謝世松

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，但又是一個漸進的過程，在其發(fā)展過程中依然存在諸多值得關(guān)注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

土地流轉(zhuǎn)機制不健全。盡管肥西縣土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度較快，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，但當前土地流轉(zhuǎn)仍然主要依靠自發(fā)進行和行政推動，由于缺乏健全的市場機制和必要的中介服務(wù)機構(gòu)，供需雙方流轉(zhuǎn)信息很難實現(xiàn)有效對接，“流不出、轉(zhuǎn)不進”依然同時存在。全縣缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)，雖然建立了土地流轉(zhuǎn)管理中心，但機構(gòu)規(guī)格、人員編制和手段保障未落實，正常履職較難。尤其是基層農(nóng)經(jīng)工作職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，大多處于無編制、無機構(gòu)、無專職人員的“三無”狀況，土地流轉(zhuǎn)管理職責不明、管理缺位。

流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于流轉(zhuǎn)市場不完善，目前土地流轉(zhuǎn)仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主，相當一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這種方式通常以“口頭協(xié)議”私下進行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒有通過合同或者契約來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。而簽訂了書面協(xié)議的，有的是雙方自行草擬的，內(nèi)容極不規(guī)范；有的是村委會直接與投資業(yè)主簽訂的，沒有農(nóng)戶的書面委托，造成承包關(guān)系的混亂，為日后留下了糾紛隱患。

農(nóng)民權(quán)益缺乏有效保障。由于土地流轉(zhuǎn)尚屬“買方”市場，一些地方尚未建立業(yè)主經(jīng)營能力的資格審查和評估的準入機制，業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金，甚至放棄耕種，風(fēng)險常常轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民和政府。特別是業(yè)主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對租賃的土地進行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后及時復(fù)耕和原樣退還給農(nóng)戶較難。

土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難。由于農(nóng)戶的承包地塊零星分散，要流轉(zhuǎn)相對集中連片的土地，需要與不同的農(nóng)戶進行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。受國家種糧補貼政策補貼方式的限制，不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農(nóng)補貼，加大了農(nóng)民對土地的依賴，加之還有部分農(nóng)民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿轉(zhuǎn)出。由于農(nóng)業(yè)收入較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場雙重風(fēng)險，造成真正有實力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營的較少，

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

土地流轉(zhuǎn)是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要舉措，是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認為，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須因地制宜，搞好引導(dǎo)，當前迫切需要做好以下幾方面工作。

搞好確權(quán)登記，夯實流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，認真做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度；認真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅實基礎(chǔ)。

健全管理體系，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，搞好流轉(zhuǎn)服務(wù)。出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施辦法，土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)?；鬓D(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，否則流轉(zhuǎn)無效。實行流轉(zhuǎn)合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定；對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理相關(guān)備案登記，對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理權(quán)證變更手續(xù)。各級政府應(yīng)重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機構(gòu)設(shè)置和手段保障問題，特別是要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，落實好編制、人員、經(jīng)費等必要的工作條件，切實把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作真正落到實處。

健全市場機制，促進有序流轉(zhuǎn)。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。健全縣、區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)交易市場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開通土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供“一站式”服務(wù)。村級設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，及時收集、反映農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息。二是建立價格評估指導(dǎo)機制?？陀^公正地評估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，促進土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。三是建立風(fēng)險防范機制。建立有效的市場準入制度，對進入流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進行資格審查和資信評估。建立風(fēng)險保障金，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式。鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營，用市場化手段進行資本運作和資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

建立支持機制，鼓勵土地流轉(zhuǎn)。綜合運用直接補貼、貨款貼息、參股、擔保、以獎代補等手段，加大對建立土地流轉(zhuǎn)市場、股份合作社、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險金和農(nóng)業(yè)政策性保險、土地規(guī)模經(jīng)營等方面的財政性投入力度。對以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建股份合作社連片經(jīng)營500畝以上的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予重點優(yōu)先扶持，并給予合作社一定的資金補助；對規(guī)模承轉(zhuǎn)耕地100畝以上進行糧食種植的給予財政補貼，這既可以保護糧食種植者的積極性，又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進行糧食生產(chǎn)。鼓勵長期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民自愿放棄承包土地，對自愿放棄承包土地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，應(yīng)享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇和社會保障。建立政策性投資和擔保體系，引導(dǎo)社會和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展集聚，建議組建國有獨資性質(zhì)的縣級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合打捆各類支農(nóng)資金和土地出讓收益作為注冊資本金，主要參與農(nóng)村土地整理和土地開發(fā)，促進土地規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項目投資；提供政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)，通過市場化運作，對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)行為和農(nóng)村各類權(quán)屬證明質(zhì)押融資以及利用宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資進行擔保等。

（作者單位：肥西縣國土資源局柿樹鄉(xiāng)國土所）