■李燕青 鄭 敏/文

蕭山、余杭、富陽基本公共服務與杭州主城區(qū)一體化發(fā)展的路徑探討

■李燕青 鄭 敏/文

繼2000年蕭山、余杭撤市設區(qū)后，2014年富陽也經(jīng)國務院批復同意撤市設區(qū)，杭州的城市空間進一步拓展。然而，從撤市設區(qū)到真正融合還有很長的路要走?！笆濉睍r期和今后相當長一個階段，是杭州深化改革創(chuàng)新、建設現(xiàn)代化大都市、實現(xiàn)高起點上新發(fā)展的關(guān)鍵時期。在此背景下，保底線、促均衡、提品質(zhì)，對接杭州主城區(qū)，不斷提高蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽區(qū)（簡稱“三區(qū)”）基本公共服務的品質(zhì)、質(zhì)量和覆蓋率，促進三區(qū)的基本公共服務實現(xiàn)與杭州主城區(qū)一體化發(fā)展，成為一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。

圖1　2005-2013年杭州市區(qū)、三區(qū)財政支出比重圖

一、三區(qū)基本公共服務體系與主城區(qū)的差距

近年來，三區(qū)社會事業(yè)建設取得明顯成效，發(fā)展水平持續(xù)提高，但與杭州主城區(qū)相比，仍然存在一定差距。

一是財政支出占比分化。從財政投入來看，近年來，三區(qū)財政支出及其占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重都有很大提高，其中用于民生的財政支出占財政總支出的比重接近70%。在三區(qū)之間，余杭區(qū)表現(xiàn)更為突出，自2008年以來，財政支出占比已超過市區(qū)平均水平，但蕭山區(qū)、富陽區(qū)與市區(qū)平均水平相比，仍有明顯差距。

二是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)差距明顯。主要醫(yī)療機構(gòu)高度集聚在主城區(qū)，特別是主城核心區(qū)，三區(qū)缺乏高端大型醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。衛(wèi)生體系建設滯后，三區(qū)的千人床位數(shù)均只相當于主城區(qū)的1/3-1/2，千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)也明顯少于主城區(qū)。

三是文教領(lǐng)域略滯后于主城區(qū)。三區(qū)高度重視教育事業(yè)發(fā)展，人均教育支出與主城區(qū)接近，余杭區(qū)更是超過市區(qū)平均水平。但三區(qū)的文化體育事業(yè)發(fā)展則明顯滯后，人均文化體育支出、公共文化設施數(shù)量均與主城區(qū)有很大差距。例如，蕭山區(qū)每百人公共圖書館圖書藏量，不及主城區(qū)的一半。

四是公共安全、社會保障等其他領(lǐng)域有待加強。與主城區(qū)相比，三區(qū)在公共安全、社會保障等領(lǐng)域的發(fā)展也比較滯后，是社會民生領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。具體來看，余杭區(qū)表現(xiàn)較好，蕭山區(qū)、富陽區(qū)的人均公共安全支出、人均社會保障和就業(yè)支出兩項指標在全市九個城區(qū)中排名均靠后。

圖2　2013年杭州市區(qū)、三區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源情況圖

圖3　2013年各區(qū)人均公共安全、社會保障和就業(yè)支出圖

二、三區(qū)與主城區(qū)基本公共服務一體化發(fā)展的重點領(lǐng)域

立足三區(qū)的實際情況，把握“保權(quán)利、保底線、保弱勢”的趨勢要求，保障基本，兜住底線，統(tǒng)籌兼顧，量力而行，多方參與，重點圍繞十大領(lǐng)域，大力推動三區(qū)基本公共服務與杭州主城區(qū)一體化發(fā)展，努力實現(xiàn)“同城同待遇”、“同城同服務”。

一是提升基本公共教育。從廣度和深度上，全面推動三區(qū)與主城區(qū)基本公共教育體系接軌。探索將學前教育、普通高中、職高教育納入基本公共服務體系，加快發(fā)展普惠性的學前教育，試點推行普通高中、職高教育的免費教育，普及發(fā)展特殊教育。進一步擴大基本公共教育覆蓋面，逐漸縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、不同群體間的教育差異性。

二是優(yōu)化基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。以建立覆蓋生命全周期、內(nèi)涵豐富、形式多樣、結(jié)構(gòu)合理的健康服務體系為目標，深入推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，特別是要加強對嬰幼兒、殘疾人、老年人等特殊人群的康復護理、生活照料。在三區(qū)內(nèi)部，加快提高農(nóng)村、農(nóng)民的醫(yī)療保障水平。積極推行“分級診療”等模式，深化智慧醫(yī)療體系建設。

三是提升基本養(yǎng)老服務。積極應對人口老齡化，加快智慧養(yǎng)老信息技術(shù)應用，推進醫(yī)養(yǎng)護一體化，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心覆蓋率。大力發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)，鼓勵社會資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、護理型、健康養(yǎng)老型等多形式養(yǎng)老機構(gòu)合理布局。鼓勵社會組織廣泛開展老齡服務，積極探索老年教育新模式，豐富老年大學的辦學形式。

四是完善保障性住房建設。結(jié)合“三改一拆”、“城中村”改造、城市有機更新、“美麗鄉(xiāng)村”建設等工程，以公共租賃住房為重點，兼顧拆遷安置住房、人才專項住房，逐步減少經(jīng)濟適用住房建設規(guī)模，加強保障性住房建設。探索推行房屋征遷貨幣化安置和政府采購商品房解決拆遷安置房、保障性住房，從“補磚頭”向“補人頭”方式轉(zhuǎn)變。

表1　2013年杭州市區(qū)和三區(qū)教育、文化體育與傳媒基本情況一覽表

表2　2013年杭州市區(qū)和三區(qū)公共文化設施一覽表

五是完善就業(yè)服務體系。大力發(fā)展信息經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，擴大就業(yè)總?cè)萘?。加大就業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)實訓、崗位推薦等方面的力度，為勞動力提供更為科學、系統(tǒng)的人力資源服務。積極引導農(nóng)村富余勞動力在當?shù)爻擎?zhèn)就業(yè)。積極應對人口老齡化帶來的勞動力供給短缺問題，支持中老年勞動力、婦女、殘疾人再就業(yè)。

六是健全社會保障體系。按照管理體制、經(jīng)辦職責、信息系統(tǒng)、經(jīng)辦標準“四統(tǒng)一”要求，以平穩(wěn)過渡、接軌杭州、分步推進、維穩(wěn)為主為原則，逐步推動三區(qū)實現(xiàn)社保制度與主城區(qū)一體化。繼續(xù)擴大社會保障覆蓋范圍，推進三區(qū)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、個體私營職工、農(nóng)民工、農(nóng)民、殘疾人參與社會保險，提高社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫水平。

七是優(yōu)化人口服務管理。穩(wěn)步推動戶籍制度改革，有序放開落戶限制。加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。完善流動人口服務管理機制，積極推動流動人口“同城同待遇”，使其融入當?shù)厣睢?/p>

八是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系。加快區(qū)屬文化體育事業(yè)單位改革，引入社會資本，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。加強區(qū)文化館、博物館、圖書館、紀念館、美術(shù)館以及基層文化活動中心等設施建設，積極推進示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化中心建設，加快行政村（社區(qū)）的數(shù)字化文體檔案室建設。結(jié)合各區(qū)風俗民情，推出一批特色文體產(chǎn)品和服務。

九是完善公共基礎設施建設。縱深推進“三改一拆”，推動城市有機更新和“美麗鄉(xiāng)村”建設，加大城鄉(xiāng)河道整治力度，加強公園綠地建設，全面推進三區(qū)環(huán)境綜合治理。推動以公共交通為導向、精明式增長為主題的城市空間拓展模式，完善三區(qū)與主城區(qū)間的快速聯(lián)系通道網(wǎng)絡，重點推進軌道交通2、5、6號線和城際軌道交通富陽線建設。

十是加強社會公共安全保障。突出系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，加快構(gòu)建政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、技術(shù)支撐、法治保障的社會治理機制。創(chuàng)新預防和化解社會矛盾體制機制，實行重大決策社會穩(wěn)定風險評估，加強社會矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域預警和應急處置，提高突發(fā)危機的預防和處置能力。持續(xù)加強食品藥品安全等管理。

三、促進三區(qū)與主城區(qū)基本公共服務一體化發(fā)展的建議

為加快三區(qū)與主城區(qū)基本公共服務一體化發(fā)展，需要進一步加強城區(qū)資源統(tǒng)籌，重點向三區(qū)傾斜和延伸，建議著重關(guān)注并推進以下幾個方面的舉措。

一是強化政策指導，深入落實杭州市委〔2014〕17號文件，盡快制定出臺富陽區(qū)與主城區(qū)一體化發(fā)展的政策?！蛾P(guān)于進一步加快蕭山區(qū)余杭區(qū)與主城區(qū)一體化發(fā)展的若干意見》（杭州市委〔2014〕17號），是“十三五”時期蕭山區(qū)、余杭區(qū)推進基本公共服務均等化的重要指導性政策。要按照蕭山余杭與主城區(qū)一體化發(fā)展工作領(lǐng)導小組辦公室的要求，認真深入地落實政策。同時，按照基本公共服務標準與主城區(qū)統(tǒng)一的要求，研究制定蕭山、余杭落實市委〔2014〕17號文件的相關(guān)實施方案，并切實執(zhí)行。充分征求相關(guān)方面意見，盡快制定出臺富陽區(qū)與主城區(qū)一體化發(fā)展的政策意見，加快富陽深度融入大杭州的步伐。

二是強化政府責任，加大政府性資金投入，確保公共服務領(lǐng)域資金投入占新增財力比重穩(wěn)步提高。根據(jù)三區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的差異性，完善全市轉(zhuǎn)移支付和補助機制，加大對三區(qū)，特別是三區(qū)的社會建設薄弱地區(qū)基本公共服務的財政扶持力度，實現(xiàn)九城區(qū)之間基本公共服務供給能力適度均衡。積極向國家、省爭取相關(guān)社會發(fā)展專項資金和一般性專項轉(zhuǎn)移支付。優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政投入力度，優(yōu)先安排基本公共服務預算，確保市、區(qū)兩級財政用于基本公共服務領(lǐng)域的資金占當年新增財力的比例隨著經(jīng)濟增長和財政狀況的改善穩(wěn)步提高。結(jié)合市、區(qū)國有投融資平臺綜合改革，加大國有資本經(jīng)營預算對基本公共服務的投入力度。

三是強化模式創(chuàng)新，建立完善基本公共服務供給多元化的體制機制，探索推行新型市場化投融資運作模式。通過政府、企業(yè)、社會組織的合作，擴大基本公共服務供給數(shù)量，提高供給質(zhì)量。加快推行利用市場機制供給公共服務的模式，通過特許經(jīng)營、外包、公私合營、購買服務等形式，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使，賦予社會組織提供公共服務的職能。進一步放寬社會資本投資準入，在法律法規(guī)允許的前提下，在高端養(yǎng)老、健康服務、公共交通、環(huán)境保護等方面，對具備一定經(jīng)營條件的公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域，逐步向社會投資主體開放。定期發(fā)布市、區(qū)兩級公共服務需求和政府購買公共服務目錄，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，完善投資、建設與運營的市場化體系，鼓勵社會資本以多種方式參與提供基本公共服務，積極推進一批采用PPP等模式的公共服務項目。

四是強化法治思維，建設陽光服務型政府，著力提高公共服務供給過程的透明度。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為基本公共服務領(lǐng)域重大行政決策的法定程序，研究制定基本公共服務重大行政決策程序規(guī)則。針對涉及群眾利益的重大公共服務事項，探索建立公眾意見征詢委員會，并探索推行社會穩(wěn)定性風險評估。通過完善聽證、公證、問責、舉報等制度和民意調(diào)查機制，提升基本公共服務供給過程的透明度。進一步完善依法及時就地解決群眾合理訴求機制，引導群眾以理性合法方式、利用法定途徑表達訴求。做好對教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域的財政資金監(jiān)督，深化開展對三區(qū)公租房、廉租房、拆遷安置房等保障性住房的跟蹤審計。

五是強化監(jiān)測評估，完善基本公共服務均等化評價體系，加強統(tǒng)計監(jiān)測和評估考核。按照浙江省基本公共服務均等化實現(xiàn)評價指標體系，繼續(xù)細化和完善市、區(qū)兩級的基本公共服務均等化評價體系，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和國內(nèi)城市比較，客觀準確地反映三區(qū)均等化水平。開展日常數(shù)據(jù)調(diào)查、監(jiān)測、預測工作，及時掌握三區(qū)基本公共服務均等化的發(fā)展動態(tài)。加強基本公共服務均等化完成績效評估，加強對基本公共服務均等化推進工作的考核。鼓勵社會力量積極參與基本公共服務的評價和監(jiān)督，探索引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行評估。

（作者單位：杭州市工程咨詢中心）