閆林奇

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、會(huì)寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

會(huì)寧縣位于甘肅省中部、白銀市南端，總流域面積6439km2，有耕地460萬(wàn)畝，轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、284個(gè)村委會(huì)、16個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?8.46萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口53.48萬(wàn)人，是甘肅省人口和地域大縣。總耕地面積226.06萬(wàn)畝，其中山地174.67萬(wàn)畝，川地31.01萬(wàn)畝，塬地20.38萬(wàn)畝。在總耕地面積中，條田15.38萬(wàn)畝，梯田191.97萬(wàn)畝，砂田17.83萬(wàn)畝，溝壩地1.74萬(wàn)畝，水地有效面積31.27萬(wàn)畝，其中保灌面積24.18萬(wàn)畝，常年農(nóng)作物播種面積為237.71萬(wàn)畝，有效灌溉面積為189.98萬(wàn)畝左右，種植作物主要有小麥、玉米、馬鈴薯、油料、瓜類、蔬菜、小雜糧、藥材等。近年來(lái)，會(huì)寧縣堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積21.62萬(wàn)畝，占總耕地面積10%左右。主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租形式流轉(zhuǎn)，還有入股、反租倒包等形式。但土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該結(jié)合縣情，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序健康流轉(zhuǎn)，支持種植大戶進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，種植大戶主要集中在小雜糧、瓜類、蔬菜、蘋果、藥材等領(lǐng)域發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。相應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)向種植大戶和專業(yè)化生產(chǎn)和專業(yè)合作社傾斜，使新品種、新技術(shù)、新成果得以快速推廣轉(zhuǎn)化，取得顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

二、會(huì)寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）思想觀念嚴(yán)重滯后

一是小農(nóng)意識(shí)觀念嚴(yán)重。會(huì)寧縣大部分農(nóng)民群眾思想觀念還比較落后，小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)，習(xí)慣于自重自收，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)的愿望并不十分強(qiáng)烈；大部分農(nóng)民思鄉(xiāng)守土情節(jié)嚴(yán)重，務(wù)工經(jīng)商雖然收入高但有風(fēng)險(xiǎn)，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，即使外出務(wù)工也不愿轉(zhuǎn)出土地，擔(dān)心失業(yè)沒(méi)地而生活無(wú)處著落，養(yǎng)老沒(méi)保障，致使農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)；2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，優(yōu)惠政策的連續(xù)出臺(tái)，土地收益相對(duì)提高，按承包面積給予的糧食直補(bǔ)致使農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)土地；小城鎮(zhèn)的建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)工程實(shí)施給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)而不愿流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民擔(dān)心政策不穩(wěn)定，擔(dān)心政府收回土地承包權(quán)，沒(méi)有安全感，致使農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)承包者思想觀念滯后。他們擔(dān)心市場(chǎng)前景不理想，承包預(yù)想難以實(shí)現(xiàn)，不敢貿(mào)然投入和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有的利用流轉(zhuǎn)搞投機(jī)鉆營(yíng)。三是鎮(zhèn)村干部重視程度欠缺。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)不掌握，工作的方式方法總結(jié)不到位，矛盾問(wèn)題研究不深入，對(duì)政策法規(guī)宣傳引導(dǎo)不夠，感覺(jué)土地流轉(zhuǎn)與自身關(guān)系不大，致使土地流轉(zhuǎn)無(wú)人監(jiān)管不力。

（二）土地權(quán)屬爭(zhēng)議尖銳

土地本身是農(nóng)民群眾賴以生存的最基本生產(chǎn)資料，造成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬有爭(zhēng)議且未得到有效的解決的主要原因有家庭分戶、夫妻離婚等，針對(duì)這些原因，土地權(quán)屬爭(zhēng)議比較尖銳，很難調(diào)節(jié)，帶著這些流轉(zhuǎn)疑問(wèn)會(huì)加劇雙方的矛盾，損害更多人的利益，直接影響農(nóng)村的社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同不合法

會(huì)寧縣土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)展的起步階段，沒(méi)有專業(yè)的服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，雙方一般很少簽訂書面合同，簽訂也是口頭協(xié)議，未經(jīng)發(fā)包方同意及管理部門備案公證，即使簽訂書面合同，其依據(jù)不合法、內(nèi)容不完整、程序不規(guī)范，雙方責(zé)任權(quán)利不明確，沒(méi)有專人負(fù)責(zé)合同管理工作。國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策落實(shí)后，土地不斷增值，部分農(nóng)民借合同不規(guī)范索要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部沒(méi)有充分尊重農(nóng)民意愿，擅自將撂荒土地、集體土地和“四荒地”，土地發(fā)包和經(jīng)費(fèi)收支不透明公開(kāi)。有些業(yè)主借流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同不合法，經(jīng)營(yíng)不善將會(huì)違約逃債，或未經(jīng)有關(guān)部門審批同意，擅自改變土地性質(zhì)。

（四）小城鎮(zhèn)化建設(shè)中規(guī)劃范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)難度大

近年來(lái)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷完善城市功能，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)將是大勢(shì)所趨。城市一旦擴(kuò)建，在規(guī)劃區(qū)的土地必然要被政府有償征用。近幾年，征拆工作涉及農(nóng)戶切身利益的問(wèn)題，矛盾突出，問(wèn)題頻發(fā)，工作難度大，一直是各級(jí)政府、群眾、媒體關(guān)注焦點(diǎn)。如果將規(guī)劃區(qū)的土地大規(guī)模進(jìn)行流轉(zhuǎn)征用，必將損害企業(yè)農(nóng)戶雙方利益。在一定程度上，非法買賣土地，擾亂城市建設(shè)秩序。

（五）土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難度大

會(huì)寧縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，制約了土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。山地梯田占耕地播種面積大，流轉(zhuǎn)者容易流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)小，道路不暢，地塊小，流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)比較容易，機(jī)械作業(yè)、規(guī)模種植比較困難；水不通、電不足，制約規(guī)模養(yǎng)殖。川地不容易流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)比較高，但是對(duì)于機(jī)械作業(yè)，規(guī)模養(yǎng)殖是易于形成的。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地摞荒問(wèn)題比較嚴(yán)重。

三、會(huì)寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展對(duì)策

（一）消除傳統(tǒng)思想觀念，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)

會(huì)寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要加大政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的導(dǎo)向政策，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，逐步消除傳統(tǒng)思想觀念。要加大利用電視、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，既要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法，又要加大對(duì)增收致富典型引導(dǎo)力度，充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織是農(nóng)村土地的管理者，監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用、農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng)，而不是不管理或者強(qiáng)行應(yīng)用行政手段去調(diào)整土地資源，去干預(yù)農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)，使廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，認(rèn)識(shí)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的重要性和緊迫性，加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）明確土地權(quán)屬，確保農(nóng)村土地確權(quán)到位

當(dāng)前，要抓緊做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，確保農(nóng)村土地承包的證書到戶率達(dá)到100%，使承包繼承人落到實(shí)處、承包合同合法規(guī)范、承包面積丈量無(wú)誤、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到戶，使土地真正確權(quán)到位。

（三）嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，讓土地合法流轉(zhuǎn)

會(huì)寧縣要盡快出臺(tái)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本原則、合同規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防范和政策保障等作出具體規(guī)定，以建立健全規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的管理，縣國(guó)土局要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，對(duì)雙方的責(zé)、權(quán)、利作出明確規(guī)定，積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，同時(shí)要讓流轉(zhuǎn)雙方、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所、縣國(guó)土局各個(gè)部門備案，形成五級(jí)聯(lián)動(dòng)；大宗土地流轉(zhuǎn)業(yè)主還要開(kāi)展嚴(yán)格的資質(zhì)審查；讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不變味，有法可依，有據(jù)可查。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的及時(shí)審查、監(jiān)督，及時(shí)辦理合同變更、解除和簽證，規(guī)范合同的登記、立卷和歸檔；嚴(yán)格規(guī)范基層組織參與土地流轉(zhuǎn)的不良行為，不得阻撓農(nóng)民自愿合理流轉(zhuǎn)土地。

（四）合理流轉(zhuǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地

小城鎮(zhèn)建設(shè)是小城鎮(zhèn)是區(qū)域的聚集與擴(kuò)散中心，周圍農(nóng)村是小城鎮(zhèn)的腹地，是小城鎮(zhèn)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?？墒切〕擎?zhèn)建設(shè)沒(méi)有從區(qū)域規(guī)劃的整體角度出發(fā)審視城鎮(zhèn)規(guī)劃，盲目布點(diǎn)較多，建設(shè)用地因失控而粗放經(jīng)營(yíng)，局部地域建制鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大，鎮(zhèn)城范圍小。所以要加緊對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的責(zé)、權(quán)、利明確的界定。實(shí)行嚴(yán)格的土地管理政策，要根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，確保農(nóng)村土地權(quán)益會(huì)得到更好保護(hù)。對(duì)于小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)土地、房屋和閑置危房處置等問(wèn)題，土地管理要形成統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

通過(guò)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，積極與引洮管理局的銜接，加大對(duì)山地梯田項(xiàng)目的實(shí)施力度，把山地變成梯田，配套農(nóng)路建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，使車輛能到田間地頭，為機(jī)械耕作、規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。讓流轉(zhuǎn)業(yè)主樂(lè)于流轉(zhuǎn)，便于創(chuàng)業(yè)，能通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)成業(yè)。