秦春晴

農(nóng)民建房管理是指政府及其有關(guān)職能部門對本集體經(jīng)濟組織成員在本集體經(jīng)濟組織區(qū)域內(nèi)從事非農(nóng)建設(shè)活動而采取行政、法律、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等手段進行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)的一項綜合性系統(tǒng)工程。具有四大特點：

主體的多樣性。農(nóng)民建房管理的主體是各級人民政府以及由政府或法律授權(quán)的各有關(guān)職能部門。土地、農(nóng)經(jīng)、林業(yè)、規(guī)劃、交通、環(huán)保、水利等主管部門都是該項工作的管理主體。

客體的獨特性以及現(xiàn)有政策的保護性。農(nóng)民建房管理的客體只有一個，即本集體經(jīng)濟組織成員，外來農(nóng)業(yè)人口不屬于該項工作的客體，應(yīng)屬于國有土地有關(guān)法律法規(guī)調(diào)整的范疇；現(xiàn)有的各項惠農(nóng)政策對該項工作的客體，又具有強大的保護性。

主客體之間調(diào)整的法律范疇廣。該項工作調(diào)整的實體法律包括：《土地管理法》、《土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《城鎮(zhèn)村規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》、《交通法》、《水利法》。

管理方式單一。雖說現(xiàn)有的管理方式有四種，即行政、法律、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等。但在現(xiàn)實工作中特別是稅費改革后經(jīng)濟手段已取消。法律手段具有不適應(yīng)性。科學(xué)技術(shù)包括規(guī)劃等嚴(yán)重滯后，目前農(nóng)民建房管理方式僅剩下行政手段一種，所以管理方式是單一的。

基于以上四大特征，決定了農(nóng)民建房管理的復(fù)雜性，在實際操作中存在著四大難點和誤區(qū)。

村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重滯后。在我縣大部分村都沒有村鎮(zhèn)規(guī)劃，有的村即使有規(guī)劃，但規(guī)劃較早，內(nèi)容不科學(xué)、不具體，操作性差，難以實施。致使農(nóng)民無序建房現(xiàn)象極為突出，因此給農(nóng)民建房管理工作帶來了極大的困難和壓力。

人們思維的誤區(qū)。誤區(qū)一：農(nóng)民建房的供地主體不明，實際上農(nóng)民建房的供地主體和國有土地的供地主體是有區(qū)別的，國有土地的供地主體是指縣級以上人民政府及其委托的國土資源部門，除法律規(guī)定可以劃撥供地外，均采取有償出讓方式供地，最大特點為市場配置；而農(nóng)民建房管理的供地一般為內(nèi)部劃撥，其供地主體實際上是本集體經(jīng)濟組織。而土地部門此時只承擔(dān)一個監(jiān)督、指導(dǎo)的主體。從這個意義上講，村委會主任為該村土地管理的第一責(zé)任人，并不是人們通常所說的土地管理部門為農(nóng)民建房管理的第一責(zé)任人。誤區(qū)二：農(nóng)民建房管理的管理主體不明，通過農(nóng)民建房管理的特征可以看出，農(nóng)民建房管理的管理主體其實是多樣的，并不是土地部門一家，有的部門將本屬于自己管轄的事情推給土地部門，由土地部門獨擋農(nóng)民建房管理的責(zé)任。

現(xiàn)有的法律、政策在實際操作過程中的不適應(yīng)性。主要有兩點： 不適應(yīng)性之一：符合建房條件的農(nóng)村村民占用土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的建設(shè)預(yù)留區(qū)中的耕地建私房。其耕地占補平衡由村委會承擔(dān)。這在實際操作中難以執(zhí)行，耕地占補平衡保證不到，農(nóng)民建房就不能批準(zhǔn)。這在客觀上造成農(nóng)村村民違法建私房之風(fēng)愈演愈烈。不適應(yīng)性之二：農(nóng)民違法建私房的法律手段過于單一。行政執(zhí)行手段期限過長，行政處罰的責(zé)任只有拆除。這在實際工作中難以操作。

土地部門工作人員偏少，執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱。機構(gòu)改革后，一般中等所保留4人左右，這與實際工作量大不相符；人員有限，裝備落后，經(jīng)常是力不從心。

鑒于以上四大難點，本人就所處的本工作單位（肥西縣桃花國土分局）談?wù)勛陨砭唧w作法和建議：

制訂好村鎮(zhèn)規(guī)劃（詳規(guī)）。迅速在各村結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，制訂好該村詳細(xì)規(guī)劃，以杜絕農(nóng)村村民隨意、無序建私房行為。

下達(dá)各縣市農(nóng)村村民建私房單項農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃指標(biāo)。

完善耕地保護制度。特別是基本農(nóng)田保護制度，成立了以鎮(zhèn)長為組長的基本農(nóng)田保護領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了基本農(nóng)田保護制度。與全鎮(zhèn)各村簽訂基本農(nóng)田保護責(zé)任狀，向村民發(fā)放了基本農(nóng)田保護通知書，并在各村重新制作基本農(nóng)田保護標(biāo)志牌。

加強土地動態(tài)巡查制度。根據(jù)桃花工業(yè)園實際分三個級別十條巡查路線，覆蓋全區(qū)域進行土地執(zhí)法巡查，一級線路有主路線，要求為一星期一次；二級以村道為主線，要求為一月一次；三級巡查路線要求為兩月一次。同時還制訂了土地巡查若干規(guī)定，制作了全鎮(zhèn)土地巡查網(wǎng)絡(luò)圖和土地巡查臺帳等。

健全國土協(xié)管員、信息員制度。一是建立村級國土監(jiān)察信息員制度，去年確定各村村主任為村級信息員，并給予公示。二是按照局要求在各指導(dǎo)組聘請一名土地協(xié)管員，負(fù)責(zé)各指導(dǎo)組所有村土地巡查等協(xié)管工作。工業(yè)園等重點區(qū)域安排土地協(xié)管員。三是制訂協(xié)管員工作制度、規(guī)定協(xié)管員職責(zé)以及協(xié)管區(qū)域。

建立村級土地管理機制。在農(nóng)村村民建房方面，我所積極探索思路，對村民建房不但按照程序要求，實行規(guī)劃審批、建房條件預(yù)審、公示制度，做到“三到場”等申報制度，而且建立和完善了村級土地管理機制，首先確定每個村（社區(qū)）主任為該村土地管理第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人。并與工業(yè)園簽訂土地管理責(zé)任狀；第二，每個村根據(jù)土地有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村特色，制訂一項切實可行的土地管理鄉(xiāng)規(guī)民約；第三，嚴(yán)格村民建房資格預(yù)審制度，每個村（社區(qū)）對該轄區(qū)內(nèi)的本集體經(jīng)濟組織成員建房實行三年早知道，將三年內(nèi)需要建房并符合條件的本村村民在本村范圍內(nèi)予以公示，并報國土分局備案。凡在名單之列的將有計劃、有步驟地逐年安排，不在名單之列的，不予安排；第四，實行計劃指標(biāo)控制，每村按該村總戶數(shù)1.5%的比例每年對符合建房條件并在名單庫中的村民予以安排，有效地控制農(nóng)村村民搶建私房行為。

（作者單位：肥西縣國土資源局）