■ 韋寶璽/孫曉玲/李樹(shù)森/李 樹(shù)

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.通遼水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

基于生態(tài)文明建設(shè)的礦泉水資源管理探討

■ 韋寶璽1/孫曉玲1/李樹(shù)森2/李 樹(shù)2

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.通遼水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

近年來(lái)，我國(guó)礦泉水資源開(kāi)發(fā)利用態(tài)勢(shì)良好，但在開(kāi)發(fā)利用及管理過(guò)程中還存在以下問(wèn)題：(1)相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理；(2)礦泉水資源利用與保護(hù)工作分離；(3)資源管理過(guò)分依賴行政手段，缺乏資源保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制；(4)礦泉水生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，缺少高附加值產(chǎn)品?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)的礦泉水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)對(duì)策建議：(1)完善礦泉水法規(guī)，推進(jìn)統(tǒng)一管理；(2)科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)節(jié)約與保護(hù)；(3)健全生態(tài)補(bǔ)償制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；(4)加強(qiáng)礦泉水產(chǎn)業(yè)扶持；(5)加強(qiáng)宣傳，動(dòng)員全社會(huì)參與礦泉水資源保護(hù)。

礦泉水；生態(tài)文明建設(shè)；管理；對(duì)策建議

飲用天然礦泉水是大自然漫長(zhǎng)變遷過(guò)程的寶貴資源，其具有天然性、營(yíng)養(yǎng)性和稀缺性的特點(diǎn)。人類通過(guò)長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，飲用天然礦泉水不但可以延年益壽，甚至可以治療某些疾病，如古代文獻(xiàn)酈道元《水經(jīng)注》中有“魯山皇女湯，飲之愈百病”[1]?！讹嬘锰烊坏V泉水》（GB8537-2008）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)飲用天然礦泉水的物理性質(zhì)、化學(xué)組成、限量指標(biāo)等做出了嚴(yán)格的規(guī)定[2]。生態(tài)文明建設(shè)是新形勢(shì)下黨中央關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”格局部署的重要組成部分，貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)理念就必須“全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”[3]。加強(qiáng)飲用天然礦泉水資源的管理與保護(hù)，對(duì)于保障飲用水供水安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 生態(tài)文明建設(shè)對(duì)飲用天然礦泉水管理的新要求

2015年4月25日中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)做出了重大決策部署，從中可以總結(jié)以下對(duì)飲用天然礦泉水管理的新要求。

(1)加強(qiáng)飲用天然礦泉水的節(jié)約利用和保護(hù)力度。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求堅(jiān)持把“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”作為基本方針[3]。飲用天然礦泉水是大自然賜予人類的寶貴資源，其形成需要特定的地質(zhì)條件、優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和漫長(zhǎng)的歷史時(shí)間，因此必須把加強(qiáng)礦泉水資源節(jié)約和保護(hù)放在首位。

(2)提升飲用水安全保障水平。近年來(lái)，我國(guó)北方地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，地下水資源的短缺和污染嚴(yán)重制約著我國(guó)飲用水安全保障水平的提升。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出飲用水安全保障水平持續(xù)提升的要求，飲用天然礦泉水作為優(yōu)質(zhì)的地下水水源，必須加強(qiáng)管理以保障其水量、水質(zhì)的穩(wěn)定。

(3)完善礦泉水水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，科學(xué)界定水源保護(hù)者與受益者的權(quán)利與義務(wù)，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，通過(guò)資金補(bǔ)償、人才培養(yǎng)、共同投資等方式，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的橫向補(bǔ)償機(jī)制。

2 我國(guó)礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 我國(guó)礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)行業(yè)企業(yè)信息中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，瓶裝飲用水制造業(yè)近年來(lái)發(fā)展較為強(qiáng)勁。2004年瓶裝水總產(chǎn)量為600.9萬(wàn)噸，至2014年達(dá)到3802.6萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)率高達(dá)20%，表現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。

作為瓶裝水的重要產(chǎn)品之一，礦泉水總產(chǎn)量也表現(xiàn)出良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其產(chǎn)量由2004年的68.4萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2014年的731.1萬(wàn)噸。同時(shí)，增長(zhǎng)率由2004年的11.38%提升至2014年的19.23%。雖然礦泉水占瓶裝水產(chǎn)量的比重有起伏，但結(jié)合礦泉水產(chǎn)量與市場(chǎng)消費(fèi)理念逐步提高的狀況來(lái)看，未來(lái)礦泉水產(chǎn)量占瓶裝水產(chǎn)量的比重會(huì)逐漸提升。2004-2014年全國(guó)瓶裝飲用水、礦泉水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)如圖1、圖2所示，圖3為2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重。

2.2 礦泉水資源開(kāi)發(fā)管理存在的問(wèn)題

2.2.1 相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理

圖1 2004-2014年全國(guó)瓶裝飲用水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)

圖2 2004-2014年全國(guó)礦泉水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)

圖3 2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重

當(dāng)前，《礦產(chǎn)資源法》與《水法》的矛盾沖突依然存在, 礦泉水資源受國(guó)土資源部門和水資源行政主管部門的雙重管理，為此國(guó)土資源部門專門請(qǐng)示國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于礦泉水資源管理的職責(zé)分工問(wèn)題。國(guó)法函〔2003〕197號(hào)文件做出答復(fù)，強(qiáng)調(diào)仍應(yīng)執(zhí)行中編辦發(fā)〔1998〕14號(hào)文件的規(guī)定，同時(shí)指出礦泉水資源管理今后的改革方向應(yīng)該是“發(fā)一證、收一費(fèi)”。但由于《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定礦泉水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，目前在實(shí)際操作過(guò)程中，為了體現(xiàn)礦泉水資源的稀缺性，仍然采用的是雙重許可和雙重收費(fèi)的管理方式，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

2.2.2 礦泉水資源利用與保護(hù)工作分離

現(xiàn)行的礦泉水資源“雙重許可和雙重收費(fèi)”的管理模式，部門多頭管理，一方面給企業(yè)造成較大負(fù)擔(dān)，另一方面部門之間各自為政，缺乏有效的溝通聯(lián)系，難以形成合力，各部門只注重自己的利益，導(dǎo)致礦泉水資源審批混亂、監(jiān)管缺失。主要表現(xiàn)在兩方面：在征收資源稅費(fèi)問(wèn)題上，部門間相互爭(zhēng)奪；在保護(hù)資源的責(zé)任上，部門間相互推諉扯皮。由于礦泉水采礦許可證需要到省級(jí)國(guó)土資源廳審批，辦理程序比較繁瑣，手續(xù)費(fèi)用比較高。相比之下，山泉水生產(chǎn)許可證則由縣（區(qū)）水資源管理辦公室審批，手續(xù)辦理相對(duì)簡(jiǎn)單、需要繳納的費(fèi)用較少，導(dǎo)致部分企業(yè)把寶貴的礦泉水資源當(dāng)普通水生產(chǎn)銷售，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。例如：山東省某鎮(zhèn)有15家礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，但擁有采礦許可證的只有2家，其余均以山泉水的名義生產(chǎn)銷售優(yōu)質(zhì)礦泉水?？梢?jiàn)，礦泉水資源多頭管理造成了資源開(kāi)發(fā)的混亂和資源保護(hù)的不利。

2.2.3 資源管理過(guò)分依賴行政手段，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)行的礦泉水管理體制過(guò)分依賴于行政手段，為了管而管，部分地區(qū)所謂的管理就是收費(fèi)加處罰，缺乏保護(hù)礦泉水資源的長(zhǎng)效機(jī)制，不利于礦泉水產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是沒(méi)有落實(shí)政府、企業(yè)和個(gè)人在礦泉水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的具體責(zé)任；二是礦泉水資源監(jiān)測(cè)體系、預(yù)警機(jī)制不完善，礦泉水資源管理技術(shù)力量等相對(duì)薄弱；三是缺少透明的信息公開(kāi)制度，公眾參與資源保護(hù)監(jiān)管的平臺(tái)不健全；四是地方政府“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”的觀念依然存在，礦泉水生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入門檻過(guò)低。

2.2.4 礦泉水生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，缺少高附加值產(chǎn)品

縱觀國(guó)外飲用水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)?；a(chǎn)已成為一種趨勢(shì)，許多知名企業(yè)的年產(chǎn)量都在百萬(wàn)噸以上，企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備先進(jìn)，管理水平高。而目前我國(guó)的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，在規(guī)模上與國(guó)外知名企業(yè)相差甚遠(yuǎn)。因行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，多數(shù)企業(yè)投資較少，規(guī)模普遍較小，有些地方甚至出現(xiàn)“遍地開(kāi)花”的局面，難以形成規(guī)模效益，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。目前我國(guó)的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)基本上是資源依賴性的粗放的經(jīng)營(yíng)模式。以低端產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，產(chǎn)品附加值不高。產(chǎn)品主要以廉價(jià)的桶裝水和普通的瓶裝水為主，缺乏高附加值的高端產(chǎn)品和深度加工產(chǎn)品，缺乏營(yíng)養(yǎng)、保健、醫(yī)療、美容護(hù)膚等系列產(chǎn)品，這種狀況直接影響著我國(guó)礦泉水產(chǎn)業(yè)的效益，導(dǎo)致礦泉水資源的浪費(fèi)。例如：山東省某鎮(zhèn)多數(shù)礦泉水生產(chǎn)企業(yè)投資在500萬(wàn)元以下，全鎮(zhèn)平均每一個(gè)企業(yè)的年產(chǎn)量?jī)H為7500噸左右，個(gè)別企業(yè)年產(chǎn)量甚至不足3000噸（10萬(wàn)桶），而且產(chǎn)品主要以普通的桶裝水為主。

3 礦泉水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的對(duì)策建議

3.1 完善礦泉水法規(guī)，推進(jìn)統(tǒng)一管理

目前，歐洲許多國(guó)家都有礦泉水的相關(guān)法律，這些法律都對(duì)礦泉水資源的勘探、鑒定、審批、開(kāi)發(fā)、保護(hù)等做了明確規(guī)定[4]。各國(guó)政府對(duì)礦泉水勘查開(kāi)發(fā)不同階段的管理有明確分工。我國(guó)由于立法的滯后，給礦泉水資源的管理帶來(lái)了嚴(yán)重的阻力，現(xiàn)階段應(yīng)加快推進(jìn)礦泉水立法，明確政府部門的職責(zé)。

為了推進(jìn)礦泉水資源的統(tǒng)一管理，建議成立專門的礦泉水管理辦公室，負(fù)責(zé)礦泉水資源的勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理工作。礦泉水管理辦公室負(fù)責(zé)人應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)，能夠協(xié)調(diào)國(guó)土、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、工商等各個(gè)部門在技術(shù)、政策、規(guī)劃方面的問(wèn)題，促進(jìn)礦泉水資源管理向統(tǒng)一化、簡(jiǎn)單化、高效化方向發(fā)展。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)節(jié)約與保護(hù)

在開(kāi)發(fā)利用礦泉水資源之前，查明礦泉水資源的分布及水質(zhì)、水量，根據(jù)其賦存狀態(tài)，科學(xué)規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)，避免“掠奪式”開(kāi)采?？茖W(xué)劃定礦泉水源保護(hù)區(qū)，保障礦泉水資源的水質(zhì)安全。嚴(yán)格執(zhí)行水源地保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，加大水源地保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)格查處各種環(huán)境違法行為[5]。

3.3 健全生態(tài)補(bǔ)償制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

建立完善、切實(shí)可行的水源地生態(tài)補(bǔ)償制度，要求水資源的生產(chǎn)者、開(kāi)發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者樹(shù)立水資源是有償使用物的觀念，合理利用和保護(hù)礦泉水資源。建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，形成配套聯(lián)動(dòng)的政策合力，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)化和市場(chǎng)化。引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，提高政府資源性收費(fèi)中用于礦泉水保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，多渠道籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。

實(shí)行嚴(yán)格的天然礦泉水資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)技術(shù)力量薄弱和保護(hù)措施不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)，通過(guò)聯(lián)合、兼并等措施，確保礦泉水企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)效益及環(huán)保投入。

3.4 加強(qiáng)礦泉水產(chǎn)業(yè)扶持

制定礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持鼓勵(lì)政策，健全天然礦泉水開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)資金投入保障機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成份的各類投資人，以獨(dú)資、合資、融資租賃、股份合作制等方式參與礦泉水資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)。依法完善與之相配套的土地、稅收等優(yōu)惠政策和措施，在配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、土地使用權(quán)申請(qǐng)、專項(xiàng)政策性扶持等方面給礦泉水企業(yè)以傾斜，扶持礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極籌措資金，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)扶持，爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方面資金，加大對(duì)礦泉水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、礦泉水資源保護(hù)和礦泉水產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)的投資力度[6-7]。鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，支持新技術(shù)研發(fā)，支持企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)改造投入，提升產(chǎn)品科技含量，發(fā)展檔次高、附加值高的產(chǎn)品，逐步減少單一開(kāi)采，延伸礦泉水產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.5 加強(qiáng)宣傳，動(dòng)員全社會(huì)參與礦泉水資源保護(hù)

廣泛宣傳飲用礦泉水的好處及保護(hù)礦泉水資源的重要性，提高全民保護(hù)礦泉水資源的意識(shí)和積極性。開(kāi)展多層次、多形式的水源地環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳教育，樹(shù)立“保護(hù)水源”意識(shí)，推廣健康文明的生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式。充分發(fā)揮礦泉水行業(yè)協(xié)會(huì)和咨詢機(jī)構(gòu)在礦泉水管理中的重要作用，由政府部門委托專門的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有償對(duì)礦泉水資源進(jìn)行水位、水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)行業(yè)自律，建設(shè)信息交流和公眾監(jiān)督平臺(tái)，促進(jìn)礦泉水資源的合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)。

[1] 百度文庫(kù).礦泉水的營(yíng)養(yǎng)與保健作用[DB/OL].（2011-06-16）[2015-04-10]. http://wenku.baidu.com/link?url=aXwVdzLfoXj9U0aY5YIkhcpu8Wt5HDEbEDgija0PrpGE7Cf5H6OCsoH0zCNSPEJ1kXpFYaAi5_lOSm-DtsA06YSu8OEN74BQ1JuEuqf3jh7.

[2] GB8537-2008,飲用天然礦泉水[S].

[3] 新華網(wǎng).中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)[EB/OL].（2015-05-05）[2015-05-10]. http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115187518.htm.

[4] 張叢林,王毅,喬海娟，等.礦泉水資源管理體制現(xiàn)狀分析、存在問(wèn)題及政策建議[J].人民珠江,2014(6):161-164.

[5] 李金柱,牛曉英,王正平，等.上海市礦泉水資源開(kāi)發(fā)利用中的管理對(duì)策[J].上海地質(zhì),2004(4):55-59.

[6] 趙勝堂.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)吉林省礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].資源?產(chǎn)業(yè),2003(2):43-44.

[7] 章毅.國(guó)內(nèi)外礦泉水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)[J].江西食品工業(yè),2005(1):55-56.

Mineral Water Resources Management Based on the Establishment of an Ecological Civilization

WEI Baoxi1, SUN Xiaoling1, LI Shusen2, LI Shu2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Tongliao Institute of Water Planning & Design, Tongliao, Inner Mongolia 028000, China)

This paper analyzes the main problems that we face in the process of development, utilization, and management of mineral water resources. These problems include the following. First,there are some contradictions betweenrelevant laws and regulations; and multi-sectoral management is occurred in the management of mineral water resources. Second, there is no moreattention to the protection of min eral water resources during utilization. Third, resource management is over-dependent on administrative means, so there is no long-term mechanism for protecting resources. Fourth, mineral water enterprises run in small production scale, lack of high value-added products. In light of this, we must develop laws and regulations to promote the uni f ed management of mineral water. At the same time, we should enhance our efforts to the conservation and protection of mineral water with scienti f c plans.We will improve the system for the provision of environmental compensation, and raise environment join-in standard. In addition, we must intensify the industrial support of mineral water; and by using propaganda techniques to mobilize the whole society to participate in the protection of mineral water resources.

mineral water; ecological civilization construction; management; countermeasures

F407.1；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0027-04

2015-05-11；

2015-07-03

韋寶璽（1987-），男，山東省棲霞市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，工學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。