□董治良

（作者系海南省高級人民法院黨組書記、院長）

判權(quán)的審判人員的稱謂，包括從最高法院到基層法院、專門法院的院長、副院長、審委會委員，審判庭庭長、副庭長，審判員和助理審判員。按照有關(guān)考證，“審判員”的稱謂最早來自1943年3月的《陜甘寧邊區(qū)司法條例草案》，1948年東北解放區(qū)行政委員會通令各級司法機(jī)關(guān)一律改稱“人民法院”，舊稱“推事”的法官一律改稱“審判員”。1995年，頒布《法官法》，人民法院的審判人員的“法官”名稱正式使用。

法官作為國家法律制度的活化載體，以專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)操守嚴(yán)鑄司法良知，專司適用法律、懲戒犯罪、制裁違規(guī)、保護(hù)誠信的中立裁判之職來彰顯公平正義，維護(hù)國家安全、社會生產(chǎn)生活秩序的安寧。其維護(hù)社會公平正義的職業(yè)要求決定了法官代表國家法治威嚴(yán)的社會群體形象。

法官，在我國是對依法行使國家審

一、法官懲戒制度的提起

社會主義法治由于從舊中國不完善的法治廢墟基礎(chǔ)上建立起來，在新中國建設(shè)探索中屢經(jīng)曲折，特別是十年“文革”浩劫導(dǎo)致法治體系先天不足。直到2012年，全國人大常委會才宣布基本建成社會主義法律體系。因此，人民法院在“文革”后恢復(fù)法治建設(shè)的初期，面臨著法治人才凋零，法律資源不足，司法保障嚴(yán)重缺位，市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響滲透，知法、懂法、守法、尊法、護(hù)法的司法環(huán)境營造尚需時日的嚴(yán)峻局面，導(dǎo)致司法腐敗屢屢出現(xiàn)，裁判不公禁而不絕，嚴(yán)重?fù)p害了法治權(quán)威和法官群體的正面形象。

鑒于此，黨的十八大和十八屆三中、四中全會《決定》指出了通過司法體制改革革除上述弊端，重塑司法權(quán)威，以善法良治提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑。海南作為中央確定的第一批七個試點(diǎn)省份之一，按照中央政法委批準(zhǔn)的《海南省司法體制改革試點(diǎn)方案》和海南省委批準(zhǔn)的《海南省司法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》要求，海南省高院結(jié)合省情院情，率先完成了全省三級法院的法官遴選，于今年3月1日起全面落實(shí)了司法責(zé)任制，7月1日起實(shí)現(xiàn)了三級法院財物的省級統(tǒng)管。

正如最高人民法院院長周強(qiáng)肯定的，海南在司法改革試點(diǎn)中有多項(xiàng)創(chuàng)新：一是在落實(shí)司法責(zé)任制后建立了為保持不同主審法官、不同合議庭、不同法院司法尺度基本統(tǒng)一的“類案參考制度”；二是建立了為確保主審法官對承辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的案件“二維碼”識別制度；三是結(jié)合立案改革、涉訴信訪司法化改革，建立了防止法官受到業(yè)外干擾的訴訟誠信承諾制度；四是制定了除行政、事業(yè)人員之外的法官和司法輔助人員的職責(zé)清單，于今年7月1日起正式實(shí)施；五是停止了行政化色彩濃重的三級法院“大接訪”做法，正在研究建立律師申訴代理制度；六是院庭長回歸審判一線等有效改革措施。今年以來，收案增加25%，法官員額減少28%。在此情況下，全省三級法院做到了收結(jié)案均衡，質(zhì)效提升。入額法官工作責(zé)任心大大增強(qiáng)，司法為民措施落實(shí)到位，隊伍基本穩(wěn)定無雜音，改革試點(diǎn)成效初顯，初步實(shí)現(xiàn)了司法體制改革試點(diǎn)的預(yù)期目的。

隨著司法體制改革試點(diǎn)的深入推進(jìn)，盡管省高院未雨綢繆，堅持了立案即給各方當(dāng)事人發(fā)放廉政監(jiān)督卡,案結(jié)后寄回承辦法院監(jiān)察局，自覺接受訴訟各方當(dāng)事人對承辦案件合議庭、主審法官的監(jiān)督的有效做法；堅持了聘請社會各界知名人士為廉政監(jiān)督員的制度，完善了法院紀(jì)檢監(jiān)察處理對法官投訴的澄清查處機(jī)制；修改出臺了審判流程廉政風(fēng)險防控措施清單、審判流程信息化管理軟件；頒布了法官業(yè)績評價體系；組建了法官業(yè)績考評委員會；對可能出現(xiàn)的“六難三案”（門難進(jìn)、臉難看、事難辦、立案難、打官司難、執(zhí)行難，人情案、關(guān)系案、金錢案）頑癥預(yù)作防范，但仍未打消社會各界，特別是訴訟當(dāng)事人對法官可能出現(xiàn)專斷濫權(quán)，導(dǎo)致司法腐敗的擔(dān)憂，從而把法官懲戒制度的制定提前推上了司法體制改革的前臺。

二、法官懲戒制度的內(nèi)涵

（一）懲戒制度的定位

懲戒是指懲治過錯，警戒未來；制度是要求成員共同遵守，按既定程序辦事的規(guī)程和行為準(zhǔn)則。在本文主題規(guī)制下的法官懲戒制度的全意應(yīng)理解為：對違反法官共同遵守的審判制度、紀(jì)律規(guī)程的司法失職行為和瀆職行為，按照既定程序和規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施懲罰以警戒未來的禁制規(guī)范。其中，失職行為指情節(jié)不嚴(yán)重的一般違規(guī)行為，指的是因工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致判決書出現(xiàn)姓名、日期、涉案標(biāo)的及利息計算錯誤等被案件質(zhì)量月季報查出；或漏列當(dāng)事人；或開庭時接聽手機(jī)，儀表不正；或因非法定原因?qū)е乱粚忓e判但未造成重大損失后果等。四種瀆職行為包括：一是指違背法官依法獨(dú)立公正審判案件的規(guī)定和良知，接受不當(dāng)指令或請托，為一方當(dāng)事人謀取不正當(dāng)利益，枉法裁判辦理“關(guān)系案”的瀆職行為；二是違反審判紀(jì)律收受當(dāng)事人財物，枉法裁判辦理“金錢案”的司法瀆職行為；三是違反審判紀(jì)律，枉法裁判為親友關(guān)系戶當(dāng)事人謀取不正當(dāng)利益，辦理“人情案”的司法瀆職行為；四是法官背棄信仰，做出有害國家安全的司法瀆職行為。

在這里，懲戒的主體是按法定程序建立的體現(xiàn)法官良知和意志的法官懲戒委員會，懲戒的客體是法官的失職、瀆職行為，而不是通常所說的錯案。因?yàn)殄e案也是因法官的失職、瀆職行為造成的，并且錯案的認(rèn)定另有標(biāo)準(zhǔn)體系。

需要說明的是，為何懲戒的客體或指向只能是法官的司法失職、瀆職行為而不是所謂的錯案？理由有三：一是從國家憲法、法院《組織法》、《法官法》、三大《訴訟法》的規(guī)定來看，對人民法院、人民法官的履職要求，都是審級獨(dú)立、法官獨(dú)立的依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，以保持司法行為端正；二是從黨的十八屆四中全會《決定》和中央、省委批準(zhǔn)的司法體制改革試點(diǎn)兩個“方案”的要求看，司法改革的一個重要目的就是去除影響司法公正的地方化干擾和法院內(nèi)部“審者不判、判者不審”的案件行政化審批，實(shí)行人員分類管理，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)，保持法官對案件裁斷的獨(dú)立性和中立性；三是國家的審判制度是“四級兩審終審制”，設(shè)立審判層級的目的就是讓上一級法院通過法定審判程序糾正下級法院、法官裁判可能出現(xiàn)的錯誤，從而為當(dāng)事人不服一審判決向上級法院申請救濟(jì)提供了有效的途徑，故法律規(guī)定人民法院的上下級設(shè)置是監(jiān)督而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而二審改判一審判決結(jié)論的不一定就是需要追責(zé)懲戒的錯案。

上述說明，錯案追究僅以判決的對錯會使懲戒標(biāo)準(zhǔn)難以把握，其帶來的隨意性將使法官為卸責(zé)而喪失中立性，或?yàn)闇p少風(fēng)險不敢下判以壓促調(diào)，或者干脆發(fā)回重審造成司法資源浪費(fèi)，也增加了當(dāng)事人的訟累，而法官在履行審判職責(zé)時，因?qū)I(yè)外因素的考慮也必將影響實(shí)體公正和程序公正。

因此，懲戒的公正性指向不應(yīng)是以“結(jié)果論”的錯案，而應(yīng)將司法瀆職、失職行為與錯案后果相結(jié)合，以矯正對判決結(jié)果的過多關(guān)注，使懲戒指向定位科學(xué)，準(zhǔn)確有效。從客觀層面看，法官懲戒制度的建立與其說是重在對法官失職、瀆職行為的懲罰，不如說是通過懲戒預(yù)警未來，促使法官加強(qiáng)自律，增強(qiáng)事業(yè)心和責(zé)任感，預(yù)防失職、瀆職行為的發(fā)生。

（二）懲戒規(guī)程的設(shè)定

第一，關(guān)于懲戒程序的認(rèn)定。

一是法官違規(guī)失職行為的發(fā)現(xiàn)。通過月查季報，當(dāng)事人投訴，廉政監(jiān)督員、監(jiān)察員的明察暗訪，審務(wù)辦在審判流程管理中對發(fā)回重審和改判案件，對審判期間的信息化控制過程中發(fā)現(xiàn)的線索，提交法官考評委員會啟動調(diào)查程序，交由監(jiān)察局、審務(wù)辦、政治部組成調(diào)查小組核實(shí)證據(jù)，提出處分意見報法官考評委員會研定，由相關(guān)部門執(zhí)行。

二是法官瀆職行為的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)上述途徑或由紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)來，由設(shè)在法院監(jiān)察局的法官懲戒委員會辦公室初步核實(shí)后立案，調(diào)查核實(shí)后提出懲戒意見報省法官懲戒委員會研定，交由職能機(jī)關(guān)執(zhí)行。

三是設(shè)立救濟(jì)程序，法官對考評委或懲戒辦、懲戒委的結(jié)論和處理意見不服的，可以書面或當(dāng)面申訴申辯，考評委或懲戒辦、懲戒委應(yīng)召開聽證會聽取申訴申辯，以確保處分和懲罰與過錯相適應(yīng)，以事實(shí)、以理由服人。

第二，關(guān)于對錯案的認(rèn)定。

由于錯案仍是失職和瀆職行為的結(jié)果，有必要對其進(jìn)行嚴(yán)格的界定。何謂錯案？一般意義上講，是指主審法官在履職中因四類瀆職行為故意偏袒一方當(dāng)事人，隱瞞或曲解案件事實(shí)和重要證據(jù)，誤導(dǎo)合議庭或?qū)徫瘯鞒龅腻e誤判決，導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人重大損失，損害司法公信的枉法判決和裁定。這里的主觀故意是首要條件，當(dāng)時是否收受好處或事后得到延期報酬都不影響定性。因此對司法瀆職行為引起的錯案認(rèn)定，一是是否存在行為故意，二是是否收受財物，三是要對訴訟當(dāng)事人造成的有形后果予以評估。如果錯判造成重大損失的惡劣后果，即使是一般違規(guī)失職行為也應(yīng)受到追責(zé)。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，決不能把被二審改判或發(fā)回重審的一審案件都一概視為錯案，導(dǎo)致對法官的不當(dāng)追究，違背國家“四級兩審終審”訴訟制度設(shè)立的原則。

第三，關(guān)于懲戒責(zé)任的區(qū)分。

“責(zé)”在司法責(zé)任制中指的是法官行使審判案件的法定權(quán)力，對此省高院已出臺司法責(zé)任制職責(zé)清單予以列舉明晰。主審法官和主審合議庭對所承辦案件，依法獨(dú)立查清事實(shí)，確認(rèn)證據(jù)，公正透明地適用法律作出公正裁判，懲治犯罪、判明是非、示范規(guī)則、彰顯正義、維護(hù)誠信，修復(fù)了受損的社會秩序就是盡責(zé)，所承辦的案件出現(xiàn)瑕疵差錯就是失職，出現(xiàn)故意行為的冤錯就是瀆職失責(zé)。失責(zé)就要依“權(quán)責(zé)一致”的原則，按照上述程序進(jìn)行問責(zé)懲戒。

基于“誰違規(guī)失職瀆職誰出錯誰負(fù)責(zé)”的原則，要把責(zé)任落實(shí)到人，做到懲戒準(zhǔn)確到位，事實(shí)服人，就必須結(jié)合司法責(zé)任制的試點(diǎn)予以明細(xì)化。按照最高法院第二巡回法庭庭長胡云騰的觀點(diǎn)，鑒于瀆職和失職行為造成的錯案往往是多因一果，因此還有錯案共同責(zé)任的認(rèn)定問題。就法院而言，獨(dú)任制審判造成的錯案責(zé)任，由獨(dú)任法官全部承擔(dān)；如果案經(jīng)審委會討論導(dǎo)致出錯，獨(dú)任法官對沒有改變的案件事實(shí)和法律適用負(fù)責(zé)，審委會成員則要對改變的事實(shí)認(rèn)定和法律適用負(fù)責(zé)。合議庭獨(dú)立裁判出錯的，全體成員共同擔(dān)責(zé)，但主審法官應(yīng)負(fù)較大責(zé)任；合議庭成員表示不同意見的不負(fù)責(zé)任。審委會討論決定出錯的，區(qū)別情況擔(dān)責(zé)：審委會改變合議庭事實(shí)認(rèn)定和法律適用意見出錯的，由出席的全體委員共同擔(dān)責(zé)，審委會主持人員負(fù)主要責(zé)任，持不同意見的免責(zé)，合議庭不擔(dān)責(zé)任；審委會維持合議庭意見出錯的，由合議庭和參會委員共同擔(dān)責(zé)，但合議庭對事實(shí)的認(rèn)定負(fù)主要責(zé)任，審委會對法律適用負(fù)主要責(zé)任，持不同意見的免責(zé)；如果合議庭未查清基本事實(shí)，主審法官對主要證據(jù)不匯報導(dǎo)致審委會出錯的，合議庭和主審法官負(fù)主要責(zé)任，與會失察的委員負(fù)次要責(zé)任。

另外，還要以有無四種瀆職行為和一般違規(guī)的失職行為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分一審、二審、再審的責(zé)任，不能客觀歸責(zé)。必須劃清錯判與合議庭成員依職權(quán)發(fā)表不同意見的區(qū)別，劃清審委會委員討論案件時正常發(fā)表不同意見的界限。要依據(jù)案件裁判導(dǎo)致的后果，對導(dǎo)致錯案的法官司法行為區(qū)分有無主觀故意，是因能力不足、經(jīng)驗(yàn)缺失、作風(fēng)不整等一般違規(guī)失職造成，還是因四種瀆職行為造成。屬于因個人辦案能力、水平有限被改判且無嚴(yán)重后果的，以汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)提高為主；屬于司法作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，違反審判制度的一般失職違規(guī)行為導(dǎo)致后果也不嚴(yán)重的，按照法官業(yè)績考核予以行政的、經(jīng)濟(jì)的處分；屬于四種瀆職不端行為導(dǎo)致的錯案，不論后果，都應(yīng)予以嚴(yán)厲懲戒。

三、法官懲戒制度的制定

一位學(xué)者說過，從制度方法論的視角看，制度是人們用來解決人自身問題的規(guī)則，法官懲戒制度是法院、法官用來解決損害司法公正的法官不端行為的自潔自凈規(guī)則。按照制度的主體性、時間性、空間性要求，一個制度的優(yōu)劣，主要是看能否實(shí)現(xiàn)主體目標(biāo)，取得好的效果。因此，法官懲戒制度的制定要立足于司法改革后入額法官對自身司法行為的規(guī)范要求，這樣制定出來的規(guī)則才是法官們從心底里自覺認(rèn)同的，由此對失職、瀆職司法行為的懲戒才是有效的。

基于上述，法官懲戒制度制定的前提：一是已經(jīng)實(shí)施司法責(zé)任制，落實(shí)了“誰審理誰裁判，誰裁判誰負(fù)責(zé)”的審判工作制度，即法官依法享有不受外部干擾和內(nèi)部行政審批制度制約的獨(dú)立裁判權(quán)力；為明確權(quán)責(zé)，制定了法官權(quán)責(zé)清單。二是建立了法官考評委員會，堅持對進(jìn)入審判程序的案件進(jìn)行審判流程節(jié)點(diǎn)控制，對已結(jié)案件開展月評查季通報，使對法官失職行為的內(nèi)部處分具有依據(jù)。三是完善了法官投訴查實(shí)澄清機(jī)制。四是建立了審判流程廉政風(fēng)險防控措施體系。五是要建立法官懲戒委員會并制定工作流程。六是依本文第二部分內(nèi)容制定出懲戒辦法并經(jīng)廣泛征求意見修改完善。七是有懲有保護(hù)，還需盡快建立保障法官依法履職非經(jīng)法定機(jī)關(guān)、法定程序不受追究的履職保障制度。八是有懲有獎，落實(shí)司法保障制度，不能讓司改責(zé)任制長期空轉(zhuǎn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，司法基于其中立性，法官適用法律審判案件的裁判結(jié)果對一方訴訟當(dāng)事人的社會行為所導(dǎo)致的法律拘束，總會引起敗訴一方甚至訴訟各方的不滿意，如果社會環(huán)境是遵守、敬重規(guī)則的，這種不滿只是通過依法訴訟（含二審和申訴）理性維權(quán)。但現(xiàn)實(shí)卻與之不符，一些人為謀取自身利益會使出各種手段以影響法官的判斷，獲得有利于自己的裁判結(jié)果。少數(shù)法官的腐敗行為更加劇了司法公信的流失。

因此對法官失職、瀆職行為的懲戒是必要的，以保證這支隊伍能以忠誠、廉潔、擔(dān)當(dāng)推進(jìn)國家法治建設(shè)，以自己公正勤奮的履職，實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記要求的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，擁有司法體制改革后的公平正義獲得感。但正如“懲戒”本身的含義所昭示的，懲不是目的，而是為了警戒未來，因而我們說懲戒的目的是通過懲戒增強(qiáng)法官們的制度意識使之形成行為自覺，以保護(hù)法官不受和少受懲戒，體現(xiàn)了中央、省委、最高法院和廣大人民群眾對法官的愛護(hù)。H