò)審批而有意編造虛假預(yù)算，故意壓低預(yù)算金額，這種做法會(huì)造成資金缺口，直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力降低。而在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，由于管理機(jī)制不夠完善，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象，這更加破壞預(yù)算編制。

預(yù)算審批需要嚴(yán)格的法律程序，但是預(yù)算金額的追加卻不受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。預(yù)算部門故意壓低預(yù)案結(jié)果順利通過(guò)審批，在預(yù)算實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，部門不斷追加預(yù)算金額，而這種資金追加通常在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，資金會(huì)很快流入追加金額中。即使有部分項(xiàng)目要接受全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督，但也會(huì)是先追加后通報(bào)。這種亟待完善的管理體制為預(yù)算部門留下空間追加預(yù)算金額，進(jìn)而深化財(cái)政預(yù)算與決算的矛盾，降低財(cái)政資金的執(zhí)行力度。

2 解決策略

2.1 制定科學(xué)的預(yù)算編制體系

第一，以社會(huì)現(xiàn)實(shí)為預(yù)算編制的基礎(chǔ)，確定財(cái)政資金定額。預(yù)算金額的確定要緊密結(jié)合社會(huì)實(shí)際，充分考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、物價(jià)水平、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)因素，細(xì)化支出定額標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到單位工作難度與工作人員的比例關(guān)系，制定合理的資金支出體系，最大限度提升資金的執(zhí)行力。第二，與時(shí)俱進(jìn)預(yù)算編制模式。預(yù)算編制模式要符合社會(huì)發(fā)展，預(yù)算編制要充分尊重社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并以區(qū)域經(jīng)濟(jì)具體發(fā)展水平為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算的配合使用，最大限度提升預(yù)算編制的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)資金的合理利用。于績(jī)效預(yù)算而言，預(yù)算編制要時(shí)刻把握發(fā)展性原則，認(rèn)真分析投入與成本的比例，并合理引用回歸分析、時(shí)間序列分析等先進(jìn)方式，優(yōu)化績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)收支預(yù)算方式的創(chuàng)新。并在此基礎(chǔ)上建立績(jī)效考評(píng)體系，在預(yù)算實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中時(shí)刻做得科學(xué)、規(guī)范，為資金的合理運(yùn)用提供有效的保障。于零基預(yù)算而言，其更加具有針對(duì)性，更有利于政府了解企業(yè)發(fā)展的細(xì)節(jié)動(dòng)態(tài)，以企業(yè)效益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真分析，按照項(xiàng)目的輕重緩急程度合理調(diào)度資金安排，力爭(zhēng)做到資金的有效利用。但零基模式的運(yùn)行需要強(qiáng)大的資金支持，于我國(guó)目前情況而言，零基預(yù)算模式全面普及仍存在一定難度，因而我們可以參考?xì)v年的預(yù)算增量確定資金定額。第三，預(yù)算編制要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，為其致力經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下基礎(chǔ)。預(yù)算的制定具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，不能以傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)為根本出發(fā)點(diǎn)，要以前瞻性的目光對(duì)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)做出科學(xué)的推測(cè)，制定合理的財(cái)政預(yù)算，并結(jié)合國(guó)家的發(fā)展形勢(shì)對(duì)預(yù)算資金做出符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用度章程。

2.2 嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

第一，整合預(yù)算制定與使用，加強(qiáng)相關(guān)主管部門的聯(lián)系，雙方相互制約、相互監(jiān)督，共同致力于預(yù)算體系的完善。建立預(yù)算實(shí)施過(guò)程細(xì)化制度，對(duì)預(yù)算資金流動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化報(bào)告，并將報(bào)告結(jié)果及時(shí)告知相關(guān)決策者，通過(guò)預(yù)算部門的相互配合做到?？顚Ｓ?，努力縮小財(cái)政預(yù)決算的缺口。第二，財(cái)政各部門鼎力配合，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金指標(biāo)詳細(xì)化。將預(yù)算以季度和月度為基礎(chǔ)進(jìn)行細(xì)化，主觀部門通過(guò)對(duì)各個(gè)分目標(biāo)的控制對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，這種做法可以有效完善財(cái)政資金的運(yùn)行體系，全面提升資金的執(zhí)行力和使用效益。

2.3 強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督力度

人民代表大會(huì)作為我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)，是我國(guó)財(cái)政預(yù)算和決算的的監(jiān)督主體，因而強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督力度的核心在于完善人民代表大會(huì)的監(jiān)督。人們代表大會(huì)應(yīng)該以時(shí)代發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)《預(yù)算法》做出符合社會(huì)現(xiàn)狀的完善，為預(yù)算監(jiān)督提供法律保障，約束種種超支行為，合理規(guī)范財(cái)政資金用度，力爭(zhēng)做到財(cái)政資金造福于人民。公眾監(jiān)督力度也是不容小視的，政府要重視社會(huì)輿論，以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)為公眾提供多種監(jiān)督渠道，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，政府要透明化財(cái)政資金用度，定期向民眾公布財(cái)政資金的預(yù)算草案以及執(zhí)行情況，為社會(huì)民眾監(jiān)督財(cái)政預(yù)算提供便利。

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