■ 強海洋/楊麗麗

（1．中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

國土資源規(guī)劃指標體系構建研究

■ 強海洋1/楊麗麗2

（1．中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2．國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

在總結分析國土資源“十二五”規(guī)劃及相關規(guī)劃指標設置和實施情況基礎上，研究提出符合新常態(tài)特征、體現(xiàn)時代要求、順應人民期待的國土資源“十三五”規(guī)劃指標。規(guī)劃指標體系設置遵循系統(tǒng)性、科學性、導向性、創(chuàng)新性基本原則，在總體設置上重點突出約束性指標，質量、結構、效益指標以及生態(tài)文明建設指標。為更貼近“十三五”時期節(jié)約集約、生態(tài)文明建設的發(fā)展要求，在國土資源“十二五”規(guī)劃13項指標子項的基礎上減少1項指標子項，新增9項指標子項，調整1項指標子項屬性，總體增加至21項指標子項。

國土資源規(guī)劃；指標體系；“十三五”

0 引言

規(guī)劃指標是對規(guī)劃期內目標任務的量化和濃縮?？茖W、合理設置量化指標，對于有效引導社會預期、推動規(guī)劃目標任務的有效落實具有十分重要的作用。1998年，我國自然資源規(guī)劃管理體制開始由分部門的相對分散管理向相對集中統(tǒng)一管理轉變，“十五”時期，國土資源規(guī)劃體系逐步確立并日漸完善[1-3]。相關學者對于國土資源規(guī)劃學科的研究，從多種視角、依據不同理論建立了國土資源規(guī)劃體系。有學者從國土資源的自然屬性出發(fā)，認為國土資源規(guī)劃是一個松散的詞語， 是多種國土資源規(guī)劃的統(tǒng)稱，如土地、礦產、森林、草原、海洋等[2，4]；有學者從國土資源管理出發(fā)，認為國土資源規(guī)劃體系由土地資源、礦產資源、地質環(huán)境、海洋資源等構成[3，5-7]。總體而言，當前學界關于國土資源規(guī)劃體系研究成果相對較少，其指標及指標體系散見于各子項研究，系統(tǒng)性不足，難以客觀、全面、有效地保證和評價國土資源規(guī)劃的實施效果。

1 國土資源規(guī)劃指標體系分析

1.1 國土資源五年規(guī)劃指標體系

國土資源五年規(guī)劃是為落實經濟社會發(fā)展目標任務的重要部署，是指導未來5年國土資源改革發(fā)展的行動綱領，自國土資源部成立以來，已編制實施了“十五”規(guī)劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃，規(guī)劃對象涵蓋國土資源管理的主要領域，包括土地資源、礦產資源、地質環(huán)境、測繪地理信息和海洋資源。

2011年，國土資源部印發(fā)《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》，其主要指標子項包括13項（詳見表1）。其中，約束性指標子項4項，涉及耕地保有量、基本農田面積、基礎地質調查程度和1∶5萬基礎地理信息覆蓋率；預期性指標子項9項，涉及新增建設用地總量、土地整治面積、新發(fā)現(xiàn)大中型礦產地、海洋生產總值占國內生產總值的比重等。

綜合來看，國土資源五年規(guī)劃指標體系有以下特征：一是較為全面地表現(xiàn)了國土資源領域的管理工作，指標體系的構建依托于現(xiàn)有管理領域，突出了日常工作重點；二是具有動態(tài)更新性，相較于前兩輪規(guī)劃，第三輪（“十二五”）規(guī)劃在指標子項構成更加完善，進一步增加了反映生態(tài)建設和環(huán)境治理的指標，如土地整治面積、礦山廢棄地復墾率、礦山地質環(huán)境治理恢復率等；三是更加突出指標的管控性。

表1 國土資源“十二五”規(guī)劃指標體系

同時，經過實施，指標體系也存在一些問題：一是個別指標指導性不強。較長一個時期，海洋生產總值占國內生產總值的比重一直徘徊在10%左右，未取得顯著突破，該項指標設立部門色彩較濃，忽視了市場參與主體的積極性，缺乏實際指導價值。二是部分規(guī)劃指標的數(shù)據可獲取性不足，如“礦產資源總回收率”“礦山廢棄地復墾率”，由于測算方法和數(shù)據統(tǒng)計渠道不明確等原因，在實際工作中難以進行定量評估。三是規(guī)劃指標較難突出質量效益。當前，耕地紅線已為社會廣泛認同，但實際操作過程中，占優(yōu)補劣現(xiàn)象以及優(yōu)質耕地大量減少、耕地資源質量下降等問題很難在現(xiàn)有規(guī)劃指標體系中有效反映。

1.2 國土資源專項規(guī)劃指標體系

當前，涉及國土資源規(guī)劃指標體系的相關規(guī)劃主要包括國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、地質勘查規(guī)劃、海洋經濟發(fā)展規(guī)劃和測繪地理信息發(fā)展規(guī)劃等（詳見表2）。

綜合考察各專項規(guī)劃指標體系構成情況，存在以下特征：一是規(guī)劃指標設置目標導向突出，具有較強的可操作性和可測量性；二是具有時代背景，反映了國家的方針政策和發(fā)展目標；三是結合部門工作重點，建立的調控指標體系適應事業(yè)發(fā)展形勢需要。同時，各不同規(guī)劃之間，指標設置也存在以下方面問題：一是部分指標在不同規(guī)劃中銜接不一致。如全國礦產資源規(guī)劃（2008-2015年）中的礦山廢棄地復墾率和礦山資源總回收率指標，均是作為約束性指標，在國土資源“十二五”規(guī)劃中，不僅屬性發(fā)生了改變，成為了預期性指標，且規(guī)劃指標值也發(fā)生了改變。二是規(guī)劃執(zhí)行時間不同步。如土地利用總體規(guī)劃和礦產資源規(guī)劃均早于五年規(guī)劃，而個別規(guī)劃發(fā)布期限延遲到2012年，重大任務和重大工程執(zhí)行的現(xiàn)實性和有效性都明顯降低。

因此，針對上述問題，結合經濟社會發(fā)展和中央戰(zhàn)略部署，需加強國土資源規(guī)劃指標體系的頂層設計研究，提出“十三五”時期國土資源規(guī)劃指標的修改建議，為政策的有效落實與執(zhí)行提供決策參考。

表2 國土資源主要類型指標體系

2 指標選取的思路和原則

2.1 總體思路

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決定性階段，隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，“三期疊加”導致經濟社會發(fā)展不確定性因素增加。深刻把握經濟發(fā)展新常態(tài)背景下國土資源管理工作特點，圍繞“五位一體”的總布局和我國經濟穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生和防風險的總要求，在總結分析國土資源“十二五”規(guī)劃及相關規(guī)劃指標設置和實施情況基礎上，研究提出符合新常態(tài)特征、體現(xiàn)時代要求、順應人民期待的國土資源“十三五”規(guī)劃指標。

2.2 基本原則

(1)系統(tǒng)性原則。指標體系要充分做好與土地、礦產、地質、測繪、海洋等相關領域指標之間的銜接平衡，處理好經濟增長、結構升級、民生改善、環(huán)境保護等關系，細化落實國土資源領域在全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國等方面的目標要求。

(2)科學性原則。規(guī)劃指標要概念清晰、定義準確、有代表性、便于比較、簡明可獲取，能夠科學描述“十三五”期末實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標時國土資源管理的有關情況。

(3)導向性原則。規(guī)劃指標要有利于強化規(guī)劃的導向和約束性作用，指標設置要準確反映空間管控、節(jié)約集約、生態(tài)文明等要求，充分體現(xiàn)國土資源領域的發(fā)展方向和重點。深入研究指標屬性，科學設定指標值，適當增加約束性指標以強化政府職責，特別是強化政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、資源保護等職責。

(4)創(chuàng)新性原則。規(guī)劃指標要從經濟發(fā)展進入新常態(tài)的新形勢出發(fā)，既要依托現(xiàn)有基礎，又要積極大膽創(chuàng)新，特別是要創(chuàng)新提出新指標或以往未納入的指標，要創(chuàng)新提出能切實反映人民群眾感受的資源環(huán)境保護、生態(tài)文明建設、資源節(jié)約集約和人民權益維護等領域指標。

3 規(guī)劃指標的總體設置

遵循上述原則，“十三五”時期，國土資源規(guī)劃指標體系在做好與相關領域指標之間的銜接平衡，處理好經濟增長、結構升級、民生改善、環(huán)境保護等關系的同時，還應重點突出以下三方面內容。

一是突出約束性指標。以耕地保護為例，國土資源部門通過嚴格的用途管制和占補平衡，守住了18億畝耕地紅線，穩(wěn)定了15.6億畝基本農田，為糧食產量從2006年的0.995萬億斤提高到2014年的1.21萬億斤提供了基礎保障。但從長期來看，在建設占用、生態(tài)退耕、災毀等多重因素影響下，保持耕地總量穩(wěn)定和質量不降低的難度越來越大，需要政府繼續(xù)嚴格管控才能有效保證國家的糧食產量和糧食安全。

二是突出質量、結構、效益指標。在數(shù)字變化基礎上，如何更加反映質量、結構、效益變化是規(guī)劃的最終目的[8]。一方面，為保持經濟平穩(wěn)較快增長，同步推進“四化”建設，加強基礎設施建設和保障性安居工程等社會民生建設，建設用地需求勢必仍將呈現(xiàn)高位持續(xù)增長態(tài)勢；另一方面，我國大量城市國有土地的市場配置或有償使用比率遠低于發(fā)達國家，同時，我國人均鄉(xiāng)村居民點建設用地達214km2，遠超150km2的國標上限?！笆濉睍r期，積極盤活大量存量建設用地、轉變土地利用方式，提升資源節(jié)約集約利用水平，緩解土地供需矛盾將是工作推進的重要任務。

三是突出生態(tài)文明建設指標。著力圍繞加快生態(tài)文明制度建設[9-11]，打造天藍、水清、山綠、地凈的目標，響應社會關切的熱點，加強國土綜合整治，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境整治力度，新設一些規(guī)劃指標如土壤重金屬污染治理面積、一類以上海水水質面積比例等。國土資源“十三五”規(guī)劃指標體系如表3所示。

4 規(guī)劃指標的設置與說明

4.1 繼續(xù)保留現(xiàn)有指標模塊設置

從國土資源五年規(guī)劃實施效果來看，相關規(guī)劃指標子項設置較好地體現(xiàn)了國土資源領域的工作重點和主要內容，各指標子項從資源保護、資源保障、節(jié)約集約、民生服務、可持續(xù)發(fā)展等角度，進行了高度概括和凝練，根據工作的慣性，保留現(xiàn)有指標模塊的設置。同時，為更貼近“十三五”時期節(jié)約集約、生態(tài)文明建設的發(fā)展要求，適當增加了部分指標設置，進行了微調。

表3 國土資源“十三五”規(guī)劃指標體系

4.2 適當調整具體指標子項

在國土資源“十二五”規(guī)劃13項指標子項的基礎上減少1項指標子項，新增9項指標子項，調整1項指標子項屬性，總體增加至21項指標子項。

(1)減少指標子項1項。去掉海洋生產總值占國內生產總值的比重，縱觀“十一五”該指標設立以來，該指標不能完整地反映海洋經濟發(fā)展情況，甚至個別年份出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，建議刪除。

(2)新增8項指標子項。一是新增開發(fā)強度指標，該指標衡量土地利用強度和水平，通過該指標的監(jiān)控，對于實現(xiàn)保證城市生活空間、擴大綠色生態(tài)空間、保持農業(yè)生產空間、農村居住空間逐步減少的目的，達到國土空間結構優(yōu)化的目標。二是新增存量建設用地利用總量指標，該指標對于進一步調整現(xiàn)有建設用地結構，意義重大。三是新增工業(yè)項目投資強度指標，以期進一步提升工業(yè)用地節(jié)約集約和利用效率。四是新增礦產資源綜合利用率指標，從利用環(huán)節(jié)著手，創(chuàng)新生產技術，提高綜合利用水平。五是新增土壤重金屬污染治理面積和國家地質公園數(shù)量指標，以反映國土資源生態(tài)文明建設的水平和能力。六是新增圍填海總面積指標，以期降低近年來圍填海擴大的趨勢，并使之步入科學化、正規(guī)化和常態(tài)化管理軌道。七是新增海洋生產總值增速指標，科學反映海洋經濟增長。八是新增一類以上海水水質面積比例指標，更直接反映社會民生中公眾關心的問題。

(3)調整指標子項屬性1項。將新增建設用地總量指標屬性調整為約束性，以期進一步提高土地資源利用效率，優(yōu)化國土資源布局和土地利用結構。

[1] 王玉平,齊亞彬．我國國土資源規(guī)劃體系研究[J]．中國地質礦產經濟,1999(10)：21-23,38．

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Research on the Establishment of the Index System of Land and Resource Planning

QIANG Haiyang1, Yang Lili2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. The Center of Strategic Study of Oil and Gas, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

In addition to summarizing and analyzing the land and resource planning for the 12thFive Year Plan and relevant planning index setting and implementation, this paper offers the planning index of land and resources for the 13th Five Year Plan that is characterized by conforming to the characteristics of the new normal,representing a demand of the times, and meeting the people's expectation for a better life. This paper argues that we must remain committed to the basic principles of systematicness,scientif i city, guidance quality, and innovativeness in setting planning index system. As for general settings, we should lay an emphasis on obligatory targets, the quality, structure,and benef i t index, as well as the index pertaining to the establishment of an ecological civilization. In order to get closer tothe development requirements for ecological progress, and economical and intensive use land resources during the 13th Five Year Plan, on the basis of 13 index subentries of the 12th Five Year Plan of land and resources, 1 is cut down; 9 is increased; and the attributes of 1 is adjusted. As a result, the total number is increased to 21 index subentries.

land and resource planning; index system; the 13th Five Year Plan

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2015）09-0017-05

2015-08-03；

2015-08-07

國土資源部“十三五”規(guī)劃項目資助課題（1211510281003）

強海洋（1983-），男，河北省易縣人，中國國土資源經濟研究院助理研究員，理學碩士，主要從事國土資源規(guī)劃、國土資源政策與管理、國土規(guī)劃等研究。