王曉慧

自十八屆三中全會(huì)提出不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革一直倍受關(guān)注，但在推進(jìn)的過(guò)程中仍然存在較大困難。

一、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要作用

（一）不動(dòng)產(chǎn)登記是一項(xiàng)國(guó)際通行的基本物權(quán)制度，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容

當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了較為完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。我國(guó)自上世紀(jì)末開(kāi)始實(shí)行住房制度改革以來(lái)，房地產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)也逐步走向市場(chǎng)化，不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易的核心是權(quán)屬，不動(dòng)產(chǎn)登記是確認(rèn)權(quán)屬的法律依據(jù)。因此，明晰不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提和基礎(chǔ)，只有實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，避免重復(fù)登記、交叉登記等現(xiàn)象，才能確保不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬清晰，保證不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力和公示力，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

（二）實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記有助于保護(hù)公民合法權(quán)益

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，通過(guò)建立完整、準(zhǔn)確的不動(dòng)產(chǎn)信息查詢平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息公開(kāi)、透明，能夠?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)交易提供準(zhǔn)確的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息，減少偽造證件、詐騙等違法現(xiàn)象，避免不動(dòng)產(chǎn)交易雙方的損失，保證不動(dòng)產(chǎn)交易安全和產(chǎn)權(quán)人的切身利益。

（三）實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記能夠提高政府行政辦公效率，降低社會(huì)成本

通過(guò)推行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，一是可以減少辦公行政人員，能夠最大限度地整合資源，減少政府的行政成本。二是通過(guò)整合登記機(jī)構(gòu)和職能，將過(guò)去需要到幾個(gè)部門分別辦理的程序精簡(jiǎn)為“一站式”服務(wù)，減少辦證環(huán)節(jié)，大大節(jié)省社會(huì)公眾的辦理時(shí)間，有利于提高企業(yè)、群眾申請(qǐng)和辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的效率，節(jié)約時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的雙贏。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)土資源部制定的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)間計(jì)劃表，2015年要完成統(tǒng)一登記制度的實(shí)施過(guò)渡，2016年在全國(guó)全面實(shí)施統(tǒng)一登記制度，最終于2018年運(yùn)行不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。但是國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記局公布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年3月，全國(guó)300多個(gè)地市、2800多個(gè)縣市區(qū)中，只有50個(gè)左右的地市完成了不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合，而縣市級(jí)僅有4%完成了職責(zé)整合。當(dāng)前的工作進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的制度醞釀

2007年，《物權(quán)法》明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”。從制度層面提出統(tǒng)一登記，但并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性規(guī)定。2013年十八屆三中全會(huì)明確提出實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，直至2014年11月《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》公布，完成了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度初步建設(shè)，基本確定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍和基本內(nèi)容。

（二）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度完善

統(tǒng)一登記制度涉及的內(nèi)容多、范圍廣、利益重，故此，單一的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》并不能滿足實(shí)際工作的需要，因此2015年以來(lái)，國(guó)土資源部發(fā)布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見(jiàn)稿）》以明確統(tǒng)一登記相關(guān)細(xì)節(jié)；發(fā)布《關(guān)于地方不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見(jiàn)》以推動(dòng)基層制度和機(jī)構(gòu)改革；發(fā)布《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》以確定不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查相關(guān)規(guī)程和原則；發(fā)布《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》以保證統(tǒng)一登記行政管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效銜接；發(fā)布《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)工作的通知》以推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理。

（三）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度試點(diǎn)實(shí)踐

2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式施行，同時(shí)在徐州我國(guó)頒發(fā)了第一本不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，此外還有四川瀘縣、山東青島市、重慶長(zhǎng)壽區(qū)同時(shí)作為試點(diǎn)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。制度實(shí)行過(guò)程中，原不動(dòng)產(chǎn)證書依舊有效，不強(qiáng)制換證，將會(huì)出現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)證書多樣、新舊版證書并存現(xiàn)象。

總體來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度的整體進(jìn)度要緩于時(shí)間計(jì)劃表，即使在短時(shí)間內(nèi)，國(guó)土資源部頻頻推出諸多相關(guān)輔助性政策，不斷借由行政效力加快推進(jìn)速度，但效果并不明顯，各地方區(qū)縣級(jí)制度推行依舊緩慢，可見(jiàn)在實(shí)際工作中存在諸多困難。

三、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施過(guò)程中的阻礙因素

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的“四統(tǒng)一”。由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施會(huì)涉及到諸多部門的職責(zé)整合、利益劃分，是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，在具體的推行過(guò)程中面臨諸多阻力，主要包括以下幾方面。

（一）法律層面

不動(dòng)產(chǎn)登記涉及到社會(huì)公眾的切身利益，關(guān)乎財(cái)產(chǎn)安全、房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定，必須要有完善的法律法規(guī)作為依據(jù)保駕護(hù)航，但是相關(guān)政策法規(guī)在出臺(tái)過(guò)程中遇到諸多困難。國(guó)務(wù)院原計(jì)劃要求在2014 年6 月底之前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，但是一直推遲到2014年11月20日才正式頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》到目前為止仍未出臺(tái)，這些無(wú)不說(shuō)明在法律層面存在諸多爭(zhēng)議。

一方面，雖然我國(guó)早在2007年就出臺(tái)了《物權(quán)法》，從2014年陸續(xù)出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（征求意見(jiàn)稿）》，但是仍不夠完備，還缺少更具指導(dǎo)意義的登記辦法，細(xì)化各類登記的具體要求和依據(jù)。

另一方面，當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律冗雜，如《土地管理法》《土地登記辦法》《房屋登記辦法》《海域登記辦法》《森林法》等諸多法律分別為各類不動(dòng)產(chǎn)登記提供依據(jù)，但同時(shí)也造成登記依據(jù)不一致、登記內(nèi)容重復(fù)等問(wèn)題，也給工作實(shí)際操作帶來(lái)困擾。

（二）組織層面

我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記長(zhǎng)久以來(lái)一直處于多頭登記狀態(tài)，較為混亂，負(fù)責(zé)各類不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)就有六家之多，各部門在其領(lǐng)域內(nèi)各自形成穩(wěn)定的利益體系。登記收取的費(fèi)用占各部門財(cái)政收入的較大比重，一旦實(shí)施統(tǒng)一登記，各部門原有的這部分收入將被重新分配。由于地方政府不愿配合，最終導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記形成碎片化現(xiàn)象。

（三）操作層面

有數(shù)據(jù)顯示，僅土地和房屋兩類登記就各自擁有30萬(wàn)相關(guān)行政人員，如果增加森林、海域等登記人員，涉及的人員數(shù)量將更大。實(shí)行統(tǒng)一登記后，登記程序簡(jiǎn)化、工作崗位減少，必然會(huì)有大量人員閑置下來(lái)，如何安置這些人員也是政府需要考慮的問(wèn)題。另外，統(tǒng)一登記后，不論選用哪部分登記人員，都會(huì)出現(xiàn)對(duì)其他登記類型業(yè)務(wù)不熟的問(wèn)題，能夠讓這部分員工全面掌握新的登記要求必然要進(jìn)行大量的崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將是不小的行政成本，也形成一定的實(shí)施壓力。

（四）技術(shù)層面

1.不動(dòng)產(chǎn)單元?jiǎng)澐蛛y

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記單元為宗地和宗海，以這兩者為基礎(chǔ)登記其他定著物的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)等相關(guān)物權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)登記的核心內(nèi)容主要包括不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬、面積、界址，不論是面積還是界址都取決于不動(dòng)產(chǎn)登記單元的劃分。因此，明確不動(dòng)產(chǎn)登記單元的劃分成為實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要技術(shù)環(huán)節(jié)。雖然《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》已出臺(tái)，但是在實(shí)際的登記單元?jiǎng)澐种写嬖谥T多技術(shù)難題沒(méi)有涉及，例如宗海劃分時(shí)，面臨漲潮與落潮時(shí)海面與地面交線不一致的問(wèn)題，容易在使用過(guò)程中引起糾紛。另外由于監(jiān)管不嚴(yán)等諸多原因在廣大農(nóng)村存在大量超標(biāo)準(zhǔn)建房現(xiàn)象，當(dāng)前的主要做法是按照現(xiàn)狀記錄面積和界址，但是實(shí)際上并不能確認(rèn)宅基地的合法界址，無(wú)法確定哪部分屬于超標(biāo)面積哪部分屬于合法面積，這也將給今后權(quán)利轉(zhuǎn)移留下隱患。

2.不動(dòng)產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合方面困難較大

一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)各地不統(tǒng)一，需要攻克技術(shù)難關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)各省市土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記基本各自為政，各地多數(shù)自主研發(fā)登記信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，在登記內(nèi)容、登記數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等方面也不盡相同，如何實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的數(shù)據(jù)庫(kù)兼容和數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換則需要計(jì)算機(jī)技術(shù)方面的突破。

另一方面，在不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查測(cè)繪過(guò)程中，各地采用的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不同，有地方采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系為標(biāo)準(zhǔn)，也有地方依然使用1980國(guó)家大地坐標(biāo)系為標(biāo)準(zhǔn)。另外，各地測(cè)量精度要求也不盡相同，這就造成測(cè)量結(jié)果不同，使得最終在信息平臺(tái)搭建和數(shù)據(jù)匯總過(guò)程中出現(xiàn)更多問(wèn)題。

（五）社會(huì)意愿方面

當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記作用的認(rèn)識(shí)普遍存在兩種觀點(diǎn)。

一是反腐作用，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，通過(guò)信息公開(kāi)雖然能夠有效震懾部分腐敗官員，降低腐敗機(jī)會(huì)，但是與廣大社會(huì)民眾自身關(guān)系并不密切，多數(shù)民眾較為莫然。

二是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施是為房產(chǎn)稅征收做鋪墊，然而征收房產(chǎn)稅對(duì)民眾尤其是擁有多套不動(dòng)產(chǎn)的民眾而言，更是加重自身經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，故而支持者不多。

這兩種觀點(diǎn)表明，民眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的認(rèn)識(shí)還較為膚淺，既得利益者則擔(dān)心統(tǒng)一登記后開(kāi)征房產(chǎn)稅會(huì)對(duì)自身更加不利，因此，社會(huì)公眾意愿方面存在部分阻力。

四、加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度推行的舉措

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度的實(shí)施是利國(guó)利民的改革舉措，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須從各方面確保該制度能夠穩(wěn)妥推進(jìn)，為減少改革實(shí)施的阻力，建議從以下幾方面給予支持。

（一）完善相關(guān)法律和組織建設(shè)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提供基本保障

一是全面完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律體系。雖然《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等專項(xiàng)法規(guī)已經(jīng)出臺(tái)，但是與原《土地管理法》等法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容有所沖突，為此，加快相關(guān)法律法規(guī)的修改進(jìn)度，繼續(xù)完善統(tǒng)一登記相關(guān)規(guī)程，才能使不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記有法可依。二是加快基層不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)整合，克服原登記部門間職能重合、人員重疊等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，推進(jìn)區(qū)、縣級(jí)行政部門統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的成立和職能劃分，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施提供組織保障。

（二）加強(qiáng)輿論宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾正確認(rèn)知不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

一直以來(lái)，多數(shù)人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以反腐、征收房產(chǎn)稅為目的，引起部分社會(huì)成員對(duì)該制度執(zhí)行存在抵觸心理，不利于社會(huì)各界全面配合統(tǒng)一登記推廣。以廣播、電視、宣講等多種形式開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記知識(shí)普及活動(dòng)，尤其針對(duì)基層百姓和農(nóng)民群體，使廣大群眾正確認(rèn)識(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的和意義，積極宣傳統(tǒng)一登記制度實(shí)施后可以有效提高行政效率、降低行政成本。同時(shí)，搭建統(tǒng)一登記信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享后，能夠降低不動(dòng)產(chǎn)交易的市場(chǎng)隱患，有助于維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易者利益，提高百姓維權(quán)意識(shí)，從而更好地配合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推行。

（三）提高科研投入，解決登記過(guò)程中存在的理論與技術(shù)難題

一是積極學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和理論研究，將德國(guó)等近似我國(guó)登記模式的精華內(nèi)容有效引入我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)中，打破制度制定過(guò)程中理論依據(jù)的瓶頸和制約，加快制度完善進(jìn)度。二是鼓勵(lì)國(guó)土資源行政主管部門與高等院校、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)企業(yè)等相關(guān)行業(yè)廣泛合作，集中優(yōu)秀人才共同攻克技術(shù)難題。由于行政主管部門日常行政性工作繁多，缺少時(shí)間精力進(jìn)行技術(shù)研究，可以將技術(shù)要求以科研課題的形式進(jìn)行立項(xiàng)并提供科研經(jīng)費(fèi)，由高等院校提供專業(yè)的師資人才進(jìn)行研究，并吸納網(wǎng)絡(luò)技術(shù)企業(yè)提供技術(shù)，由三方共同攻克技術(shù)難題。

（四）加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定實(shí)施基礎(chǔ)

一是在高等院校開(kāi)設(shè)不動(dòng)產(chǎn)登記專業(yè)，培養(yǎng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記所需的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪、不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)交易、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)等崗位技能和法律法規(guī)的專業(yè)人才。二是對(duì)原有工作人員廣泛開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記培訓(xùn)，提高現(xiàn)有工作人員的工作能力和綜合素質(zhì)，為全面推行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下基礎(chǔ)。

（五）深入總結(jié)現(xiàn)有登記制度和實(shí)際工作的不足，降低不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后續(xù)隱患

當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中，存在較多問(wèn)題，如經(jīng)常出現(xiàn)由于登記申請(qǐng)人、登記機(jī)關(guān)行政人員等多方面主、客觀因素造成登記錯(cuò)誤的現(xiàn)象，不但嚴(yán)重?fù)p害相關(guān)權(quán)益主體利益，也容易引發(fā)社會(huì)矛盾。必須實(shí)施嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查登記制度以保障登記信息的準(zhǔn)確，并建立完善的不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤損害賠償制度，以支付登記錯(cuò)誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，避免統(tǒng)一登記實(shí)施后出現(xiàn)登記錯(cuò)誤難以解決的行政難題。

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