浙江省國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊 潘俊國

以法治的理念推進國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作切實提高國土資源執(zhí)法權(quán)威

浙江省國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊 潘俊國

黨的十八屆四中全會順應中國經(jīng)濟社會發(fā)展要求，作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重要問題的決定》，對全面推進依法治國進行了頂層設(shè)計，標志著依法治國進入了新的歷史時期；省委十三屆六次全會緊接著作出了《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》，對在新的起點上全面深化法治浙江建設(shè)提出了具體要求。通過學習交流，我們認為應當深刻把握黨的十八屆四中全會和省委十三屆六次全會的精神實質(zhì)，認真落實廳黨組關(guān)于法治國土建設(shè)的決策部署，自覺地將法治思維貫穿于國土資源執(zhí)法監(jiān)察各項工作中，切實提高國土資源執(zhí)法權(quán)威。

一、切實找準《決定》與當前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的結(jié)合點

四中全會決定提出的一大目標、五大體系、六大任務、180多項重要改革舉措，涉及到方方面面的工作；省委六次全會決定明確到2020年，浙江力爭在六個方面走在全國前列，深化法治浙江建設(shè)的內(nèi)容也很豐富。通過學習交流，我們結(jié)合自身工作職責，對照《決定》內(nèi)容中與國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作聯(lián)系較為緊密的幾個要點，進行了認真的思考和剖析：

（一）依法全面履行政府職能

《決定》指出，“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”“堅決糾正不作為、亂作為”“堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。

對照國土資源部門自身情況來看，近十年來，各項國土資源法律法規(guī)逐步健全，職權(quán)法定的觀念已經(jīng)初步形成。但是，與依法治國的目標和要求相比仍然存在一定的距離。行政執(zhí)法人員法治觀念淡薄、依法辦案能力偏弱的情形尚未根本扭轉(zhuǎn)；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究以及行政不作為、懶作為、亂作為的問題依然存在；人民群眾對國土資源管理秩序不夠規(guī)范的反應依舊較為強烈。

要真正實現(xiàn)依法行政，關(guān)鍵還在于行政主體能夠完全按照憲法、法律的規(guī)定嚴格行使公權(quán)、履行公職，確保公民、法人和其他組織不會遭受行政權(quán)力的侵害。圍繞這一目標進一步完善對行政行為的全面規(guī)范和有效約束機制，正是法治政府建設(shè)、依法行政實踐的發(fā)展方向。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革

《決定》指出，“大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！睆奈沂嶋H來看，在試點開展市、縣兩級綜合執(zhí)法體制改革方面已經(jīng)走在了前列。從試點情況來看，部分試點地區(qū)暴露出一些共性的問題，側(cè)重于“保護部門利益、弱化監(jiān)管責任”的傾向不同程度地存在，既擔心執(zhí)法職能全部劃轉(zhuǎn)后國土資源部門人員編制會大幅縮減，又難以獨立承擔繁雜的土地礦產(chǎn)日常巡查和制止、查處工作，因此在改革過程中瞻前顧后，成效不大。目前試點工作正在進展，但一些地方實際工作推進中都遇到了不小的阻力，相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機構(gòu)行使后，綜合執(zhí)法機構(gòu)由于人員配備不足、業(yè)務知識欠缺等種種原因，并未真正承擔起相關(guān)職責，造成部分地區(qū)土地違法行為呈現(xiàn)出“兩不管”的狀態(tài)，偏離了實施綜合執(zhí)法體制改革的方向。

《決定》已經(jīng)明確了“推進綜合執(zhí)法體制改革，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類”的改革目標，這也為下步及時推進我省國土資源部門參與綜合行政執(zhí)法體制改革指明了方向。

（三）堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

《決定》明確提出要“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，并就“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制”“嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”“建立健全行政裁量權(quán)基準制度”“全面落實行政執(zhí)法責任制”“推行行政執(zhí)法公示制度”作出了明確要求，對國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作具有重大指導意義。

近年來，全省國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍的執(zhí)法辦案能力有了明顯提升，但執(zhí)法辦案過程中存在的問題仍以不同形式存在。有的地方在查辦土地礦產(chǎn)違法案件時不講程序，隨意執(zhí)法，作出重大處罰決定前不經(jīng)集體討論，自由裁量權(quán)范圍過大；有的地方在執(zhí)法尺度上搞雙重甚至是多重標準，選擇性執(zhí)法，“撿軟柿子捏”，造成執(zhí)法結(jié)果的不公正；有的地方執(zhí)法干部濫用職權(quán)、失職瀆職的個案還是時有發(fā)生。要解決存在的問題，既要破除舊的執(zhí)法理念，更要采取切實有效的措施，建立適應新形勢、新任務、新要求的執(zhí)法新機制，此次《決定》的出臺為國土資源系統(tǒng)推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法創(chuàng)造了良好的契機。

（四）加強人權(quán)司法保障

《決定》指出，“切實解決執(zhí)行難，制定強制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序。”

近年來，土地礦產(chǎn)執(zhí)法“執(zhí)行難”的問題一直是困擾全省國土資源系統(tǒng)的一大難題。由于缺乏法定的行政強制權(quán)，國土資源部門下達的行政處罰決定書被諷刺為“一紙執(zhí)法，空中飄轉(zhuǎn)”，處罰執(zhí)行難到位比比皆是。究其原因，沒有統(tǒng)一的具體強制執(zhí)行規(guī)定和依據(jù)確實是造成“執(zhí)行難”的一個重要因素。相關(guān)法律只規(guī)定了由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的條款，但對人民法院受理強制執(zhí)行行政案件的時間、立案、收費、審查標準、執(zhí)行方式、責任承擔等問題缺乏法律規(guī)定，也沒有對司法機關(guān)辦理此類強制執(zhí)行案件的監(jiān)督制約措施。

《決定》提出了“制定強制執(zhí)行法”的要求，將為審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離和執(zhí)行程序的進一步規(guī)范提供立法層面的根本保障。勢必將實現(xiàn)執(zhí)行工作的專業(yè)化，提升執(zhí)行工作的質(zhì)量與效率，也為提高國土資源違法案件申請司法強制執(zhí)行的到位率奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（五）健全依法維權(quán)和化解糾紛機制

《決定》指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求按照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。“落實終審和訴訟終結(jié)制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權(quán)利”。

結(jié)合國土資源信訪工作實際，就是要求我們進一步健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權(quán)利。對有特定處理程序的國土資源行政爭議，要將其從信訪中分離出來，嚴格由責任單位按照規(guī)定辦理，提高信訪工作效率。

二、貫徹落實《決定》的工作思路

黨的十八屆四中全會對依法治國的高度重視激發(fā)了全社會對依法治國的熱情與期待，也極大地增強了我們作為執(zhí)法干部進一步做好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的信心。我們要全面領(lǐng)會全會精神，牢固樹立法治意識，進一步完善執(zhí)法工作各項制度，努力在執(zhí)法過程中樹立國土資源管理的法治權(quán)威，切實維護好國土資源管理秩序。具體圍繞以下六個方面著手謀劃下步工作：

（一）圍繞“法治理念”轉(zhuǎn)思維

要按照職權(quán)法定，法無授權(quán)不可為的要求，樹立法治理念，形成新常態(tài)下從事執(zhí)法監(jiān)察工作的五種思維：規(guī)則思維、合法性思維、公平正義思維、程序思維、權(quán)力制約思維。

1.自覺維護法律尊嚴

國土資源執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點是維護法律尊嚴，維護正常的國土資源管理秩序，保護國家資源和生態(tài)環(huán)境。各級國土資源部門，特別是基層國土資源執(zhí)法干部，在具體執(zhí)法過程中，要真正樹立“法”大于“權(quán)”的法治理念，自覺排除、抵制各種行政干預。

2.強化程序公正理念

改變當前執(zhí)法活動中重實體、輕程序的舊觀念，強化程序意識、證據(jù)意識、時限意識和權(quán)利保護意識，著力解決程序違法問題，保證執(zhí)法在實踐中運作規(guī)范，真正體現(xiàn)執(zhí)法公正。

3.努力提高法律素養(yǎng)

良好的法律素養(yǎng)是執(zhí)法者實踐依法治國理念的前提和基礎(chǔ)。各級國土資源執(zhí)法干部必須熟練掌握相關(guān)法律知識，堅持做到一切執(zhí)法行為都必須嚴格遵守法律規(guī)定、所有執(zhí)法結(jié)果都必須符合立法目的。

（二）圍繞“嚴格執(zhí)法”出重拳

1.創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察手段

改進年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，提升年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查對日常國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的檢驗和監(jiān)督作用。開展“無人機”執(zhí)法重點巡查，營造局部區(qū)域高壓態(tài)勢。對重大典型案件，視情采用掛牌督辦、公開曝光等方式，加大案件查處力度。

2.加大刑事責任追究

主動加強與司法部門的協(xié)作配合。嚴格執(zhí)行案件移送規(guī)定，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑問題，實現(xiàn)行政處罰和刑事司法的無縫對接，發(fā)揮刑事責任追究對國土資源違法行為的震懾作用。

3.督促查處決定執(zhí)行

規(guī)范國土資源行政處罰強制執(zhí)行權(quán)行使，結(jié)合推進“裁執(zhí)分離”模式，強化對處罰決定和整改要求的跟蹤督促，嚴肅處理以罰代法、整改不到位的行為，切實提高國土資源行政處罰執(zhí)行到位率。

（三）圍繞“規(guī)范執(zhí)法”建制度

1.健全重大執(zhí)法決定法制審核制度

在作出行政處罰前必須經(jīng)過單位法制部門的獨立審核，按照審核要求及時補充證據(jù)或糾正案件調(diào)查過程中存在的相關(guān)問題，未經(jīng)法制審核通過的不得作出處罰決定。

2.細化依法履職標準

進一步規(guī)范完善執(zhí)法查處工作的程序和標準，特別是要加強與省高院、省檢察院、省紀委的溝通協(xié)調(diào)，細化基層國土資源部門在發(fā)現(xiàn)、報告、制止、查處、移送等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化要求，讓一線巡查執(zhí)法人員做到“有法可依”。

3.建立執(zhí)法全過程記錄制度

履職標準細化后，要按照留痕執(zhí)法的要求，對執(zhí)法過程中的各個環(huán)節(jié)進行書面記錄，規(guī)范相應的法律文書格式。依托執(zhí)法信息系統(tǒng)等技術(shù)手段跟蹤、保存執(zhí)法全過程，確保有據(jù)可查，兼顧對基層執(zhí)法人員的監(jiān)督和保護。

4.建立執(zhí)法責任倒查機制

督促各市、縣（市、區(qū)）加大對基層國土資源執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督考核和責任追究力度。對因故意或者過失，不履行或者不正確履行發(fā)現(xiàn)、報告、制止、查處等應盡職責，造成嚴重后果或給行政機關(guān)造成惡劣影響的，要嚴肅追究相關(guān)人員的執(zhí)法責任。

（四）圍繞“公正執(zhí)法”抓公開

深入推進“陽光執(zhí)法”工程建設(shè)，進一步創(chuàng)新執(zhí)法權(quán)力公開內(nèi)容和公開方式，主動接受群眾對執(zhí)法全過程的全面監(jiān)督，營造公開、公平、公正的執(zhí)法環(huán)境。

1.明確公開內(nèi)容

向社會全面公開執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置及職能、執(zhí)法監(jiān)察相關(guān)制度、行政處罰權(quán)力目錄、行政處罰裁量標準、執(zhí)法監(jiān)察工作流程和違法案件查處結(jié)果。建立重大違法案件公開通報制度，根據(jù)需要適時向社會通報當事人的違法情況和執(zhí)法進度。

2.完善公開方式

通過主動暢通網(wǎng)上公開渠道、廣泛借助基層宣傳窗口、妥善運用媒體曝光手段，進一步拓寬群眾參與國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的各種途徑。建立執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上公示制度，將生效行政處罰文書在網(wǎng)上予以公開，主動接受社會監(jiān)督。

3.規(guī)范案審程序

規(guī)范設(shè)置國土資源違法案件集體會審機制和案件質(zhì)量定期評查機制，嚴格限制自由裁量權(quán)行使范圍。定期組織案卷抽查或交叉評查，及時發(fā)現(xiàn)問題并在日常工作中予以糾正。有條件的地區(qū)可以引入公開評議機制，邀請法律專家、人大代表、政協(xié)委員、行風監(jiān)督員、公民代表等參加案卷評查，共同監(jiān)督行政處罰過程及結(jié)果。

（五）圍繞“文明執(zhí)法”強隊伍

1.完善國土資源執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置

建議根據(jù)中央關(guān)于事業(yè)單位分類改革的有關(guān)文件精神，進一步理順省、市、縣三級國土資源部門內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)察局（處、科）和執(zhí)法監(jiān)察總（支、大）隊的職責關(guān)系，整合編制資源，綜合設(shè)置機構(gòu)，有效依法行政。

2.重視執(zhí)法干部隊伍建設(shè)

強化培訓交流和考核激勵機制，著力提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍的思想政治素質(zhì)和法律業(yè)務素質(zhì)，改進執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)人才引入方式，重視執(zhí)法監(jiān)察干部的培養(yǎng)和成長，以良好的隊伍素質(zhì)，保證嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的要求落到實處。

3.推進試點市、縣（市、區(qū)）綜合執(zhí)法體制改革

全程跟蹤試點地區(qū)改革進度，及時總結(jié)改革過程中遇到的困難和問題。要站在依法行政的全局高度，在法治框架內(nèi)提出解決的對策和建議，把能否提高國土資源執(zhí)法權(quán)威、促進執(zhí)法公正、提高執(zhí)法效率作為評價綜合執(zhí)法體制改革試點工作成效的重要標準。

（六）圍繞“有序信訪”抓規(guī)范

1.規(guī)范信訪受理程序

切實貫徹國家信訪局關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序，引導來訪人依法逐級走訪的總體要求。對內(nèi)，要嚴格規(guī)范信訪事項的受理和辦理，落實市、縣兩級國土資源部門的首辦責任；對外，要加大宣傳力度，明確六種不予受理情形，引導群眾依法逐級上訪。

2.大力推進“網(wǎng)上信訪”

有效運用“浙江政務服務網(wǎng)”“廳長信箱”等網(wǎng)絡平臺，引導群眾通過網(wǎng)絡渠道反映訴求，既便于群眾及時、就地反映問題，減少越級信訪數(shù)量；又便于開展信訪信息的分析、研判工作，為改進國土資源管理工作提供決策依據(jù)。

3.依法打擊無理上訪

進一步加大對國土資源非正常上訪的處置力度。加強與屬地公安機關(guān)的協(xié)作，堅決打擊上訪人通過非正常上訪獲取不法利益的行為，糾正當前部分群眾中存在的大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決的錯誤認識，維護行政機關(guān)正常辦公秩序。