李 森

（中國人民銀行巴州中心支行，新疆 巴州 841000）

一、引言

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），在國家層面上對政府部門向社會力量購買公共服務(wù)作出頂層設(shè)計。當(dāng)前人民銀行向社會購買公共服務(wù)取得了一定的成效，但仍存在購買公共服務(wù)的法律界定不足、購買范圍不明確、購買合同不規(guī)范、監(jiān)督評估程序不完善等問題，因此從法律規(guī)制的角度研究人民銀行向社會購買公共服務(wù)，對于提高人民銀行金融服務(wù)的效率、降低行政運(yùn)行成本、強(qiáng)化內(nèi)部管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、人民銀行向社會力量購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用，把政府等部門直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。參照《財政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫〔2014〕37號）中按服務(wù)受益對象的分類方式，人民銀行向社會力量購買的公共服務(wù)可以分為保障自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要而向社會購買的服務(wù)，為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要而向社會購買的服務(wù)，為社會公眾提供的公共服務(wù)等三大類，具體來看人民銀行向社會力量購買的三類服務(wù)都已經(jīng)不同程度的進(jìn)入了實(shí)踐發(fā)展階段。

（一）第一類向社會購買的服務(wù)起步較早且逐步規(guī)范

人民銀行為維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)而向社會力量購買的物業(yè)管理、信息技術(shù)維護(hù)、會議服務(wù)、車輛保養(yǎng)維修務(wù)、重要空白憑證印刷、工程基建等服務(wù)已經(jīng)實(shí)踐了多年，部分服務(wù)項(xiàng)目已納入到了集中采購目錄進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化采購，在提高人民銀行運(yùn)轉(zhuǎn)效率、節(jié)約資金等方面取得了良好成效。

（二）第二類向社會購買的服務(wù)逐步得到推廣

人民銀行作為我國的中央銀行，承擔(dān)著制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定等三大職能，人民銀行在履職過程中，通過有選擇性的向社會購買服務(wù)可以促進(jìn)相關(guān)職能得到有效發(fā)揮，人民銀行購買的該類服務(wù)項(xiàng)目證逐步得到推廣。比如：向科技公司購買先關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)服務(wù)，向高校、專業(yè)數(shù)據(jù)采集機(jī)構(gòu)購買數(shù)據(jù)統(tǒng)計服務(wù)，向勞務(wù)派遣公司購買專業(yè)人力資源服務(wù)等。

（三）第三類向社會公眾提供的公共服務(wù)尚有很大發(fā)展空間

人民銀行向社會提供的公共服務(wù)主要是指基于人民銀行職責(zé)而衍生的面向社會公眾提供的公共服務(wù)，包括征信查詢、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、金融知識宣傳、人民幣清分等，目前仍由人民銀行主要向社會公眾提供該類公共服務(wù)。如果將這類公共服務(wù)從人民銀行現(xiàn)有的職責(zé)范圍內(nèi)剝奪出來，以向社會力量合作或者購買公眾服務(wù)形式向社會提供，不僅能夠節(jié)約人民銀行人力資源，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)人民銀行、社會公眾和第三方的共贏，比如：引入社會資本開展人民幣社會化清分工作、聘用專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信用報告查詢等。

三、人民銀行向社會力量購買公共服務(wù)存在的法律困境

（一）國家層面上的立法欠缺導(dǎo)致難于拓展

2003年《政府采購法》是規(guī)范政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)，但該法設(shè)定的采購范圍僅局限于政府自身消費(fèi)有關(guān)的服務(wù)，未明確將購買的公共服務(wù)項(xiàng)目納入其中。2013年《政府采購法實(shí)施條例》（征求意見稿）第4條，也將政府購買的“服務(wù)”概念限定在政府自身的消費(fèi)項(xiàng)目。缺乏明確的法律依據(jù)，會導(dǎo)致人民銀行向社會力量購買公共服務(wù)的動力不足和社會力量承接積極性不高，在一定程度上制約了人民銀行合理有序地推進(jìn)向社會力量購買公共服務(wù)工作，達(dá)不到節(jié)約成本和提高履職效率的目的。

（二）人民銀行關(guān)于購買公共服務(wù)的配套制度規(guī)定不到位

目前人民銀行并沒有出臺相關(guān)的配套制度明確規(guī)定購買公共服務(wù)的范圍，也未將購買公共服務(wù)納入財政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對購買公共服務(wù)的流程、方式等也沒有作出明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中購買服務(wù)的可操作性不強(qiáng)。如：人民銀行總行每年會下發(fā)關(guān)于集中采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知，但對人民銀行分支機(jī)構(gòu)可以購買公共服務(wù)的范圍、采購方式都未作出明確規(guī)定。

（三）人民銀行購買公共服務(wù)的運(yùn)行程序存在一定的法律缺陷

具體表現(xiàn)在：一是購買合同的簽訂存在不規(guī)范。不同于購買貨物合同，購買服務(wù)合同的標(biāo)的為各類服務(wù)，由于人民銀行缺乏統(tǒng)一規(guī)范的格式化文本，在合同簽訂上容易形式化，特別是在衡量服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時往往規(guī)定比較模糊，不夠規(guī)范細(xì)化，執(zhí)行過程中存在一定風(fēng)險。二是購買公共服務(wù)流程存在缺失。由于能夠承接人民銀行購買服務(wù)的社會組織發(fā)育不足，且缺乏購買公共服務(wù)流程的相關(guān)制度規(guī)定，容易產(chǎn)生購買信息公開不到位，購買行為不透明等。

（四）人民銀行購買公共服務(wù)的監(jiān)督程序還不夠完善

主要體現(xiàn)在：一是過程監(jiān)督方面存在不足。人民銀行履購買公共服務(wù)的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，由于缺乏掌握相關(guān)技術(shù)知識，人民銀行在對合同進(jìn)行審查時往往難以對合同履行情況進(jìn)行有效監(jiān)管。二是服務(wù)效果方面評級存在不足。目前，人民銀行服務(wù)績效評估缺乏具體的量化指標(biāo)和規(guī)范的工作流程，評估標(biāo)準(zhǔn)比較主觀隨意，主要以人民銀行內(nèi)設(shè)部門評估為主，第三方評估機(jī)制引入不足，評估缺乏中立性和專業(yè)性。

四、完善人民銀行向社會力量購買公共服務(wù)的法律建議

（一）修訂完善購買公共服務(wù)的法律依據(jù)

盡快修訂《政府采購法》，明確界定公共服務(wù)的法律含義，把為履行宏觀調(diào)控等職能需要而購買的“公共服務(wù)”及面向公眾的提供的“公共服務(wù)”納入法律規(guī)范之中，為人民銀行等行政部門購買公共服務(wù)提供高層次和高效力法律支撐。

（二）人民銀行盡快制定購買公共服務(wù)配套的相關(guān)規(guī)范性文件

根據(jù)人民銀行職能作用對購買公共服務(wù)的范圍進(jìn)行劃分，建立健全人民銀行購買公共服務(wù)的財務(wù)管理制度，將購買公共服務(wù)的資金納入預(yù)算管理，設(shè)立專戶進(jìn)行規(guī)范和約束。同時，完善公共服務(wù)集中采購目錄及購買公共服務(wù)方式、程序，積極嘗試引導(dǎo)社會資金流入人民銀行向社會提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。

（三）規(guī)范人民銀行購買公共服務(wù)的程序性規(guī)則

嚴(yán)格按照《合同法》的規(guī)定訂立合同，推行人民銀行購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，在嚴(yán)格履行合同平等原則的基礎(chǔ)上，人民銀行代表公共利益時還應(yīng)享有一定的特殊權(quán)利，包括在公共利益發(fā)生變化導(dǎo)致購買服務(wù)合同不符合要求時，人民銀行有權(quán)單方面變更、解除合同的權(quán)利。

（四）完善人民銀行購買公共服務(wù)的法律監(jiān)管制度

建立人民銀行購買公共服務(wù)的績效評估制度，重點(diǎn)關(guān)注購買服務(wù)的質(zhì)量和使用的滿意度，對一些金額較大或者專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評估。同時，完善對購買公共服務(wù)的過程的法律監(jiān)督，加強(qiáng)對購買服務(wù)的全過程的動態(tài)監(jiān)督。

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