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        推動城軌交通用地綜合開發(fā)

        2015-05-29 07:02:28國土資源部土地利用管理司用地處處長雷愛先
        城市軌道交通 2015年2期
        關(guān)鍵詞:供地使用權(quán)土地利用

        國土資源部土地利用管理司用地處處長_雷愛先

        根據(jù)會議安排,我發(fā)言的主題是“城市軌道交通物業(yè)發(fā)展中的土地利用政策”,主要從現(xiàn)行土地利用政策的主要內(nèi)容,城市軌道交通綜合開發(fā)涉及的土地利用政策,以及促進(jìn)城市軌道交通用地綜合開發(fā)和節(jié)約集約利用的創(chuàng)新探索,談一些個(gè)人觀點(diǎn),與大家交流。

        經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和各項(xiàng)監(jiān)審離不開土地這一載體。就某一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目、某一個(gè)產(chǎn)業(yè)、某一領(lǐng)域而言,土地利用政策的實(shí)際含義就是能不能供應(yīng)土地、供多大規(guī)模的土地、以有償方式還是無償方式供地、市場定價(jià)還是非市場定價(jià)、土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓出租抵押還是不能轉(zhuǎn)讓出租抵押。用土地利用的專業(yè)術(shù)語,土地利用政策就是供地政策、供地標(biāo)準(zhǔn)、供地方式、供地價(jià)格、土地權(quán)能的多因素組合。經(jīng)過三十多年的改革,我國建立了較為健全、完善的國有土地使用制度,在包括城市軌道交通建設(shè)在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的制度保障作用。

        就城市軌道交通用地的供地方式來說,現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地可以劃撥供應(yīng);在供地標(biāo)準(zhǔn)上,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、原鐵道部2008年發(fā)布了《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》(建標(biāo)【2008】232號),明確城際鐵路用地可以參照該指標(biāo)設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、報(bào)批;在供地價(jià)格和權(quán)能上,城市軌道交通用地繳納劃撥土地使用權(quán)價(jià)款,取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。近年來,國家對城市軌道交通項(xiàng)目用地,做到了保障用地指標(biāo)、實(shí)行劃撥供應(yīng)。

        應(yīng)該說,就單一用途的軌道交通項(xiàng)目來說,土地利用政策的保障作用是明確的,支持力度也很大。而城市軌道交通場站及周邊土地利用,在土地利用政策上,是多種土地用途、多種供地方式、多種地價(jià)測算、多種權(quán)利類型上的綜合運(yùn)用。就需要多部法律法規(guī)政策的組合運(yùn)用?!吨腥A人民共和國物權(quán)法》136條規(guī)定:建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立;138條規(guī)定:工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓?!吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(國務(wù)院第55號令)第12條規(guī)定土地使用權(quán)出讓最高年限居住用地70年,工業(yè)用地50年,教育科技文化衛(wèi)生體育用地50年,商業(yè)旅游娛樂用地50年,綜合用地50年。國土資源部發(fā)布的21號令(《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》)、39號令(《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》),詳細(xì)規(guī)定了國有土地出讓方案編制、地價(jià)評估和底價(jià)確定、公開出讓程序等,通過市場配置土地資源的制度體系已經(jīng)構(gòu)建完成。城市軌道交通場站及周邊土地利用,也應(yīng)當(dāng)符合上述法律規(guī)定。

        因此,城市軌道交通建設(shè)和場站及周邊的土地綜合開發(fā),在供地方式上,就必須面對劃撥還是出讓、招標(biāo)拍賣掛牌出讓還是協(xié)議出讓的問題。在使用年期上,要解決軌道交通用地50年、商業(yè)開發(fā)用地40年、居住用地70年的統(tǒng)籌考慮問題。在地價(jià)評估和底價(jià)確定上,土地用途適用不同地價(jià)。在權(quán)利設(shè)定上,涉及地表、地上、地下土地使用權(quán)的分層設(shè)定、確權(quán)、登記、發(fā)證問題。

        國土資源部高度關(guān)注城市軌道交通發(fā)展,各地積極研究土地配套支持政策。2008年,深圳市出讓前海地塊,開發(fā)內(nèi)容既有軌道建設(shè),也有商品房和保障性住宅開發(fā),就是多用途的綜合開發(fā)利用。去年以來,我們對北京、成都、長沙等地的軌道交通用地作過多次調(diào)研,與香港鐵路有限公司就軌道交通+物業(yè)開發(fā)的模式進(jìn)行了座談研討。特別是,2014 年2015年的第24、25個(gè)全國“6.25”土地日宣傳活動中,國土資源部邀請北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司和香港鐵路有限公司,就城市軌道交通物業(yè)開發(fā)中的節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式和節(jié)地效果作了宣傳介紹。肯定地說,城市軌道交通站場及周邊土地綜合開發(fā),極大地改善了城市交通和環(huán)境,提高了土地利用效率,提高了交通運(yùn)行的效率。這種土地綜合開發(fā)利用模式,無論對已有軌道交通場站用地的再開發(fā)再利用,還是對新建場站的綜合開發(fā)利用,都有應(yīng)用價(jià)值。

        國土資源部高度關(guān)注城市軌道交通發(fā)展,各地積極研究土地配套支持政策。2 0 0 8年,深圳市出讓前海地塊,開發(fā)內(nèi)容既有軌道建設(shè),也有商品房和保障性住宅開發(fā),就是多用途的綜合開發(fā)利用

        在城市軌道交通綜合開發(fā)的土地利用政策上,政府部門可以從四個(gè)方面研究制定政策。

        一是要將城市軌道交通場站及周邊開發(fā)利用的土地進(jìn)行一體化規(guī)劃,通過一體化規(guī)劃,完善交通組織、用地布局 和設(shè)施條件,增強(qiáng)軌道交通站場和周邊地區(qū)的承載能力和服務(wù)功能,實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市道路、公共交通一體化,確定綜合開發(fā)中不同空間的功能和利用方式。形成交通設(shè)施無縫銜接、商業(yè)服務(wù)功能完善、居住環(huán)境適宜便捷的城鎮(zhèn)土地綜合利用新空間。一體化規(guī)劃有利于提高土地利用效率,節(jié)約集約利用土地,是土地政策能否支持、多大程度上支持綜合開發(fā)的重要因素。

        二是要細(xì)化城市軌道交通用地綜合開發(fā)的控制性詳細(xì)規(guī)劃并納入供地方案。地鐵城市軌道交通用地綜合開發(fā)前期 研究包括區(qū)域功能定位、軌道交通與其它交通方式的接駁設(shè) 計(jì)、市政設(shè)施設(shè)備一體化設(shè)計(jì)、交通與商業(yè)等功能空間一體設(shè)計(jì)、車輛段和車站核心區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)設(shè)計(jì)等內(nèi)容。因此,要按照綜合布局、立體開發(fā)、交通為基礎(chǔ)、其它功能兼容的開發(fā)模式,提出街區(qū)控制性規(guī)劃和地塊控規(guī)中不同標(biāo)高、不同功能的規(guī)劃條件,滿足可研、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、土地出讓等管理的需要。從土地利用管理上說,規(guī)劃確定土地用途、供地方式、土地價(jià)格,是土地出讓的前提。規(guī)劃條件明確了,供地政策也就明確了。

        三是創(chuàng)新土地供應(yīng)和開發(fā)方式。要探索建立適應(yīng)軌道交通站點(diǎn)、樞紐綜合開發(fā)的土地供應(yīng)方式和鼓勵(lì)政策。對已有的軌道交通車輛段、站場用地,在地上或地下增加建筑面積和功能的,可采取協(xié)議出讓辦理土地供應(yīng)。對新建的軌道交通車輛段、站場,應(yīng)在滿足交通功能的情況下,可以劃撥、協(xié)議出讓或租賃、招標(biāo)拍賣掛牌出讓或租賃、土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)等不同的供地方式。采取哪些供地方式,應(yīng)視存量用地還是新增用地、單一用途還是綜合用途、有競爭還是沒有競爭等具體情況而定。在這里,我想就固有土地招標(biāo)拍賣掛牌政策作兩點(diǎn)說明。一是,作為固有土地資源的市場化配置制度和土地出讓領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要制度,招標(biāo)拍賣掛牌出讓在2005年寫入中央紀(jì)委的文件,2007年寫入《中華人民共和國物權(quán)法》。作為黨紀(jì)和國法,招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度不會因一個(gè)行業(yè)、一個(gè)領(lǐng)域的特殊性而作根本性的調(diào)整。二是,為服務(wù)于產(chǎn)業(yè)類型的差異性和土地用途多樣性,土地供應(yīng)方式是多元化的。在現(xiàn)行土地供應(yīng)制度安排上,固有土地有劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)、授權(quán)經(jīng)營等多種方式,每種方式有不同的適用范圍和條件,不能簡單地肯定一種供地方式否定另一種供地方式,以一種方式取代另一種方式。軌道交通建設(shè)用地供應(yīng)也是如此。供地的土地只用于軌道交通線路、場站、車輛段建設(shè)的,可以劃撥供地,進(jìn)行商業(yè)、房地產(chǎn)等物業(yè)開發(fā)的,就涉及多種供地方式的選擇和組合,很難泛泛地說必須劃撥或協(xié)議出讓或 招標(biāo)拍賣掛牌出讓,要具體項(xiàng)目具體分析、分類施策。

        “當(dāng)交易費(fèi)用為正時(shí),制度是重要的”,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重要代表人物諾斯教授高度概括了制度對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極端重要性。積極探索創(chuàng)新城市軌道交通用地綜合開發(fā)的土地利用政策,既是作為制度供應(yīng)者的政府部門的職責(zé),也是作為制度需求者的城市軌道交通建設(shè)主體的責(zé)任,只有制度供給有效地契合了制度需求,才會產(chǎn)生正效應(yīng)。近年來,國家實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,國土資源部先后發(fā)布實(shí)施 《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(第61號部長令)和《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)【2014】119號),要求各地國土資源主管部門研究制定地上地下空間開發(fā)利用管理政策,推進(jìn)土地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用。要求各地加大節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式的土地政策支持力度,在用地取得、供地方式、土地價(jià)格等方面,制訂鼓勵(lì)政策,加快構(gòu)建節(jié)約集約用地的激勵(lì)機(jī)制。

        城市軌道交通用地綜合開發(fā),是一種典型的節(jié)地模式,符合節(jié)約集約用地的方向,可復(fù)制、可推廣。我們將加大土地利用政策的支持力度,推動我國城市軌道交通建設(shè)土地節(jié)約集約利用,推進(jìn)城市軌道交通物業(yè)加快轉(zhuǎn)型,探索創(chuàng)新,實(shí)施可持續(xù)發(fā)展。

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