張文鵬，王 健

新中國成立以來，黨和政府始終十分重視學校體育工作。為了做好學校體育工作，從黨的政治局會議到國務院常務會議，從法律、法規(guī)到部門規(guī)章，從黨中央的戰(zhàn)略部署到有關部委的具體落實，均能發(fā)現(xiàn)系列有關做好學校體育工作的會議紀要、法律、法規(guī)和政策文本。這表明在中國的政治生態(tài)與政策體系中，黨和政府對學校體育工作高度重視。事實上，學校體育工作和青少年體質健康并未在黨和政府的高度重視以及系列法規(guī)、政策的支持下實現(xiàn)預期狀態(tài)。長期以來，學校體育工作和青少年體質健康所形成的這種不利局面，無疑受到文化、教育以及社會等諸多因素的影響，但以往學校體育政策的內容、體系及協(xié)調性不足等，也影響了學校體育工作的良性運行。文化、教育和社會等諸多影響因素與學校體育政策自身不足的交互影響，導致了學校體育與政策互動的“化學反應”在應對青少年體質健康促進的效果上并不明顯?；诖?，以新中國成立以來頒布的學校體育政策文本為依據(jù)，借助政策分析的經(jīng)典模型—漸進主義，通過對學校體育政策文本的研究，試圖發(fā)現(xiàn)新中國成立以來學校體育政策演進的特征，以期為學校體育政策的優(yōu)化提出建議。

1 漸進主義模型的厘清及適用

當代政策分析的奠基人、著名政治學家查爾斯·林德布洛姆在批判完全理性的決策障礙及政策模型時，首次提出了漸進主義模型（圖1）［34］。他認為，政策制定者通常采用按部就班、修修補補的方案對目標進行調適，是個足智多謀的問題解決者［35］。此外，他還進一步指出，專注于政策的逐步改變，常常還由于其他原因而有助于提高政策的力量［1］。由此可知，漸進主義政策模型強調政策制定時，傾向于選擇變化小、幅度緩、易掌控以及連續(xù)性的方案。這有助于連續(xù)性地認識問題、確定目標和解決問題，以避免因激進、冒失導致的社會不穩(wěn)定。查爾斯·林德布洛姆的漸進主義模型將公共政策視作政府過去行為活動的延續(xù)，其中伴隨著漸進的調整與修正［18］。從認識論上看，漸進主義既能有效地銜接以往的政策，也能正視現(xiàn)實問題，通過延續(xù)、繼承歷史的有益之處，小幅、漸進地修正以往的政策問題，進而實現(xiàn)政策的漸進調整，以達成解決問題的進路。從方法論上看，漸進主義強調漸進的調整和量的積累，通過‘積跬步’的進路，進而逐步實現(xiàn)‘至千里’的價值目標。

圖1 查爾斯·林德布洛姆的漸進主義政策模型示意圖Figure 1. An Incrementalism Decision－making Model of Charles E.Lindblom

改革開放以來，黨中央通過小幅和先實驗、后推廣的改革路徑，不僅成功實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，而且，逐步實現(xiàn)了中國社會的穩(wěn)定轉型。從理論上看，我國經(jīng)濟、社會改革的路徑與林德布洛姆提倡的漸進主義改革模型具有契合性。從改革實踐看，我國經(jīng)濟、社會采取的系列改革措施，也與漸進主義理論具有一致性。基于中國漸進主義改革的文化、背景以及學校體育的實踐特征，可以認為，新中國成立以來學校體育政策的演進，也是一個延續(xù)、繼承與漸進調適的過程，這一過程既與中國社會的“漸進式”改革相呼應，也與林德布洛姆的漸進主義模型相適應?；诖?，結合中國漸進主義的改革實踐，對新中國成立以來學校體育政策的發(fā)展進行系統(tǒng)分析，試圖發(fā)現(xiàn)學校體育政策優(yōu)化的路徑。

2 學校體育政策的界定、來源及遴選方法

2.1 學校體育政策的界定

從邏輯學的角度看，學校體育政策作為政策的種概念，屬于下位概念。因此，厘清政策的內涵是理解學校體育政策概念的邏輯起點。政策一詞屬舶來語，19世紀末由日本傳入中國。明治維新時，日本從西方引進了policy一詞，并用與其語義相近的漢字“政”和“策”加以連用，將其譯 為 政 策［12］。Oxford Advanced Learner＇s Dictionary 對Policy的釋義為“政黨、企業(yè)等選擇或采取的行動計劃”［45］，Macmillan English Dictionary for Advanced Learners則解釋為“由政府、政黨、企業(yè)或其他組織認可的一系列行動或計劃”［41］。當代漢語詞典對政策的釋義為國家或政黨為了實現(xiàn)某一歷史時期的路線和任務而制定的行動標準和準則［3］。從權威工具書對政策的界定看，其內涵集中在由政黨、企業(yè)或組織制定的行動計劃、原則和策略上，表明了政府、企業(yè)或組織為政策制定的主體，行動方案或計劃為政策的基本內容。國內對政策較為有代表性的界定是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則［2］。

目前，學界對學校體育政策的界定還存在爭議。有人認為，學校體育政策是針對學校教育領域內的體育問題，為貫徹教育政策而制定的具體行動方案［15］。也有人認為，學校體育政策是指國家在一定的歷史時期，為了實現(xiàn)一定的學校體育目的和任務制定的法規(guī)、命令、措施辦法，以及計劃和方案［17］。上述有關學校體育政策的界定，就概念的本質屬性而言，基本體現(xiàn)了學校體育政策的內涵，但其表述既有模糊冗繁之嫌，也有背離中國政治生態(tài)與運行特征的缺陷。研究者認為，學校體育政策是指黨和政府及其他組織為了達成學校體育目標和促進青少年體質健康而制定的指導方略、發(fā)展計劃和行動方案。該定義的內涵包括3個方面：1）明確了學校體育政策的外延是黨和政府及其他組織的指導方略、發(fā)展計劃與行動方案；2）強調了學校體育政策的梯度、主次關系，指出了黨的指導方略在學校體育政策中的主導性；3）學校體育政策既包括黨和政府的最高指導方略，也包括一般的計劃與行動方案，體現(xiàn)了學校體育政策的最高指導方略與發(fā)展計劃、行動方案之間的互動關系。

2.2 學校體育政策的來源及遴選方法

經(jīng)過對政府官網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、文件匯編、年鑒等文獻資料的檢索，共計獲取273份與學校體育政策具有關聯(lián)的文件［4，5，9，26－28，30］，并 將 獲 取 的 273 份 學 校 體 育 政 策 文 本 按 照以下標準進行初步遴選：1）文本類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、決定、辦法、意見、規(guī)定、公告、通知、章程、批轉、方案以及標準；2）文本署名單位為中共中央、國務院、有關部委及其他組織；3）與學校體育密切相關。為了確保政策文本選取的準確性與可靠性，本研究經(jīng)過專家咨詢、小組討論與多向評價的方法，對初選的學校體育政策文本再次進行分析、遴選，最終認定224份政策文本為研究樣本。

本研究主要采用內容分析與聚類分析相結合的方法，對1949—2013年遴選的224份學校體育政策文本進行多維度的分析，以期發(fā)現(xiàn)學校體育政策文本的內隱信息及其豐富的內涵。為了深入把握學校體育政策文本的內隱信息及其豐富的內涵，通過建構學校體育政策文本分析的邏輯架構（圖2），在整體觀的指導下沿著學校體育政策漸進調適的時間維度，抓住整體與局部發(fā)展的矛盾關系進行總體分析，并在總體分析的基礎上，對新中國成立以來學校體育政策發(fā)展的局部進行了分析。

圖2 本研究新中國成立以來學校體育政策文本研究框架示意圖Figure 2. A Research Framework of School Sports Policy Since 1949

3 新中國成立以來學校體育政策演進的分析

3.1 新中國成立以來學校體育政策數(shù)量變化的分析

由圖3可知，從整體上看，新中國成立以來學校體育政策數(shù)量的變化呈現(xiàn)波段、震蕩發(fā)展的態(tài)勢，出現(xiàn)了5個高峰期與2個“真空”期，年均政策頒布量3.35件，最高達到11件。這不僅表明了學校體育政策始終在國家的政治生態(tài)與政策運行中處于一定的地位，受到了黨和政府的持續(xù)關注，也表明了我國學校體育政策頒布的數(shù)量多、周期短以及頻率高的特點。從圖3各個峰值看，歷次黨代會、國民經(jīng)濟發(fā)展計劃開局之年后，學校體育政策均呈現(xiàn)出增量明顯，隨后震蕩發(fā)展的態(tài)勢，某種意義上這也契合了黨領導下的政治與政策運行機制在學校體育政策領域中的體現(xiàn)與寫照。因此，可以認為，我國學校體育政策的頒布量與黨的政策和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃具有相關性。

從圖3局部看，學校體育政策數(shù)量變化的第一個高峰期是1949—1957年。這是由于新中國成立后，各項事業(yè)百廢待興，黨和政府為了推動各項社會事業(yè)的發(fā)展，著手制定了各項社會政策。此時，“全國各級學校學生健康的不良狀況，也頗為嚴重。為了增進學生身體健康，培養(yǎng)體格強健的現(xiàn)代青年”［6］，扭轉學生體質健康欠佳的局面，中央及有關部委結合學校體育工作的實際情況，先后制定并頒布了《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》、《關于正確發(fā)展學校體育運動、防止傷害事故的聯(lián)合指示》，以及包括新中國第一個《中、小學體育教學大綱》、《中、小學體育課程標準》和《中、小學體育教學計劃》在內的30多個學校體育政策文件。

圖3 本研究新中國成立以來學校體育政策年度頒布數(shù)量變化示意圖（1949—2013）Figure 3. A Variations of School Sports Policy Development（1949—2013）

第二個高峰期是1961—1965年。從1958年開始，由于受到 “大躍進”與3年自然災害的影響，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了嚴重的困難。為了解決國民經(jīng)濟發(fā)展的困難，1960年伊始，中共中央決定對國民經(jīng)濟實施“調整、鞏固、充實、提高”的方針，并于1961年黨的八屆九中全會上獲得正式通過。隨后，在一系列“調結構、控速度”政策的指引下，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展呈現(xiàn)出恢復發(fā)展的局面。為了促進學校體育發(fā)展和加強體育運動，中共中央，以及教育部和其他有關部委，先后批復、頒布了十多個學校體育政策文件。這些文件的頒布，使受到“大躍進”和自然災害影響的學校體育得到了恢復發(fā)展。

第三個高峰期是1977—1982年。1979年5月，教育部、國家體委、衛(wèi)生部及團中央聯(lián)合在揚州召開了全國學校體育、衛(wèi)生工作會議。會議著重討論研究了必須提高學校體育工作認識、切實加強學校體育、從實際出發(fā)開展學校體育以及努力創(chuàng)造條件搞好學校體育工作4方面的內容，并對《學校體育工作暫行規(guī)定》進行了討論［6］。這次會議的召開，提高了人們對學校體育工作的認識，明確了要求，增強了搞好學校體育工作的信心。隨后，為了搞好學校體育工作，教育部及有關部委陸續(xù)頒布了《中、小學體育工作暫行規(guī)定》、《全國重點中、小學體育衛(wèi)生工作檢查驗收實施方案》、《國家體育鍛煉標準（修訂）》以及新修訂了《中、小學體育教學大綱》、《中、小學體育課程標準》等30多個學校體育政策的文件。

第四個高峰期是1984—1988年。1984年，黨的十二屆三中全會召開，總結了社會主義建設正、反兩方面的經(jīng)驗，為了對內搞好經(jīng)濟，對外實行開放，通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》［24］，該決定的頒布，凝聚了加快社會發(fā)展、進行經(jīng)濟體制改革的共識。在教育方面，為了適應社會發(fā)展的需要，1985年，中共中央通過了《關于教育體制改革的決定》，隨后，在中央文件的要求下，基礎教育改革提速。為了適應社會、經(jīng)濟和教育改革的新形勢，進一步做好學校體育工作，1987和1988年，教育部先后小幅修訂了《全日制中學體育教學大綱》、《中、小學體育教學計劃》，并啟動了第四套中、小學體育教科書的編寫工作。另外，教育部及其他部委還制定了系列有關學校體育發(fā)展的政策文件。

第五個高峰期為21世紀以來。1999年6月，中共中央、國務院頒布了《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》，明確指出了實施素質教育不僅要抓好智育，還要加強體育，促進學生的全面發(fā)展和健康成長。切實加強學校體育工作，使學生養(yǎng)成體育鍛煉的習慣［25］。2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，并進一步指出學校體育工作要貫徹“健康第一”的思想，增加體育課以及保證學生每天一小時的體育鍛煉［9］。為了落實黨中央和國務院的精神指示，促進學生的全面發(fā)展，教育部于2001年頒布了《基礎教育課程改革綱要（試行）》文件，明確指出構建符合素質教育要求的新的體育基礎課程體系［10］。2001年7月，教育部印發(fā)了中、小學《體育與健康課程標準（實驗稿）》，并決定從2001年秋季開始，在全國38個實驗區(qū)展開實驗?；诖?，新一輪的體育課程改革全面啟動。2007年，中共中央、國務院頒布了《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（以下簡稱“中央7號文件”）。中央7號文提出要高度重視青少年體育工作、認真落實加強青少體育的各項措施以及加強領導、形成全社會支持青少年體育工作的合力［11］。21世紀以來，為了做好學校體育工作和扭轉青少年體質健康持續(xù)下滑的態(tài)勢，教育部、團中央、國家體育總局等部委，先后圍繞著新時期中央系列關于做好學校體育工作與促進青少體質健康的指示，制定了系列學校體育改革的配套政策，促進了這一時期學校體育政策的密集制定及發(fā)布，并形成了又一個新的高峰。起始于2001年的體育課程改革通過先實驗后推廣的模式，并多次在全國范圍內調查、征集意見，然后又多次修訂、調整后，于2011年頒布了新版的《體育與健康課程標準》。

總的來看，新中國成立以來學校體育政策數(shù)量的變化，既有新政策的制定，也有諸如像體育課程標準、教學大綱、教學計劃以及國家體育鍛煉標準等政策循序漸進的調整。以往的調整是根據(jù)不同階段社會發(fā)展的實際和要求，在保持相對穩(wěn)定的前提下，做出的創(chuàng)新性的改革和漸進修訂。我國學校體育政策的這種漸進調整進路，既保持了學校體育政策的穩(wěn)定與繼承，也滿足了學校體育發(fā)展所需的政策創(chuàng)新的要求。

3.2 新中國成立以來學校體育政策主題的聚類分析

主題的基本含義是指文藝作品所蘊含著的基本思想，泛指談話、文章、會議、文件等的核心內容［3，19］。學校體育政策主題則可以理解為學校體育政策文本所蘊含的主要內容，其核心內容指向黨和政府所預設的方向演進。主題聚類主要是通過對系列文本、查詢式等信息集合進行主題分析，獲得能夠表達主題的關鍵詞或者主題詞集合后，再對集合進行聚類分析，最后得到基于主題的聚類結果描述［23］。因此，通過對系列政策文本的聚類，有助于發(fā)現(xiàn)系列政策文本的核心內容。主題聚類作為一種探索性的分類方法，在分類實施過程中沒有明確的先驗標準，一般是基于一定的邏輯，按照文本近似性的遠近關系歸類到一個相近的簇中，進而形成類別的過程（圖4）。

圖4 本研究新中國成立以來學校體育政策聚類示意圖Figure 4. A Cluster of School Sports Policy Development Since 1949

學校體育政策作為一種話語體系，陳述與彰顯了一定時期內黨和政府對學校體育發(fā)展的公共政策信息，這種以政策文本為載體的信息輸出與傳播，蘊含了政策生態(tài)、組織協(xié)調以及學校體育發(fā)展觀等核心內容。為了理解新中國成立以來的系列學校體育政策的話語及內隱信息，需要“透過文本的記憶”，進入文本背后的演進過程［22］，而理解系列政策文本的主要方法就是對其主題進行分析。這是因為，話語行為的本質是作為一種社會實踐存在的［13］，而社會實踐反映到政策中就是對社會現(xiàn)實與發(fā)展預期的關照，這種預期和關照體現(xiàn)在政策文本的主題之中。學校體育政策是黨和政府對學校體育發(fā)展的話語行為在其文本中的彰顯及關照。以學校體育政策文本“記憶”以及信息輸出的話語體系為分析向度，并在學校體育政策文本記憶、政策文本解釋以及政策文本輸出中探尋學校體育政策演進的主要內容，以期發(fā)現(xiàn)學校體育政策文本背后的話語秩序及其運行實踐，即透過政策主題的聚類分析，可以理解政策文本的內容、主旨及目的［16］。因此，通過對新中國成立以來學校體育政策主題類型的識別及聚類描述，有助于進一步厘清眾多學校體育政策間的復雜關系，并能發(fā)現(xiàn)其蘊含的特征。具體來講，可以將224件學校體育政策聚類為11種主題（圖5）。

圖5 本研究新中國成立以來學校體育政策主題聚類示意圖（1949—2013）Figure 5. A Cluster of School Sports Policy Themes（1949—2013）

由圖5可知，新中國成立以來學校體育政策文本涉及主題內容最多的是課堂教學，占學校體育政策主題總量的17.4%，而作為學校體育重要補充的課外體育活動占7.6%，教學調控占7.1%，三者合計共占32.1%。從學校體育政策工具的應然狀態(tài)看，課堂教學、課外活動、教學調控作為學校體育教育的“三駕政策馬車”，它們理應協(xié)調運行并保障學校體育教育的正常開展，進而在學校體育政策的推動下，青少年體質健康應該受益于學校體育政策的貫徹與落實。事實上，從以往系列以課堂教學、課外活動與教學調控為主題內容的學校體育政策運行機制看，無論效果還是效益都不盡人意。從學校體育政策以課程教學為主的運行實踐看，僅以學校體育教學為主的政策導向，而缺乏文化、社會等層面的政策支持，限制了學校體育政策的溢出效應。

從黨和政府的指導方略、法律、法規(guī)、政策支持、保障措施、組織管理、動員指示、動員方案等學校體育發(fā)展的外圍環(huán)境看，在政策工具體系基本健全的情況下，學校體育政策傳導給政策對象的實際作用并不盡人意。事實上，以往應試教育、社會、文化等對學校體育的阻抗都直接影響了學校體育政策的貫徹與落實。也就是說，現(xiàn)實環(huán)境與文化體系碰撞下的學校體育政策在落地執(zhí)行時，其政策意圖似乎在應試教育與功利主義思維的背景下，往往會“瞬間”化為眼前漂浮的“那朵浮云”。學校體育從“浮云”到落地生根，僅靠以體育教學為政策主題的邏輯，不僅難以做好學校體育工作，也難以讓持續(xù)下降的青少年體質健康止跌回升，甚至還會繼續(xù)陷入隨著學校體育政策頒布數(shù)量的不斷攀升，學校體育政策溢出效應仍然欠佳的狀況。

3.3 新中國成立以來學校體育政策工具的分析

政策工具就是治理工具，是指政府為了實現(xiàn)政策目標所運用的方法和手段［42］，它是維系政策目標與政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，良好的政策目標需要合適的政策工具，而合適的政策工具有助于實現(xiàn)政策的目標。由此可見，學校體育的良性運行，不僅需要良好的政策目標，而且，更需要合適的政策工具。施耐德和英格拉姆認為，政策工具分為5種類型［32］：1）權威工具，即以政府法定的權威為基礎，在設定的環(huán)境下允許、禁止或要求某些行為；2）激勵工具，即依靠有形的回報，鼓勵某些行為；3）能力工具，即通過提供信息、教育、培訓以及資源，使組織、個人做出決定或完成某些活動；4）象征及勸告工具，讓人們依據(jù)自己的信念和價值，從個人內部動機決定是否采取與政策相關的行動；5）學習工具，即對陌生問題缺少共識時，需要較長時間的學習，才能理解問題的方案［33］。依據(jù)施耐德和英格拉姆的政策工具分類理論，可將新中國成立以來的學校體育政策工具進行量化分析（表1）。

表1 本研究新中國成立以來學校體育政策工具量化一覽表Table 1 A Quantization Table of School Sports Policy Tools Since 1949

由表1可知，新中國成立以來學校體育的政策工具體系較為完整，但政策工具的供給內容不均衡，供給量存在較大差異。新中國成立以來學校體育政策的權威工具共9件，除去已失效的權威工具（改革前的文件），目前僅?！秾W校體育工作條例》、中央8號文件（中發(fā)［2002］8號）以及中央7號文件（中發(fā)［2007］7號）3個權威性文件。事實上，學校體育的權威工具僅占學校體育政策工具體系的1.47%（目前有效文件）。由此可見，權威性工具在整個學校體育政策工具體系中明顯過低，而且，權威性工具中法規(guī)性文件僅有《學校體育工作條例》1件，而僅有的1件法規(guī)性文件也是剛性不足，彈性有余。因此，從政策工具體系的角度看，權威性工具的不足，顯然不利于學校體育的良性發(fā)展。

從學校體育的激勵工具看，供給內容主要是獎勵、資助和補貼，占12.7%。激勵內容以精神表彰為主，資助和補貼為輔。資助和補貼也僅限于對從業(yè)人員的口糧和服裝補貼，缺乏其他有效的激勵工具，這種簡單的激勵工具不利于學校體育的良性發(fā)展。

從能力工具看，其目的是提供資源，以幫助組織、個人克服障礙，進而實現(xiàn)政策的目標。學校體育能力工具的供給內容包括教育、培訓以及資源，它在整個學校體育政策工具體系中占17.2%。

從新中國成立以來的政策文本可知，學校體育能力工具的供給內容以教育、培訓為主，而有關場地、器材、師資等資源的供給內容明顯缺乏，這嚴重制約了學校體育的發(fā)展。

從象征及勸告工具看，其目的是用來鼓勵符合規(guī)定、支持政策以及呼吁實現(xiàn)目標。簡單地講，就是動員利益相關者支持實現(xiàn)學校體育發(fā)展的政策目標。該工具達到了整個學校體育政策工具體系的31.9%，顯著地高于其他類型工具，它表明了長期以來我國學校體育的發(fā)展以動員為主，這也與我國以動員為主的政治和社會生態(tài)具有一致性。

從學習工具看，供給內容以標準、方案以及教科書為主，達到了學校體育政策工具體系的33.8%?？梢?，標準、方案以及教科書在學校體育政策工具體系中具有重要的地位，主導著學校體育政策的發(fā)展。

總體上講，新中國成立以來學校體育政策工具的層次較為完整，這些政策工具指導并規(guī)定著學校體育的運行。長期以來，由于學校體育政策工具的供給內容較為單一，導致了以教學、動員為主的學校體育政策的溢出效應不足。

3.4 新中國成立以來學校體育政策制定主體的分析

學校體育的良性運行與協(xié)調發(fā)展需要相應的制度保障，制度的缺失既能導致學校體育發(fā)展的失調，也能使學校體育發(fā)展陷入無序的泥沼。作為制度保障基石的學校體育政策的運行，則依靠相應的組織來制定、頒布與實施。這就涉及到了學校體育政策文本頒布的機構、地位和作用的問題。學校體育政策制定主體是指學校體育政策的制定機構，研究學校體育政策的制定主體，則有助于厘清不同制定主體之間政策的關系。由圖6可知，1984年以來，學校體育政策的頒布量在平穩(wěn)中逐漸攀升，而隨著學校體育政策不斷攀升的趨勢，則是長期以來青少年體質健康逐漸下降的事實。圖6還表明，隨著學校體育政策頒布量的遞增，傳導給學校體育的政策邊際效益呈現(xiàn)遞減趨勢。在學校體育政策運行的常態(tài)下，各項政策實施后呈現(xiàn)出相應的政策效益是政策制定的題中應有之意。然而，將學校體育政策頒布量與全國7～18歲學生體質調查數(shù)據(jù)對比后，發(fā)現(xiàn)學校體育政策的效益與目標還存在較大的差距。這種局面既需要反思學校體育和教育實踐，更需要審視以往學校體育政策的制定主體。某種意義上講，學校體育政策的關鍵在制定主體，它既主導了學校體育政策的制定，也影響了學校體育政策的運行。

圖6 本研究1984—2010學校體育政策頒布量與7～18歲學生體質變化趨勢示意圖Figure 6. A Trend of Change of 7～18Physical Health of Students and the Number of School Sports Policy of 1985—2010

由上述可知，學校體育政策文本的主體即指學校體育政策的制定機構。認識學校體育政策文本主體的不同機構，有助于理解其政策體系所關涉的機構、地位及運行情況。通過對新中國成立以來學校體育政策文本發(fā)文機構的統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)文主體共涉及27個部門，由6個部門獨立頒布過學校體育政策文本，其余為教育部、國家體育總局、團中央以及多部委聯(lián)合頒布。從圖7來看，在眾多發(fā)文機構中，新中國成立以來教育部頒布的學校體育政策文本最多，占學校體育政策文本總量的51.8%；其次是國家體育總局頒布的學校體育政策文本，占政策文本總量的16.1%；教育部、國家體育總局、團中央聯(lián)合頒布的學校體育政策文本占政策文本總量的10.2%。圖7還表明教育部、國家體育總局以及教育部、國家體育總局、團中央3家聯(lián)合頒布的政策文本達到總量的78.1%。統(tǒng)計結果顯示，學校體育政策制定與頒布是以教育部為主，國家體育總局、團中央為輔的政策協(xié)作架構。

圖7 本研究中央及各部委學校體育政策頒布比例示意圖（1949—2013）Figure 7. A Proportional Graphs of School Sports Policymaking of Central and Ministries（1949—2013）

按照政治、政策的運行理論與實踐，學校體育政策的制定、頒布與實施是國家公權力的讓渡與賦予。從理論上講，得到讓渡與賦權的機構在行使讓渡權力的同時，對讓渡與賦權之事宜理應承擔相應的行政倫理責任。當前的學校體育實踐表明，面對長期以來青少年體質持續(xù)下降的事實，既沒有部門也沒有個人承擔過任何的行政倫理責任，似乎相關部門在享有公權力讓渡與賦予之時，學校體育政策邊際效益遞減的行政倫理責任卻被“丟棄”到了遺忘的角落。當前學校體育政策領域的行政倫理責任缺失，似乎成為學校體育政策文本主體對政策效益欠佳的最好詮釋。因此，今后要加強學校體育工作以及增強青少年體質健康，首先需要相關被賦權部門能“重拾”被遺忘到角落的行政倫理責任。這不僅關乎學校體育政策制定主體的行政倫理責任，還關系到國家人才資源的健康成長?；诖?，學校體育政策的發(fā)文主體在砥礪前行之時，需要在使命感、緊迫感的召喚下，進一步做好學校體育工作，自覺地承擔更多的道德及行政倫理責任。

4 新中國成立以來學校體育政策的演進特征

4.1 政策演進的主題圍繞著學校體育教學展開

從政策工具看，除去其他工具對學校體育的支持及輔助，僅學習工具供給的標準、大綱、方案以及教科書即占整個工具體系的33.8%。可見，學校體育教學是學校體育政策工具關切的重點內容。從政策主題的聚類看，新中國成立以來的學校體育政策，其發(fā)展主題始終圍繞著學校體育教學展開。由圖5可知，課堂教學、課外活動與教學調控3個方面占學校體育政策主題總量的32.1%就是最好的注釋。另外，在我國學校體育發(fā)展的政策實踐中，以往系列體育教學大綱等體育教學類的政策修訂后，堅持以動員指示、動員方案為主題內容的政策運行模式是學校體育政策貫徹與落實的基本路徑。政策動員路徑下的學校體育政策運行效果與機制，隨著動員實踐、動員慣性與張力的松弛，利益相關者參與體育教學類政策主題動員的積極性，會逐漸隨著動員慣性與張力的降低而降低。這種以動員為主的體育教學類政策主題的推廣模式，在基層利益相關者與學習工具日益擴張的交互中，僅有動員方案，而缺乏激勵工具支持的利益相關者的參與動力不足。因此，不管從新中國成立以來的學校體育政策工具看，還是從學校體育政策主題看，可以認為，新中國成立以來學校體育政策演進的主題始終圍繞著學校體育教學展開。

4.2 政策演進的方式體現(xiàn)為漸進調適

從新中國成立以來系列的教學大綱、課程標準、方案以及教科書［15］等的演進看，也體現(xiàn)出漸進調適的政策進路。從義務教育（與健康）課程標準研制組（以下簡稱“標準研究制組”）和義務教育與健康課程標準修訂組（以下簡稱“標準修訂組”）專家對新課標的解讀中也可以發(fā)現(xiàn)，學校體育改革和政策的制定是一個漸進的過程。標準研制組專家季瀏教授指出：“實驗區(qū)的建立采取分層推進，滾動發(fā)展，通過實驗，為體育新課程體系的修訂、完善和推廣創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗”［7］。他還進一步指出，改革的目的是發(fā)展，不是對傳統(tǒng)的拋棄和否定，改革要取得成功，必須繼承優(yōu)良傳統(tǒng)。體育新課標是在總結新中國成立以來體育課程發(fā)展的正、反兩方面經(jīng)驗基礎上，依據(jù)經(jīng)濟、社會以及教育發(fā)展的新形勢，借鑒發(fā)達國家的理念，并在繼承優(yōu)良傳統(tǒng)基礎上進行的改革［8］。標準修訂組專家楊文軒教授指出：“新的課程建設應該是不斷實踐、總結、完善、發(fā)展和積淀的過程”［21］。

從上述標準研制組和標準修訂組專家的論述看，體育新課標是在繼承體育大綱優(yōu)點基礎上的進一步創(chuàng)新、發(fā)展和超越，這個過程總體上可以認為是一個漸進的調整過程，而不是對大綱的全盤否定過程。因為，新課標和大綱的終極目的都是促進學生的身體健康，只要這點沒有變，新課標和大綱就不能完全割裂開來，所以，新課標政策的“新”，是相對舊大綱的不合時宜之處而言的，是對舊大綱的某些局限的超越。從體育新課標的內部看，經(jīng)歷了啟動、制定、實驗、修訂以及正式頒布的過程，這個過程也是漸進的過程。因此，可以認為體育新課標的實施，不是一項激進、冒失的改革和政策，而是在總結新中國成立以來正、反兩方面經(jīng)驗基礎上穩(wěn)妥進行的深化改革和政策創(chuàng)新。從體育新課標的實踐看，它既繼承了以往的優(yōu)良傳統(tǒng)，又在制定、實驗、修訂的過程中進行了必要的政策創(chuàng)新，較好地體現(xiàn)了政策的穩(wěn)步調整與創(chuàng)新。這種漸進調整的政策進路，在以往其他學校體育相關政策的修訂中，表現(xiàn)得也很明顯?？傮w上看，學校體育政策的這種漸進調適的進路，既延續(xù)了以往學校體育政策的優(yōu)點，也避免了因“激進主義”改革導致的不穩(wěn)定，較好地兼顧了學校體育政策的繼承、改革與創(chuàng)新。

4.3 政策演進的溢出效應不足在于文化、社會和心理對體育認同的缺失

長期以來，囿于國人對體育信仰的不足，以及利益相關者對學校體育政策的文化認同、社會認同以及心理認同的缺失，致使學校體育政策對做好學校體育工作和促進青少年體質健康的效果甚微。只有文化認同、社會認同及心里認同學校體育，才會促進人們進一步做好學校體育工作。文化認同是彰顯學校體育政策效益的起點，社會認同是學校體育政策效益實現(xiàn)的保障，心理認同是實現(xiàn)學校體育政策效益的核心。事實上，新中國成立以來頒布的系列學校體育政策，并未在政策上構建或引導人們對體育的文化、社會和心理認同，這成為我國學校體育政策演進過程中嚴重缺失和被遺忘的重要內容?；诖耍瑘D8從文化認同、社會認同到心理認同模型的構建，依次說明了3個認同之間的邏輯遞進關系。文化是社會發(fā)展與維系的精神命脈，處于社會實踐中的人，只有真正的在文化層面上自覺地接受學校體育，并在實踐中自為的踐行，作為工具體系的學校體育政策才能發(fā)揮應有的效應；在文化自覺的感召下，社會實踐中的利益相關者才會認同并真正踐行學校體育的開展，學校體育的“文化虛無”與社會實踐的功利化，進一步抑制了學校體育政策的貫徹與執(zhí)行，這也導致了學校體育政策在實踐中的空洞化、虛無化與弱化；學校體育的文化認同、社會認同最終指向為利益相關者的心理認同。沒有文化認同，社會認同就難以成行，心理認同就會虛無縹緲。只有實現(xiàn)學校體育的文化認同與社會認同，才能促進學校體育的心理認同。因此，今后如何推動學校體育的文化認同、社會認同與心理認同成為彰顯學校體育政策效益的核心內容。只有從政策上構建人們對學校體育的文化認同、社會認同及心理認同，才能進一步做好學校體育工作，并促進學校體育政策的溢出效應逐步彰顯。

圖8 本研究影響學校體育政策的同心圓模型示意圖Figure 8. A Concentric Zone Model of Influence of School Sports Policy

5 促進學校體育政策優(yōu)化的路徑

基于上述對新中國成立以來學校體育政策的實證分析，可以認為，要實現(xiàn)學校體育政策邊際效益的遞增，只有深入貫徹黨的十八屆三中全會提出的“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”［29］的最高指導方略，堅持將學校體育改革與教育改革進行統(tǒng)籌考慮、頂層設計，才能推動、扭轉學校體育工作和學校體育政策所面臨的困境。

5.1 加強政策制定主體之間的協(xié)調與協(xié)同是實現(xiàn)學校體育政策優(yōu)化的現(xiàn)實路徑

學校體育政策制定主體間需要加強協(xié)調、廣泛調研、科學論證，做到學校體育政策制定主體間的良性互動，動員利益相關者廣泛參與到政策文本的論證、制定與修改過程中來，力爭避免學校體育政策文本的部門痕跡。在英國，為了形成社會政策的核心服務機制，新工黨已經(jīng)出現(xiàn)了伙伴關系，而伙伴關系在英國的社會、福利和城市政策中非常普遍［38］。這種伙伴關系在英國學校體育政策的制定中，也得到了應有的體現(xiàn)。2008年，英國教育部制定了《青少年體育教育和運動戰(zhàn)略》（Physical Education and Sport for Young People Strategy），承諾確保全體青少年每周參加5h的運動，青少年體育俱樂部則是該戰(zhàn)略的主要承擔機構，它有助于校外體育活動的提升［36］。與此同時，文化、媒體與體育部制定的“玩向成功”（Playing to Win）政策以及英國體育理事會2008－2011戰(zhàn)略，不僅是對教育部政策的呼應，也是從政策上協(xié)同促進青少年積極地參與體育活動［45］。在新西蘭，調查委員會、顧問委員會以及部長級工作小組相互協(xié)作、共同推動著新西蘭體育政策的制定與發(fā)展［43］。美國聯(lián)邦政府則以《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act）為契機，通過經(jīng)濟手段，成功實現(xiàn)了對地方教育事務的干預。各州、學區(qū)以及學校為了爭取更多的聯(lián)邦資助，制定政策或鼓勵在學校體育教育中達到聯(lián)邦政府的要求。聯(lián)邦與州的衛(wèi)生部門也積極參與到青少年體育活動的促進中［47］。由此可見，國外學校體育政策的制定中，加強部門與社會組織協(xié)調、共同促進青少年體育參與是學校體育政策制定的特點。國外學校體育政策制定的經(jīng)驗表明，只有各部門相互協(xié)調以及與社會組織共同推動，才能更好地做好學校體育工作和促進體育參與。

5.2 完善學校體育政策評估體系是提升政策效果的關鍵路徑

政策評估是指依據(jù)一定的標準描述、解釋公共政策的影響，并確定一項政策的后果，它包括影響評估與結果評估［20］?；诖耍瑢W校體育政策評估可以理解為，依據(jù)一定的標準對學校體育政策執(zhí)行效果的描述、解釋與評價。公共政策的目的是對特定的問題有所影響，而學校體育政策作為公共政策的一種，其目的是對學校體育領域的問題產(chǎn)生影響。

長期以來，我國學校體育政策對學校體育領域的問題產(chǎn)生的影響力并不明顯。因此，要實現(xiàn)學校體育政策的目的，就需要對學校體育政策效果進行評估。只有通過評估相關學校體育政策的實施效果，才能及時調整實踐中不相適應的政策工具，以期通過評估、糾偏來更好地實現(xiàn)當初學校體育政策預設的價值目標。在發(fā)達國家，對學校體育政策進行評估是提升政策效果、擴大政策溢出效應的基本方式。例如，由英國政府資助的英格蘭體育理事會，為了促進青少年積極地參與體育活動，實施了志愿者與體育俱樂部戰(zhàn)略［37］，該戰(zhàn)略是英國學校體育政策的重要組成部分之一，它有效地促進了英國青少年課外體育活動的實施。2011年，英國統(tǒng)計局對英格蘭和威爾士的體育俱樂部調查、評估表明，最重要和經(jīng)常性的志愿組織類型是運動或訓練俱樂部，志愿者達到了總志愿者人數(shù)的54%?；谡{查、評估數(shù)據(jù)，英國政府設立了專門的社會行動基金（Social Action Fund）用于招募更多的志愿者參與到志愿服務當中。2012—2013年，英國政府為此提供了2 000萬英鎊的行動資金，共資助了40多個團體，以及招募到10萬名志愿者服務人員［44］。由此可見，政策評估不僅直接決定了后續(xù)政策的支持，還有助于實現(xiàn)各政策之間的溢出效應與協(xié)同效應的最大化。缺乏監(jiān)督、評估的學校體育政策，必然導致實踐中政策效益的虛化和弱化，只有完善學校體育政策的評估體系，才能提高政策主體對學校體育政策制定與實施的道德及行政倫理責任。這不僅能夠有效地避免學校體育政策的部門化、利益化，并降低政策執(zhí)行的阻抗力，還有助于調動利益相關者的廣泛參與，以及提高學校體育政策的生命周期與波及效應。通過評估能夠有效地加強學校體育政策主體間的協(xié)調與溝通，跳出部門制定學校體育政策的慣性，實現(xiàn)學校體育政策的協(xié)調發(fā)展以及協(xié)同作用，提升學校體育政策文本之間的耦合度，以達到學校體育政策工具體系的慣性與張力的最大化，并為實現(xiàn)學校體育的良性發(fā)展與青少年體質健康狀況的扭轉切實提供政策上的動力支持。

5.3 促進文化、社會及心理認同是學校體育政策效益彰顯的根本路徑

深入落實學校體育政策和推動學校體育工作的開展，急需社會各界的廣泛認同與支持。沒有社會的廣泛認同與支持，不形成信仰、熱愛和支持學校體育的社會、文化氛圍，就很難從根本上扭轉人們從心理上對學校體育的輕視與抵制。國外許多國家的文化和環(huán)境有助于青少年參與體育活動，且認為青少年參與體育活動，既能夠促進其心理健康、減少壓力、焦慮和抑郁，也能夠提高其身體發(fā)育、減少危險行為、融入社區(qū)和減少政府支出［31］。提升青少年體育參與率、減少久坐行為，需要父母參與、積極反饋、社會互動以及營造合適的社會環(huán)境［31］。20世紀20年代，法國“體育體制”就形成了通過身體的努力創(chuàng)造體育價值及文化的發(fā)展理念［46］，這種理念下的體育發(fā)展戰(zhàn)略迅速推動了法國人對體育的認同、信仰與熱愛，并形成了法國人生活化的體育觀。Jeanette和Keelia等人認為，美國人的個人體育行為與政策支持相關，為了促進體育活動，政策議程應將個人體育行為的結果列為政策的目標［39］。2012年，英國體育理事會實施了“讓運動成為生活習慣”（Creating a Sporting Habit for Life）的發(fā)展政策，它繼續(xù)重點關注從學校到地方俱樂部對青少年體育活動的提供，還特別強調為薄弱地區(qū)的青少年建立新的社區(qū)體育俱樂部［49］。同時，英國政府有關基礎教育的指南和計劃，強調體育活動對孩子們的重要性，既從環(huán)境、設施上滿足需求，也鼓勵、支持身體活動的計劃［37］。盡管英國、美國及法國人對體育的認同度、信仰度及熱愛度很高，但仍然強調從環(huán)境、教育以及政策上支持體育在全民尤其是青少年當中的深入開展。因此，扭轉學校體育的不利局面和政策效益低下的根本路徑是提升國人對學校體育的文化認同、社會認同及心理認同，這是實現(xiàn)國人對體育價值信仰的關鍵。只有3個認同廣泛地在社會實踐中得以踐行并形成體育信仰，才能真正實現(xiàn)學校體育政策的效益遞增。學校體育政策效益遞增之時，則是青少年體質健康扭轉之時。

6 結語

進入21世紀，為了進一步做好學校體育工作和扭轉青少年體質健康持續(xù)下降的不利局面，2007年，中共中央、國務院頒發(fā)了中發(fā)（2007）7號文件，該文的頒布既是中共中央對學校體育發(fā)展與改革的最高指導方略，也是今后做好學校體育工作和解決青少年體質健康的行動指南。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》進一步強調了全面發(fā)展、加強體育、促進學生身心健康的政策方針。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出要“深化教育領域綜合改革……促進青少年體質健康”的要求［29］?！稕Q定》中要求的促進青少年體質健康，既是對全黨重視并做好學校體育工作的總號召，也是指導今后學校體育改革與發(fā)展的戰(zhàn)略性安排。事實上，新中國成立以來尤其是改革開放以來，學校體育政策的演進總是與社會改革相呼應，即社會變革有要求，教育改革相呼應的互動局面。教育改革的推動與深化，也對學校體育的發(fā)展提出了相應的政策要求。這些政策要求學校體育的教育教學要做深度的改革，“只有改革，才能扭轉學校體育的不利局面”［18］。進一步深化學校體育改革，不僅需要政策的支持與先行，更需要彰顯學校體育政策頒布后的邊際效益。只有如此，才能進一步做好學校體育工作，并為扭轉青少年體質健康欠佳的局面提供動力支持。

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