張業(yè)亮

2月24日，奧巴馬否決了國(guó)會(huì)送交簽署的授權(quán)建設(shè)美加輸油管線XL段法案，這是奧巴馬在國(guó)會(huì)參眾兩院落入共和黨手中后第一次行使否決權(quán)，也是他就任總統(tǒng)六年來(lái)第三次行使否決權(quán)。該段管線是美國(guó)最有爭(zhēng)議的能源工程之一，是加拿大“泛加公司”（TransCanada）2012年竣工的石油運(yùn)輸管道的延伸線，由于它跨越美加邊界，根據(jù)美國(guó)法律 ，在開(kāi)工建設(shè)之前須向美國(guó)國(guó)務(wù)院申請(qǐng)?！胺杭庸尽庇?008年9月向美國(guó)國(guó)務(wù)院提交了申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院于2012年2月完成初步環(huán)境評(píng)估，國(guó)家安全評(píng)估仍在進(jìn)行中。共和黨控制的國(guó)會(huì)參眾兩院今年初分別以62∶36和270∶152的投票通過(guò)了授權(quán)建設(shè)的法案，可奧巴馬在法案送交他簽署的數(shù)小時(shí)內(nèi)就予以了否決。奧巴馬進(jìn)行否決的表面原因是該法案“繞過(guò)”對(duì)該工程審批的現(xiàn)有程序，“與既定的行政部門(mén)程序相沖突”；但深層次的原因則是出于該管線對(duì)環(huán)境的影響和減少溫室氣體排放的考慮。

減少溫室氣體排放——奧巴馬最優(yōu)先的政策議程之一

減少溫室氣體排放以應(yīng)對(duì)氣候變化一直是奧巴馬就任總統(tǒng)以來(lái)最優(yōu)先的政策議程之一。2008年，奧巴馬在競(jìng)選期間就曾多次強(qiáng)調(diào)能源和氣候變化問(wèn)題的重要性，并提出了一系列既改善環(huán)境又有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綠色倡議。就任總統(tǒng)后，奧巴馬在白宮專門(mén)設(shè)立“能源和氣候變化政策協(xié)調(diào)員”和氣候變化問(wèn)題特使等職務(wù)，以加強(qiáng)白宮與聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)在能源和氣候變化政策上的協(xié)調(diào)。在奧巴馬的推動(dòng)下，美國(guó)改變了在國(guó)際氣候變化談判上的立場(chǎng)。在2009年哥本哈根召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上，美國(guó)首次對(duì)減排的目標(biāo)作出承諾。2009年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)了旨在降低美國(guó)溫室氣體排放、減少美國(guó)對(duì)外國(guó)石油依賴的《美國(guó)清潔能源安全法案》，使美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上邁出重要一步。

但奧巴馬的這些舉措遭到了企業(yè)界和保守派的反對(duì)。他們指責(zé)奧巴馬此舉損害了石油和煤炭產(chǎn)業(yè)、增加了能源成本、不利于美國(guó)經(jīng)濟(jì)。2010年中期選舉后，在國(guó)會(huì)共和黨人、企業(yè)和保守派的阻撓下，奧巴馬提出的關(guān)于減少溫室氣體排放的立法計(jì)劃擱淺。在這樣的情況下，奧巴馬只好轉(zhuǎn)而尋求通過(guò)行政命令和環(huán)保署的規(guī)則制訂來(lái)推進(jìn)這一議程。

2012年連任后，奧巴馬繼續(xù)把氣候變化議題作為其最優(yōu)先的政策議程之一，將之與移民法改革、實(shí)施醫(yī)改法并列。他明確表示將在這一任期中運(yùn)用總統(tǒng)的行政權(quán)全力推進(jìn)氣候變化議程，“把氣候變化作為他政治遺產(chǎn)的一個(gè)關(guān)鍵組成部分”。2013年6月，奧巴馬在喬治城大學(xué)的演講中，就減少碳排放和應(yīng)對(duì)氣候變化提出了他就任總統(tǒng)以來(lái)最為完整的一套方案。2014年，奧巴馬在不同場(chǎng)合宣布了聯(lián)邦政府進(jìn)一步提高對(duì)中型和重型卡車的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，提出了新的甲烷戰(zhàn)略，并宣布進(jìn)一步限制霾的計(jì)劃。2014年11月，奧巴馬還在出席亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間訪問(wèn)中國(guó)，與中國(guó)簽署《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，進(jìn)一步對(duì)美國(guó)溫室氣體排放目標(biāo)作出承諾。在2015年的國(guó)情咨文中，奧巴馬再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性，把它作為任期最后兩年能源和環(huán)境政策的重中之重。

目標(biāo)和主要措施

氣候變化既是一個(gè)全球性問(wèn)題，也是與國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)和消耗密切相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。奧巴馬在能源和氣候變化問(wèn)題上的核心主張是：美國(guó)應(yīng)該減少石油消費(fèi)，鼓勵(lì)能源儲(chǔ)備和提高能源使用效率，發(fā)展低碳能源。就任以來(lái)，奧巴馬推行的能源和環(huán)境政策既有應(yīng)對(duì)氣候變化的考慮，也希望借此降低能源消耗，減少消費(fèi)者用于汽油等能源的消費(fèi)開(kāi)支。其主要政策措施包括：

一是大力投資開(kāi)發(fā)可再生能源資源和清潔能源技術(shù)，大規(guī)模改造美國(guó)的能源結(jié)構(gòu)，以減少美國(guó)對(duì)國(guó)外石油的依賴，同時(shí)創(chuàng)造就業(yè)和減少溫室氣體排放。就任后，奧巴馬表示將在未來(lái)十年內(nèi)投資1500億美元用于開(kāi)發(fā)再生能源和清潔能源技術(shù)。他還要求美國(guó)到2012年，10%的電力由替代能源資源中產(chǎn)生；到2025年，進(jìn)一步增加到25%。2009年1月9日，奧巴馬在喬治·梅森大學(xué)發(fā)表講話，希望在未來(lái)的三年內(nèi)使再生能源的生產(chǎn)翻番。連任后，奧巴馬于2013年6月在喬治城大學(xué)發(fā)表演講，指示內(nèi)務(wù)部允許2020年前在公共土地上建立10兆瓦的風(fēng)能和太陽(yáng)能工程。

二是對(duì)發(fā)電廠碳排放和機(jī)動(dòng)車燃油效率制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，減少溫室氣體排放。發(fā)電廠占美國(guó)溫室氣體排放的1/3。美國(guó)約一半的火力發(fā)電廠建設(shè)于40多年前，到目前為止沒(méi)有安裝先進(jìn)的排污控制設(shè)備。2000年，聯(lián)邦環(huán)保署首次對(duì)發(fā)電廠溫室氣體排放進(jìn)行限制。奧巴馬執(zhí)政后明確表示，聯(lián)邦政府將把火力發(fā)電廠作為減少溫室氣體排放的主要目標(biāo)。環(huán)保署于2012年制定了對(duì)發(fā)電廠碳排放限制的規(guī)定。2013年，環(huán)保署又對(duì)新建發(fā)電廠的溫室氣體排放制定和實(shí)施了新的規(guī)則，并為天然氣和煤炭發(fā)電廠分別設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)環(huán)保署已實(shí)施的政策，到2020年，美國(guó)將關(guān)閉72家燃煤發(fā)電廠。

汽車運(yùn)輸業(yè)是美國(guó)溫室氣體排放的又一大來(lái)源。2011年，運(yùn)輸業(yè)占美國(guó)溫室氣體排放的28%，僅次于發(fā)電廠排第二位。提高機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性成為減排的一項(xiàng)重要措施。2009年5月，在奧巴馬的協(xié)調(diào)下，相關(guān)各方達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，同意把加州的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)作為藍(lán)本，制定了2012年到2016年生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保署預(yù)計(jì)，到2030年，該標(biāo)準(zhǔn)將每年減少相當(dāng)于3.07億公噸的碳排放，每天減少石油消費(fèi)180萬(wàn)桶。2011年，奧巴馬政府又在該標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定了更嚴(yán)格的汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，即比前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)再減少一半排放量，適用于2017年和2025年款的汽車和輕型卡車。同年9月，奧巴馬政府制定了第一個(gè)2014～2018年款的中型-重型卡車溫室氣體排放的標(biāo)準(zhǔn)，即把此類卡車的燃油效率由9%提高到23%，依照這一標(biāo)準(zhǔn)，到2030年，卡車和載客汽車加起來(lái)每年將減少相當(dāng)于7.25億公噸的排放，是美國(guó)目前排放的13%。2014年2月，奧巴馬在馬里蘭州的一次演說(shuō)中宣布，聯(lián)邦政府將于2016年3月再次頒布減少中型和重型卡車的碳排放和燃油消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)將適用2018年后生產(chǎn)的車型。

此外，美國(guó)還承諾，到2020年，將在2005年的水平上減少甲烷排放15%（甲烷占美國(guó)溫室氣體排放的9%），作為其實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際目標(biāo)的一部分。2014年3月，白宮又公布新的甲烷戰(zhàn)略，表明奧巴馬政府有可能對(duì)美國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)排放實(shí)施新的管制措施。

三是推動(dòng)在氣候變化問(wèn)題上的國(guó)際合作，發(fā)揮全球領(lǐng)導(dǎo)作用。美國(guó)是全球溫室氣體排放量最大的國(guó)家。美國(guó)人口僅占全球人口的3%～4%，排放的二氧化碳卻占全球排放量的25%以上。20世紀(jì)70年代，美國(guó)在全球環(huán)境問(wèn)題上曾發(fā)揮積極的帶頭作用。但進(jìn)入80年代后，美國(guó)在全球環(huán)境、特別是全球氣候變暖問(wèn)題上一直持消極的態(tài)度?？肆诸D政府時(shí)期，迫于國(guó)際社會(huì)的壓力，美國(guó)于1998年11月簽署了《京都議定書(shū)》。小布什政府上臺(tái)后，美國(guó)以中國(guó)和印度沒(méi)有加入該協(xié)定、強(qiáng)制減排將阻礙美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及溫室氣體導(dǎo)致全球氣候變暖的說(shuō)法沒(méi)有科學(xué)依據(jù)為由，于2001年3月退出《京都議定書(shū)》。奧巴馬政府就任后，對(duì)美國(guó)的能源和氣候變化政策做出重大調(diào)整，同時(shí)在歐盟和國(guó)際社會(huì)的壓力下，逐漸改變美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化上的消極態(tài)度，在減排上做出明確的承諾，還把氣候變化作為與其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤交談的主要內(nèi)容。奧巴馬在2015年發(fā)表的國(guó)情咨文中稱，美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用能促進(jìn)國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上采取行動(dòng)。

由此可見(jiàn)，奧巴馬能源和環(huán)境政策的目標(biāo)是，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為能源和環(huán)境政策的最優(yōu)先議程和政治遺產(chǎn)之一，通過(guò)提高能源的使用效率來(lái)減少溫室氣體排放，減少美國(guó)對(duì)國(guó)外的能源依賴，同時(shí)期望通過(guò)美國(guó)減少溫室氣體排放的行動(dòng)來(lái)推動(dòng)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的國(guó)際合作，發(fā)揮美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)作用。

轉(zhuǎn)變的動(dòng)因

奧巴馬就任以來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候變化逐漸由美國(guó)能源和環(huán)境政策制定的邊緣轉(zhuǎn)向中心，造成這一變化的原因是什么？

首先，全球氣候變化對(duì)美國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)日趨增大。一是氣候變化給美國(guó)帶來(lái)的災(zāi)害性天氣增多。根據(jù)2013年1月撰寫(xiě)的“第三次國(guó)家氣候評(píng)估報(bào)告草案”，美國(guó)的天氣比過(guò)去炎熱、降水更加密集和更沒(méi)有規(guī)律，有史以來(lái)12個(gè)最熱的年份都發(fā)生在過(guò)去的15年里；數(shù)十年來(lái)嚴(yán)重的風(fēng)暴、最嚴(yán)重的干旱、一些州最兇險(xiǎn)的野火都發(fā)生在過(guò)去幾年里，未來(lái)還將加劇。二是氣候變化導(dǎo)致的海平面升高和風(fēng)暴災(zāi)害威脅美國(guó)的海岸。氣候變化將使海平面到2100年上升2～5英尺，對(duì)沿海城市造成巨大的威脅和破壞。三是氣溫的上升對(duì)人類健康具有不利的影響，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全也將造成不利的影響或帶來(lái)直接的威脅。

其次，國(guó)際社會(huì)要求美國(guó)減排的壓力和近期美國(guó)碳排放的增大。作為世界上最大的溫室氣體排放國(guó)之一，美國(guó)負(fù)有減排的責(zé)任。在哥本哈根世界氣候大會(huì)上，美國(guó)承諾將在2005年的基礎(chǔ)上，到2020年減少碳排放17%。2014年11月，奧巴馬在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中再次承諾，到2025年，美國(guó)將在2005年的基礎(chǔ)上減少26%～28%碳排放的目標(biāo)。要完成這一減排目標(biāo)，從2005年到2020年，美國(guó)需要在年均減少碳排放1.2%的基礎(chǔ)上翻一番，2020年～2025年，年均減排2.3%～2.8%。但近年來(lái)隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐加快，美國(guó)溫室氣體排放經(jīng)過(guò)前幾年的下降后又開(kāi)始回升，這給奧巴馬政府遵守到2020年減少溫室氣體排放的國(guó)際承諾帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

再次，奧巴馬執(zhí)政以來(lái)，天然氣的大規(guī)模開(kāi)采、聯(lián)邦政府對(duì)汽車業(yè)的大規(guī)模救援、企業(yè)對(duì)替代能源投資的日益濃厚的興趣等因素的出現(xiàn)，也為奧巴馬政府能源和氣候變化政策的制定和實(shí)施提供了有利外部條件。

最后，奧巴馬大力推動(dòng)氣候變化議程還與其個(gè)人具有環(huán)保理念和對(duì)氣候變化問(wèn)題高度重視有關(guān)。作為一個(gè)民主黨自由派，奧巴馬奉行自由主義的能源和環(huán)境理念，主張?zhí)岣吣茉吹氖褂眯识皇菙U(kuò)大能源生產(chǎn)來(lái)減少對(duì)國(guó)外石油的依賴，實(shí)現(xiàn)美國(guó)的能源獨(dú)立，減少溫室氣體排放。奧巴馬本人十分重視氣候變化問(wèn)題，他不僅把氣候變化作為和其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人舉行閉門(mén)會(huì)談的重要內(nèi)容之一，而且他還經(jīng)常與女兒談?wù)撊蜃兣挠绊?。他?015年發(fā)表的國(guó)情咨文中稱，“沒(méi)有一個(gè)挑戰(zhàn)比氣候變化對(duì)未來(lái)一代帶來(lái)更大的威脅了”。對(duì)奧巴馬來(lái)說(shuō)，“氣候變化也是他個(gè)人的問(wèn)題”。奧巴馬對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的美加石油管線XL段建設(shè)法案的否決與其個(gè)人持有的環(huán)保理念是密切相關(guān)的。

爭(zhēng)議仍將繼續(xù)

美加石油管線XL段建設(shè)之所以成為引發(fā)激烈爭(zhēng)議的政治問(wèn)題，其根本的原因在于它反映了美國(guó)兩種截然不同能源和環(huán)保政策理念，即是通過(guò)提高能源的使用效率、發(fā)展清潔能源和可替代能源以取得能源獨(dú)立、應(yīng)對(duì)氣候變化、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)，還是大力開(kāi)采化石燃料、通過(guò)加大能源供給來(lái)減少美國(guó)對(duì)外能源依賴，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和帶動(dòng)就業(yè)，否認(rèn)氣候變化。

在美國(guó)，能源和環(huán)境政策制定是一個(gè)多方博弈的過(guò)程，總統(tǒng)和行政部門(mén)、國(guó)會(huì)、聯(lián)邦和地方法院、利益集團(tuán)、州政府等在這個(gè)過(guò)程中都發(fā)揮一定的作用。在奧巴馬否決該法案后不久，3月4日，共和黨控制的參議院舉行推翻總統(tǒng)否決的投票，但由于未能到達(dá)所需的67票而失敗。參議院共和黨人表示他仍不會(huì)罷手，將把美加輸油管線XL建設(shè)的提案作為高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)附加議案提出。這表明，圍繞該輸油管線的爭(zhēng)議還將繼續(xù)。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）