曾維和，楊星煒

(南京信息工程大學(xué)，南京 210044)

2010年，中央一號(hào)文件提出“健全農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系和農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系”的戰(zhàn)略舉措，2012年，黨的十八大報(bào)告再次提出“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力”的指導(dǎo)方針，構(gòu)建農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系成為災(zāi)害應(yīng)急管理的重要內(nèi)容之一。本文基于氣象災(zāi)害防御相關(guān)的政策文本與具體實(shí)踐，引入整體性治理理論，從農(nóng)村氣象災(zāi)害防御的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，分析氣象災(zāi)害問(wèn)題的特性，從而構(gòu)建農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系，提高我國(guó)農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御能力，充分發(fā)揮氣象服務(wù)三農(nóng)的作用。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于氣象災(zāi)害防御體系的研究主要從空間和內(nèi)容兩個(gè)維度展開(kāi)。從空間維度看，學(xué)界對(duì)于氣象災(zāi)害防御體系的研究主要包括農(nóng)村和城市兩個(gè)層面:農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系研究得較多，城市氣象災(zāi)害防御體系研究得較少。氣象災(zāi)害防御體系的研究集中于地縣級(jí)行政區(qū)劃，具有兼顧農(nóng)村氣象災(zāi)害防御的特征，這與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境脆弱、氣象災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)相一致。因此，農(nóng)村氣象災(zāi)害治理是氣象災(zāi)害防御體系研究的重點(diǎn)。從內(nèi)容維度看，現(xiàn)有研究的焦點(diǎn)主要是在信息技術(shù)層面構(gòu)建一體化農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系，具有較強(qiáng)的實(shí)踐應(yīng)用性特征。相關(guān)研究主要結(jié)合氣象服務(wù)三農(nóng)的“兩個(gè)體系”建設(shè)展開(kāi)，分析了農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的必要性、基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容以及面臨的問(wèn)題。如矯梅燕在《求是》雜志發(fā)文，提出了健全農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)、建設(shè)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的必要性。①矯梅燕:《健全農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)和農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系》，求是，2010年第6期，第56－57頁(yè)。朱明、李海鋒等結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，分析了農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的基本內(nèi)涵與主要內(nèi)容。②朱明:《在新農(nóng)村建設(shè)中加強(qiáng)氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的思考》，江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2011年第6期，第201－206頁(yè)。李海鋒:《扶風(fēng)縣農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系和農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)初探》，安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2011年第2期，第56－57頁(yè)。齊軍岐等對(duì)農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系和農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行了初步分析。③齊軍岐等:《農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系和農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)問(wèn)題分析》，農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2012年第2期，第122頁(yè)。還有學(xué)者結(jié)合個(gè)案分析了農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的對(duì)策，如白先達(dá)等研究了廣西地區(qū)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)，④白先達(dá)等:《農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)研究——以廣西地區(qū)為例》，農(nóng)業(yè)災(zāi)害研究，2012年第1期，第36－38頁(yè)。劉詠梅和趙忠福分析了阿拉善盟農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策。⑤劉詠梅，趙忠福:《阿拉善盟農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)現(xiàn)狀與對(duì)策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013年第10期，第299－300頁(yè)。還有學(xué)者對(duì)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系進(jìn)行了理論思考，如成秀虎和王卓妮從防災(zāi)理論出發(fā)，基于氣象災(zāi)害致災(zāi)因子，構(gòu)建了以工程防御和應(yīng)急響應(yīng)為核心措施的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系理論模型。⑥成秀虎，王卓妮:《農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系理論模型初探》，災(zāi)害學(xué)，2012年第4期，第117－121頁(yè)。

現(xiàn)有研究成果為我們提供了借鑒，而不足之處也很明顯，既缺乏具體理論指導(dǎo)下的氣象災(zāi)害防御體系理論模型，也缺乏切實(shí)可行的實(shí)踐方案。具體而言，目前的氣象災(zāi)害防御體系研究主要有三方面的不足。第一，對(duì)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的優(yōu)勢(shì)描述過(guò)多，對(duì)其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的困境分析不足，因此難以提出有效的改進(jìn)措施。第二，過(guò)于側(cè)重技術(shù)層面的設(shè)計(jì)。單純地在技術(shù)層面上進(jìn)行氣象災(zāi)害防御難以有效實(shí)現(xiàn)氣象災(zāi)害綜合治理的目標(biāo)，因?yàn)椤半S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響越來(lái)越大，氣象災(zāi)害的社會(huì)敏感性越來(lái)越高，氣象防災(zāi)減災(zāi)已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性工作，而是成為牽動(dòng)面不斷擴(kuò)大的社會(huì)公共事務(wù)。”⑦矯梅燕:《加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)的科學(xué)管理》，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011年8月22日。因此，必須從管理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面構(gòu)建農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系。第三，缺乏綜合的理論分析框架及實(shí)施方案。已有研究主要從管理、政治、社會(huì)等視角致力于氣象災(zāi)害的防御，缺乏對(duì)氣象災(zāi)害管理體系的功能、主體結(jié)構(gòu)、外部關(guān)系等方面的研究，尚未形成系統(tǒng)的理論框架，也無(wú)法總結(jié)出有效的實(shí)施方案。

本文采用政策文本分析法和案例分析法，深入分析目前農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的困境，借鑒前沿的整體性治理理論，構(gòu)建農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、文本與實(shí)踐:氣象災(zāi)害防御體系的分割式困境

按照職能劃分進(jìn)行條塊管理是我國(guó)政府構(gòu)建的主要原則之一，最終形成了以碎片化為顯著特點(diǎn)的分割式管理模式。這種模式具體表現(xiàn)為行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門(mén)之間、各地方政府之間、垂直部門(mén)與地方政府之間、各行政層級(jí)之間的分散與分割。有學(xué)者分析了分割式管理模式的主要弊端:分工過(guò)細(xì)導(dǎo)致部門(mén)林立，職責(zé)交叉重復(fù)，多頭指揮，無(wú)所適從;流程破碎，組織僵化，資源共享程度差;本位主義，整體效能低下，無(wú)人對(duì)整體負(fù)責(zé);分工過(guò)細(xì)和專(zhuān)業(yè)化勞動(dòng)導(dǎo)致行政人員技能單一，適應(yīng)性差;分工過(guò)細(xì)還強(qiáng)化了管理驅(qū)動(dòng)，注重局部效率與個(gè)體績(jī)效，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)效能低下。①蔡立輝，龔鳴:《整體政府:分割模式的一場(chǎng)管理革命》，學(xué)術(shù)研究，2010年第5期，第33－34頁(yè)。

在這種分割式管理模式的影響下，當(dāng)前的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系也具有顯著的分割式特征。我們將從政策文本與實(shí)踐案例兩個(gè)方面分析這種分割式特征。

(一)政策文本中的分割式特征

在國(guó)家層面，有關(guān)氣象災(zāi)害防御體系的政策文本主要有《氣象災(zāi)害防御條例》(2010)《中國(guó)氣象局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010)和《中國(guó)氣象局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010)。在地方層面，以江蘇省為例，主要分析《江蘇省氣象管理辦法》(2003)《江蘇省氣象災(zāi)害防御條例》(2006)和《江蘇省氣象災(zāi)害評(píng)估管理辦法》(2013)三個(gè)政策文本。研讀這些政策文本，不難發(fā)現(xiàn)，氣象災(zāi)害防御體系的分割式特征突出地表現(xiàn)在氣象災(zāi)害防御的主體架構(gòu)和部門(mén)行為兩個(gè)方面。

1.條狀的政府防御架構(gòu)

政府作為氣象災(zāi)害防御的主體，缺乏有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、公眾參與氣象災(zāi)害防御的政策規(guī)定，導(dǎo)致了條狀分割氣象災(zāi)害防御的特征。

《氣象災(zāi)害防御條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)在總體上提出了一個(gè)條狀的氣象災(zāi)害防御架構(gòu):“國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好全國(guó)氣象災(zāi)害防御工作。地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好本行政區(qū)域的氣象災(zāi)害防御工作?！薄暗胤礁骷?jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取多種形式，向社會(huì)宣傳普及氣象災(zāi)害防御知識(shí)，提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和能力?！边@樣構(gòu)建了一個(gè)從中央政府到地方政府的線(xiàn)性指揮的氣象災(zāi)害防御體系。

在這個(gè)總體架構(gòu)下，《條例》從氣象災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警、應(yīng)急處置、法律責(zé)任等方面進(jìn)一步細(xì)化了這種條狀的預(yù)防體系。第一，在氣象災(zāi)害的預(yù)防方面，《條例》提出，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織氣象等有關(guān)部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的氣象災(zāi)害的種類(lèi)、次數(shù)、強(qiáng)度和造成的損失等情況開(kāi)展氣象災(zāi)害普查，建立氣象災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)，按照氣象災(zāi)害的種類(lèi)進(jìn)行氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)氣象災(zāi)害分布情況和氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，劃定氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。”“國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，編制國(guó)家氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施?！庇纱藰?gòu)成一個(gè)自下而上的條狀上報(bào)、審批結(jié)構(gòu)。第二，在氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警方面，《條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)氣象災(zāi)害防御的需要，建設(shè)應(yīng)急移動(dòng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)設(shè)施，健全應(yīng)急監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，完善氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)體系。”“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)及其所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)完善災(zāi)害性天氣的預(yù)報(bào)系統(tǒng)，提高災(zāi)害性天氣預(yù)報(bào)、警報(bào)的準(zhǔn)確率和時(shí)效性。”“氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)的種類(lèi)和級(jí)別，由國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定。”第三，在氣象災(zāi)害的應(yīng)急處置方面，《條例》提出，“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)報(bào)告災(zāi)害性天氣預(yù)報(bào)、警報(bào)情況和氣象災(zāi)害預(yù)警信息。”“縣級(jí)以上地方人民政府、有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)害性天氣警報(bào)、氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)和氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)作出啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案的決定，向社會(huì)公布，并報(bào)告上一級(jí)人民政府?！钡谒模跉庀鬄?zāi)害防御的責(zé)任方面，《條例》規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，地方各級(jí)人民政府、各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)部門(mén)及其工作人員，有下列行為之一的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇纱耍瑯?gòu)成了一個(gè)下級(jí)政府負(fù)責(zé)、上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的條狀問(wèn)責(zé)結(jié)構(gòu)。

與國(guó)家層面的《條例》類(lèi)似，地方性的氣象災(zāi)害防御條例也明顯具有條狀分割式特征，如《江蘇省氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣象災(zāi)害防御工作的領(lǐng)導(dǎo)，將氣象災(zāi)害防御工作納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將地方氣象事業(yè)基本建設(shè)投資和地方氣象事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)地方財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)氣象事業(yè)的投入，并根據(jù)氣象防災(zāi)減災(zāi)的需要和有關(guān)規(guī)定增加資金的投入?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織氣象主管機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)氣象災(zāi)害防御法律、法規(guī)和防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的宣傳，增強(qiáng)社會(huì)公眾防御氣象災(zāi)害的意識(shí)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。”這些規(guī)定勾勒出了一個(gè)上級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)地方政府的條狀領(lǐng)導(dǎo)式氣象災(zāi)害防御體系。《江蘇省氣象災(zāi)害評(píng)估管理辦法》也有類(lèi)似的規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣象災(zāi)害評(píng)估管理工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)?？h級(jí)以上氣象主管機(jī)構(gòu)(以下稱(chēng)氣象主管機(jī)構(gòu))在上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)氣象災(zāi)害評(píng)估的組織和監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革、民政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、水利、安監(jiān)、海洋漁業(yè)等有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好氣象災(zāi)害評(píng)估的相關(guān)工作?！鄙霞?jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有領(lǐng)導(dǎo)作用，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)在條狀的氣象災(zāi)害防御體系中表現(xiàn)得尤為明顯，從而把政府、氣象部門(mén)與社會(huì)組織、企業(yè)組織分割開(kāi)來(lái)。

2.“忙碌”的部門(mén)防御行為

氣象災(zāi)害防御體系除了具有條狀分割的特征之外，還呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“單部門(mén)作戰(zhàn)”的特征，呈現(xiàn)出“忙碌”的行為特征。這種行為特征在無(wú)形之中把氣象部門(mén)從氣象災(zāi)害防御的相關(guān)部門(mén)如環(huán)保、交通、林業(yè)、水利、航空等部門(mén)中分割出來(lái)，形成了氣象部門(mén)的分割式氣象災(zāi)害防御體系。

《中國(guó)氣象局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)是氣象部門(mén)構(gòu)建農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的專(zhuān)門(mén)性文件，主要目標(biāo)就是構(gòu)建“精細(xì)化”的氣象災(zāi)害防御體系，即“用3～5年的時(shí)間，形成精細(xì)化的農(nóng)村氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力，建成覆蓋廣的農(nóng)村氣象預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建有效聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村應(yīng)急減災(zāi)組織體系，健全預(yù)防為主的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御機(jī)制，實(shí)現(xiàn)防御規(guī)劃到縣、組織機(jī)構(gòu)到鄉(xiāng)、精細(xì)預(yù)報(bào)到鄉(xiāng)、自動(dòng)觀測(cè)到鄉(xiāng)、氣象服務(wù)站到鄉(xiāng)、應(yīng)急預(yù)案到村、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查到村、科普宣傳進(jìn)村、氣象信息員到村、預(yù)警信息發(fā)布到戶(hù)、災(zāi)害防御責(zé)任到人、災(zāi)情收集到人，發(fā)展適合我國(guó)農(nóng)村基本情況的氣象災(zāi)害防御體系，全面提高農(nóng)村氣象災(zāi)害防御的整體水平。”

這種“精細(xì)化”的工作目標(biāo)和定位導(dǎo)致縱向的各級(jí)氣象部門(mén)和橫向的各職能機(jī)構(gòu)分工明確、職責(zé)繁多，氣象部門(mén)把原本可以由社會(huì)組織提供的災(zāi)害防御職能統(tǒng)攬起來(lái)，形成了部門(mén)防御行為的“忙碌”狀態(tài)。這一點(diǎn)在《意見(jiàn)》的四大任務(wù)中表現(xiàn)得尤為突出(見(jiàn)表1)。

表1中的四大任務(wù)構(gòu)成了一個(gè)精細(xì)化的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系，防御主體以各級(jí)地方政府、各級(jí)氣象部門(mén)為主，除村委會(huì)這個(gè)行政化的自治組織之外，沒(méi)有任何社會(huì)組織、企業(yè)組織參與。只有在氣象災(zāi)害信息發(fā)布過(guò)程中，利用了社會(huì)公共媒體和外部門(mén)的信息發(fā)布功能，并吸收農(nóng)村氣象信息員和村屯志愿者參與。這樣，在氣象災(zāi)害防御體系中，氣象部門(mén)“異常忙碌”，社會(huì)組織、企業(yè)組織和廣大人民群眾卻無(wú)法參與。

表1 農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系四大任務(wù)中“忙碌”的部門(mén)防御行為

《意見(jiàn)》首先提出了一個(gè)條狀的領(lǐng)導(dǎo)式的氣象災(zāi)害服務(wù)體系:“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)氣象部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)建立健全農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系的重要性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系納入農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。各級(jí)氣象部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，分管領(lǐng)導(dǎo)要直接負(fù)責(zé)、具體指導(dǎo)，抽選相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的工作骨干成立專(zhuān)門(mén)小組，及時(shí)研究解決農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系建設(shè)中遇到的新情況和新問(wèn)題，確保農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)體系建設(shè)取得實(shí)效?！比缓筇岢觯蓺庀蟛块T(mén)牽頭負(fù)責(zé)四大塊狀任務(wù):建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)技術(shù)系統(tǒng)，開(kāi)展富有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)，強(qiáng)化保障糧食安全的氣象防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化的決策服務(wù)。這四大任務(wù)雖然把氣象災(zāi)害防御置于氣象服務(wù)這個(gè)范圍較寬的領(lǐng)域中，但更強(qiáng)調(diào)了氣象災(zāi)害防御的精細(xì)化水平，如“建立異常天氣氣候條件下糧食產(chǎn)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和綜合評(píng)估的決策服務(wù)業(yè)務(wù)。發(fā)展與我國(guó)糧食進(jìn)出口有關(guān)的國(guó)外主要糧食作物產(chǎn)量預(yù)報(bào)。強(qiáng)化國(guó)家、省級(jí)糧食作物產(chǎn)量預(yù)報(bào)，拓展產(chǎn)量預(yù)報(bào)的領(lǐng)域，有選擇地開(kāi)展各地大宗作物、牧草產(chǎn)量與載畜量預(yù)報(bào)、農(nóng)業(yè)年景預(yù)報(bào)和地方特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量與品質(zhì)預(yù)報(bào)?！?/p>

(二)運(yùn)行中的分割式問(wèn)題

在分割式的政策導(dǎo)向下，氣象災(zāi)害防御體系在實(shí)踐中或多或少地出現(xiàn)了分割式困境。

1.信息孤島現(xiàn)象:氣象災(zāi)害防御能力不高

近年來(lái)，縣級(jí)氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、氣象預(yù)警信息發(fā)布、氣象災(zāi)害服務(wù)、氣象災(zāi)害應(yīng)急科普宣傳等都獲得了較好的發(fā)展。但是，分割式的氣象災(zāi)害防御體系在運(yùn)行中出現(xiàn)了信息孤島現(xiàn)象，部門(mén)合作與信息共享面臨困境，氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)能力、農(nóng)民防御氣象災(zāi)害的能力都較為薄弱，亟待提高。以昌樂(lè)縣農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的現(xiàn)狀為例，就存在著這些問(wèn)題。①?gòu)垚?ài)玲，馬英杰:《昌樂(lè)縣農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014年第3期，第261－265頁(yè)。第一，氣象災(zāi)害防御的部門(mén)合作與信息共享有待加強(qiáng)。災(zāi)害的應(yīng)對(duì)往往涉及多個(gè)部門(mén)。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各類(lèi)信息以部門(mén)為單位逐級(jí)匯報(bào)，缺乏有效的整合，預(yù)警信息發(fā)布渠道分散，覆蓋的范圍遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需要。再加上部門(mén)職能交叉，容易造成職責(zé)不明，由此可能失去最佳的搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)機(jī)。因此，加強(qiáng)氣象預(yù)警信息發(fā)布的部門(mén)合作與信息共享顯得尤為重要。第二，氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)能力有待提高。受地形、地貌、局地氣候條件等因素的影響，目前，基本上每10到20公里設(shè)立1座自動(dòng)氣象站，而氣象災(zāi)害的敏感地段往往沒(méi)有自動(dòng)氣象站，不能及時(shí)監(jiān)測(cè)到雷電、暴雨、冰雹、大風(fēng)等災(zāi)害性天氣，探測(cè)的精度、范圍、時(shí)空分辨率等尚不能滿(mǎn)足氣象防災(zāi)減災(zāi)的需求。此外，大多數(shù)區(qū)域的自動(dòng)氣象站只能監(jiān)測(cè)雨量、溫度，無(wú)法滿(mǎn)足防災(zāi)減災(zāi)的需要。第三，農(nóng)民防御氣象災(zāi)害的能力不強(qiáng)。一方面，農(nóng)民對(duì)氣象信息產(chǎn)品的理解有偏差，對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)更是知之甚少，如果他們不能及時(shí)意識(shí)到災(zāi)害天氣的嚴(yán)重性，往往會(huì)延誤防災(zāi)抗災(zāi)的最佳時(shí)機(jī)。另一方面，農(nóng)民缺乏氣象科普知識(shí)，運(yùn)用氣象信息的能力不強(qiáng)，即使收到了準(zhǔn)確的氣象信息，有時(shí)也會(huì)無(wú)所適從，達(dá)不到趨利避害、防災(zāi)減災(zāi)的目的。

2.空心化的機(jī)構(gòu):缺乏氣象災(zāi)害防御的長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前，各級(jí)政府部門(mén)都成立了氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，但是在不少地區(qū)，專(zhuān)業(yè)人員較少，兼職人員居多，這些人員在氣象防災(zāi)減災(zāi)方面的專(zhuān)業(yè)化水平不高，出現(xiàn)“空心化的機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，由于氣象防災(zāi)減災(zāi)組織保障體系不健全，投入機(jī)制不完善，氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估水平不夠高，氣象災(zāi)害防御的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。以防城港市的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)為例，上述問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三方面。②游發(fā)毅:《論防城港市農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)》，氣象研究與應(yīng)用，2012年第12期，第97－98頁(yè)。第一，氣象防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍松散。目前，雖然各級(jí)政府部門(mén)都成立了氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，明確了人員，但大多數(shù)為兼職人員，普遍存在著對(duì)該項(xiàng)工作不了解、基層工作經(jīng)驗(yàn)少、知識(shí)匱乏等問(wèn)題。在實(shí)際工作中，人員常常無(wú)法到位，即使人員到位也不能很好地投入工作，流于形式、敷衍應(yīng)付，工作效率大打折扣。第二，氣象防災(zāi)減災(zāi)投入機(jī)制不完善。在氣象防災(zāi)減災(zāi)投入方面，存在不同程度的“等靠要”思想，沒(méi)有把氣象防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)費(fèi)列入政府年度財(cái)政預(yù)算，尚未形成穩(wěn)定完善的投入配套機(jī)制。因此，氣象防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的建設(shè)斷斷續(xù)續(xù)，無(wú)法有效地發(fā)揮作用。第三，氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估水平有待提高。要做好氣象災(zāi)害防御工作，重點(diǎn)在于災(zāi)害天氣的監(jiān)測(cè)、預(yù)警預(yù)報(bào)。我國(guó)地域廣大，地形地貌差別很大，災(zāi)害天氣的嚴(yán)重程度與造成的后果也不盡相同。整體而言，我國(guó)氣象預(yù)報(bào)的精細(xì)化水平不高，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)在氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)方面的要求。

3.精細(xì)化失靈:氣象防災(zāi)減災(zāi)滿(mǎn)意度較低

一些地方氣象部門(mén)致力于加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)的精細(xì)化建設(shè)，在氣象服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、部門(mén)合作與區(qū)域聯(lián)防、氣象服務(wù)業(yè)務(wù)管理、氣象科技項(xiàng)目合作、預(yù)警信息發(fā)布渠道拓展、災(zāi)害防御知識(shí)培訓(xùn)與應(yīng)急演練等方面取得了顯著的成績(jī)。但是，由于氣象防御體系建設(shè)屬于單部門(mén)運(yùn)作，社會(huì)組織及廣大公眾參與較少，導(dǎo)致了“精細(xì)化失靈”的現(xiàn)象，“最后一公里”問(wèn)題無(wú)法解決，農(nóng)村居民的滿(mǎn)意度不高。例如，阿拉善盟農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)就突出地存在著這些問(wèn)題。①劉詠梅，趙忠福:《阿拉善盟農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)現(xiàn)狀與對(duì)策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013年第10期，第299－230頁(yè)。第一，天氣預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率和精細(xì)化程度尚未令農(nóng)牧民滿(mǎn)意。天氣預(yù)報(bào)和氣候預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確率是搞好氣象服務(wù)工作的前提，由于缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，現(xiàn)代化業(yè)務(wù)水平不高，致使天氣預(yù)報(bào)和氣候預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確率不高;面臨災(zāi)害性天氣，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)牧民很難做出明確的決斷，降低了災(zāi)害防御能力。第二，農(nóng)牧民獲取氣象服務(wù)信息的渠道較少。農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)條件差，通訊、網(wǎng)絡(luò)不暢通，氣象信息無(wú)法及時(shí)傳遞給農(nóng)牧民;遇到突發(fā)災(zāi)害性天氣時(shí)，預(yù)警信息不能第一時(shí)間傳達(dá)到農(nóng)村、牧區(qū)的各個(gè)角落，不能幫助農(nóng)牧民有效降低災(zāi)害損失。第三，農(nóng)村、牧區(qū)的氣象監(jiān)測(cè)站點(diǎn)少，不能滿(mǎn)足農(nóng)牧業(yè)的需求。

二、理論與問(wèn)題:整體性治理引入契合性分析

(一)跨部門(mén)協(xié)同:整體性治理理論工具概述

整體性治理(holistic governance)理論是當(dāng)代公共管理的前沿理論之一，是整體政府(holistic government)理論在治理層面的拓展和深化。1997年，布萊爾首先在英國(guó)實(shí)施整體政府理論，之后，該理論迅速被澳大利亞、新西蘭等國(guó)家采用。英國(guó)科學(xué)院院士Bogdanor教授在《整體政府》中對(duì)“整體政府”的實(shí)踐成果進(jìn)行了系統(tǒng)地理論梳理。在美國(guó)，整體政府理論以協(xié)作公共管理為標(biāo)簽，阿格拉諾夫在《協(xié)作性公共管理》中指出，協(xié)作性公共管理已成為美國(guó)地方政府治理的新戰(zhàn)略。Christoppher Pollit在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上揭示了整體政府的深刻內(nèi)涵:整體政府是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式，包括四個(gè)方面的內(nèi)容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。②曾維和:《“整體政府”論——西方政府改革的新趨向》，國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2009年第2期，第106－112頁(yè)。

?？怂惯M(jìn)一步拓展了整體政府理論，從宏觀上研究跨部門(mén)協(xié)同問(wèn)題，把政府與非政府組織、私人組織的協(xié)同包含在一起，形成了整體治理理論。整體治理是整體政府理論在全球?qū)用娴臄U(kuò)展，針對(duì)的不是專(zhuān)業(yè)主義，而是20世紀(jì)70年代末新公共管理改革以來(lái)逐漸凸顯的碎片化治理問(wèn)題。碎片化治理的主要缺陷在于缺乏良好的沖突管理，存在不充分的專(zhuān)業(yè)化結(jié)構(gòu)關(guān)系。?？怂箽w納了碎片化治理的八大問(wèn)題:讓其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)代價(jià)的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，沖突性項(xiàng)目，重復(fù)，沖突性目標(biāo)，因缺乏溝通導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想，需求反應(yīng)中的各自為戰(zhàn)，民眾服務(wù)的不可獲取性或?qū)Ψ?wù)內(nèi)容的困惑，服務(wù)供給或干預(yù)中的遺漏或裂口。希克斯認(rèn)為，碎片化治理主要是由治理戰(zhàn)略中意想不到的結(jié)果和治理系統(tǒng)中行動(dòng)者的自利角色所導(dǎo)致的。希克斯指出，整體治理的挑戰(zhàn)就是如何在政策、規(guī)制、服務(wù)供給和監(jiān)督等層面上取得一致:政策層面包括政策的制定，政策內(nèi)容的形成，對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督;規(guī)制層面包括對(duì)個(gè)人、私人組織和政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)在內(nèi)容和影響方面進(jìn)行規(guī)制;服務(wù)供給層面包括服務(wù)供給的內(nèi)容、組織和影響;監(jiān)督層面包括對(duì)政策、規(guī)制、服務(wù)供給的評(píng)估與解釋?zhuān)瑢徲?jì)和評(píng)價(jià)。在這些層面上取得一致是邁向整體治理的關(guān)鍵。?？怂箽w納了識(shí)別和理解整體治理的層級(jí)整合、功能協(xié)調(diào)和部門(mén)整合的三個(gè)維度(見(jiàn)圖1)。①Perri 6，Leat D，Seltzer K，Stoker G，Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda，Basingstoke:Palgrave，2002，pp.29 －30.轉(zhuǎn)引自曾維和:《后新公共管理時(shí)代的跨部門(mén)協(xié)同——評(píng)?？怂沟恼w政府理論》，社會(huì)科學(xué)，2012年第5期，第36－47頁(yè)。

圖1 整體治理三個(gè)維度的整合

這三個(gè)維度表示三個(gè)方面的治理整合。第一個(gè)維度是對(duì)不同治理層級(jí)和同一層級(jí)的治理進(jìn)行整合。這可以在地方政府內(nèi)部各部門(mén)，地方政府與中央政府之間，地方機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)(如歐盟總指導(dǎo)處等)的具體項(xiàng)目之間，制定地方貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的官員、國(guó)家貿(mào)易的管制者、全球貿(mào)易機(jī)構(gòu)之間，全球環(huán)境保護(hù)政策制定者之間進(jìn)行整合。這一個(gè)層面的整合屬于政府組織關(guān)系的整合。第二個(gè)維度是對(duì)功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。既可以在功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，如促使海陸空三軍合作，促使國(guó)防部各部門(mén)協(xié)同工作，也可以在少數(shù)功能和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，如保健和社會(huì)保障，城市重建涉及的諸多部門(mén)之間等等。這一層次的整合屬于部門(mén)間的合作。第三個(gè)維度是部門(mén)內(nèi)部的整合。既可以在公共部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行整合，也可以在政府部門(mén)與非營(yíng)利組織之間或私人組織、控股公司之間進(jìn)行整合。這一層次的整合屬于新生伙伴關(guān)系的整合。

(二)氣象災(zāi)害問(wèn)題的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)性

在全球變暖的大背景下，極端天氣、氣候事件不斷增多，氣象災(zāi)害的發(fā)生頻率呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。氣象災(zāi)害具有系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾教授等具體分析了氣候變化風(fēng)險(xiǎn)與氣象災(zāi)害的五個(gè)特征。②薛瀾等:《應(yīng)對(duì)氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)治理》，北京:科學(xué)出版社，2014年，第16－21頁(yè)。

1.影響后果具有嚴(yán)重性

隨著全球氣候變暖，各種氣象災(zāi)害，如暴雨洪澇、干旱、熱帶氣旋、風(fēng)雹、連陰雨、濃霧及沙塵暴等發(fā)生得更加頻繁，災(zāi)害損失和影響后果不斷加重，對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)重大的影響，甚至引發(fā)諸多流行疾病，給人類(lèi)的健康帶來(lái)重大威脅。氣象災(zāi)害等極端氣候事件可能成為威脅未來(lái)人類(lèi)生存的重大問(wèn)題。

2.波及范圍具有廣泛性

氣象災(zāi)害問(wèn)題越來(lái)越呈現(xiàn)出跨地域擴(kuò)散傳播的特征，無(wú)論是問(wèn)題產(chǎn)生的原因，事態(tài)發(fā)展變化的過(guò)程，造成的影響，還是解決問(wèn)題的途徑，都不再局限于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家等特定的時(shí)空范圍內(nèi)。氣候變化及氣象災(zāi)害的影響范圍極其廣泛，不僅對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生重大的影響，還會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面產(chǎn)生重大的影響。有些氣象災(zāi)害問(wèn)題雖然是區(qū)域性的，但其后果與國(guó)際社會(huì)整體密切相關(guān)，已經(jīng)超出了國(guó)家的范圍，具有全球性的意義。

3.發(fā)生過(guò)程具有萌發(fā)性

各種災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)從事件特性上來(lái)劃分，可以分為突發(fā)性與萌發(fā)性?xún)纱箢?lèi)。各種群體性事件、極端個(gè)體性事件屬于突發(fā)性的類(lèi)型，氣象災(zāi)害則屬于萌發(fā)性的類(lèi)型。很多氣象災(zāi)害及氣象風(fēng)險(xiǎn)都是逐步發(fā)生的，剛開(kāi)始各種征兆或信息不明確，存在著信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，后果的嚴(yán)重性在初期和短期并不會(huì)完全凸顯。決策者容易對(duì)災(zāi)害做出錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)與判斷，很多小范圍的事件很可能會(huì)引發(fā)危機(jī)。因此，氣象災(zāi)害事件屬于典型的萌發(fā)性危機(jī)事件。

4.時(shí)間跨度具有長(zhǎng)期性

全球氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)屬于蠕變風(fēng)險(xiǎn)(creeping risk)，造成的影響隨著時(shí)間的推移而不斷加深，往往要經(jīng)歷一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，風(fēng)險(xiǎn)最終爆發(fā)為災(zāi)害。氣候變化的發(fā)生、發(fā)展及后續(xù)影響是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，氣象災(zāi)害對(duì)人類(lèi)健康的影響也是一個(gè)持續(xù)深入的過(guò)程。因此，氣象災(zāi)害是一種蠕變性、漸進(jìn)性的自然災(zāi)害，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有長(zhǎng)期性的特征。

5.氣候事件具有政治性

當(dāng)今的氣候變化問(wèn)題不僅僅是一般意義上的氣候問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題，已經(jīng)逐漸演變成為一個(gè)國(guó)際性的政治、經(jīng)濟(jì)和外交問(wèn)題。各國(guó)日益重視氣候外交，氣候談判正成為各國(guó)外交的重要組成部分。正如國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組辦公室發(fā)布的《全球氣候變化——人類(lèi)面臨的挑戰(zhàn)》所指出的:“全球氣候變化一直是國(guó)際可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，圍繞氣候變化的爭(zhēng)論和談判，表面上看是關(guān)于氣候變化原因的科學(xué)問(wèn)題和減少溫室氣體排放的環(huán)境問(wèn)題，但在本質(zhì)上是一個(gè)涉及各國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和外交的國(guó)家利益問(wèn)題?！雹?lài)?guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組辦公室:《全球氣候變化——人類(lèi)面臨的挑戰(zhàn)》，北京:商務(wù)印書(shū)館，2005年，第247頁(yè)。

總而言之，氣象災(zāi)害具有系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)特征，在重大氣象災(zāi)害中表現(xiàn)得尤為顯著，例如舟山泥石流災(zāi)害等。這些系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與整體性治理理論工具存在高度的契合性，因?yàn)闅庀鬄?zāi)害的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)特征使得傳統(tǒng)的科層組織及單目標(biāo)組織出現(xiàn)了功能障礙和組織失靈的狀況。因此，有效應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，需要一種跨部門(mén)協(xié)同的理論模式。整體性治理理論在治理層級(jí)、組織功能和部門(mén)協(xié)同三個(gè)層面與這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)高度契合。

三、模型與對(duì)策:氣象災(zāi)害整體性防御體系

學(xué)界結(jié)合具體的氣象災(zāi)害防御實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)氣象災(zāi)害防御體系主要存在網(wǎng)絡(luò)化、信息化和社會(huì)化三種理論視角。借鑒這些理論視角，引入整體性治理理論，可構(gòu)建一個(gè)農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系。

(一)三種模型的理論探索

1.網(wǎng)絡(luò)化的氣象災(zāi)害防御體系

網(wǎng)絡(luò)化氣象災(zāi)害防御體系主要是從組織結(jié)構(gòu)層面建立上下聯(lián)動(dòng)的氣象災(zāi)害防御體系和網(wǎng)絡(luò)。有學(xué)者把“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務(wù)災(zāi)害防御體系總結(jié)為網(wǎng)絡(luò)化的氣象災(zāi)害防御體系。該體系主要通過(guò)綜合利用天基、空基、地基的各氣象觀測(cè)系統(tǒng)，溫室大棚小氣候自動(dòng)觀測(cè)儀及高光譜航空遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)三種途徑來(lái)整合、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)信息資源，完善信息保障體系建設(shè)(見(jiàn)圖2)。②王曉麗:《“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務(wù)示范區(qū)災(zāi)害防御體系的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建》，農(nóng)業(yè)災(zāi)害研究，2013年第6期，第35－37頁(yè)。

圖2 “百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務(wù)災(zāi)害防御體系

從圖2可知，“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務(wù)災(zāi)害防御體系是對(duì)氣象信息技術(shù)、氣象信息資源的充分整合，是一種網(wǎng)絡(luò)化的氣象災(zāi)害防御體系，具有兩個(gè)方面的網(wǎng)絡(luò)化氣象災(zāi)害防御功能。第一，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的總體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。按照氣象災(zāi)害防御示范區(qū)創(chuàng)建的“八有”標(biāo)準(zhǔn)，示范區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布的總體結(jié)構(gòu)包括兩部分內(nèi)容，即氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和覆蓋廣泛的氣象預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這兩部分內(nèi)容建立起完善的、上下聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害防御應(yīng)急保障體系。第二，氣象災(zāi)害防御體系的功能。通過(guò)統(tǒng)一的預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)迅速接收、處理自然災(zāi)害預(yù)警信息，在最短的時(shí)間內(nèi)，向特定的區(qū)域、部門(mén)、人群發(fā)布預(yù)警信息，提供優(yōu)質(zhì)的防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)，使服務(wù)范圍內(nèi)的部門(mén)和社會(huì)公眾能夠獲得及時(shí)的預(yù)警信息，從而采取相應(yīng)措施，最大限度減少氣象災(zāi)害導(dǎo)致的生命財(cái)產(chǎn)損失。

網(wǎng)絡(luò)化的氣象災(zāi)害防御體系以氣象信息技術(shù)為基礎(chǔ)，是一種典型的技術(shù)型災(zāi)害防御體系。這種防御體系的優(yōu)點(diǎn)是能夠充分運(yùn)用現(xiàn)代氣象信息技術(shù)，缺點(diǎn)則是對(duì)氣象災(zāi)害防御的組織主體關(guān)注不夠，難以發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用。因?yàn)檫@種防御體系只見(jiàn)技術(shù)，缺乏制度設(shè)計(jì)。

2.信息化的氣象災(zāi)害防御體系

信息化的氣象災(zāi)害防御體系以信息技術(shù)為核心，以信息溝通為運(yùn)行機(jī)制。該體系主要包括災(zāi)害信息的監(jiān)測(cè)、綜合觀測(cè)資料的顯示、災(zāi)害預(yù)警信息的發(fā)布、災(zāi)害信息的接收及傳播、氣象協(xié)管員與氣象信息員的隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容(見(jiàn)圖3)。①趙曉倩:《聊城市氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)介紹》，科技信息，2014年第11期，第296－299頁(yè)。

3.社會(huì)化的氣象災(zāi)害防御體系

目前，社會(huì)化的氣象災(zāi)害防御體系在實(shí)踐中尚不成熟，但是，一些領(lǐng)導(dǎo)者已經(jīng)開(kāi)始了實(shí)踐與思考。例如，中國(guó)氣象局副局長(zhǎng)矯梅燕在《加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)的科學(xué)管理》中認(rèn)為，氣象災(zāi)害的社會(huì)關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)氣象防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)屬性，加強(qiáng)氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，注重氣象防災(zāi)減災(zāi)的非工程性措施建設(shè)?！耙皇且匾暁庀鬄?zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警在防災(zāi)減災(zāi)中的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)，提高預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性和預(yù)警信息發(fā)布的及時(shí)性，有效地發(fā)揮氣象預(yù)警‘消息樹(shù)’和‘信號(hào)槍’的作用。二是要加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急體系建設(shè)，完善氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急管理的機(jī)制、體制和法制建設(shè)。農(nóng)村和社區(qū)基層是氣象防災(zāi)減災(zāi)的第一線(xiàn)，應(yīng)作為‘一案三制’建設(shè)的重點(diǎn)。三是要重視群測(cè)群防體系建設(shè)，將氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急防御的組織網(wǎng)絡(luò)延伸到農(nóng)村和社區(qū)基層，構(gòu)建‘縱向到底’的防災(zāi)減災(zāi)組織體系。要將氣象防災(zāi)減災(zāi)科普教育作為群測(cè)群防體系的重要內(nèi)容，提高基層群眾的自我防范意識(shí)。”①矯梅燕:《加強(qiáng)氣象防災(zāi)減災(zāi)的科學(xué)管理》，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011年8月22日。由此可見(jiàn)，社會(huì)化的氣象災(zāi)害防御體系重視氣象災(zāi)害的社會(huì)影響，在災(zāi)害防御中注重風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合治理。

圖3 信息溝通型的市級(jí)氣象災(zāi)害防御體系

(二)農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系

氣象災(zāi)害的三種理論視角在農(nóng)村氣象災(zāi)害防御中各具優(yōu)勢(shì)，也各有不足，這為農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系的構(gòu)建提供了一種整體性的思維，即構(gòu)建整體性防御體系。在上述三種理論視角的基礎(chǔ)上，結(jié)合氣象災(zāi)害發(fā)生的三要素(災(zāi)害源、災(zāi)害載體和承災(zāi)體)分析農(nóng)村氣象災(zāi)害的發(fā)生機(jī)理，整合功能，協(xié)調(diào)關(guān)系，從而構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系的理論模型(見(jiàn)圖4)。

圖4 農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系

如圖4所示，農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系的主要內(nèi)容包括三大要件。首先，實(shí)質(zhì)性要件，即農(nóng)村氣象災(zāi)害功能整合的體系創(chuàng)新與關(guān)系協(xié)調(diào)的機(jī)制構(gòu)建。其次，主體性要件，主要包括兩大組成部分。第一部分是對(duì)農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系的研究，如建立農(nóng)村氣象災(zāi)害防御的政策法規(guī)體系、行政支撐體系和社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)法律、部門(mén)和制度的整合。第二部分是氣象災(zāi)害防御的協(xié)同機(jī)制研究，建立以氣象部門(mén)為中心，多部門(mén)協(xié)作的農(nóng)村氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警機(jī)制;建立整合農(nóng)村氣象災(zāi)害防御規(guī)劃、工程設(shè)施和應(yīng)急預(yù)案的一體化資源共享機(jī)制;建立政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的農(nóng)村氣象防災(zāi)減災(zāi)長(zhǎng)效合作機(jī)制。再次，目標(biāo)性要件。通過(guò)體系創(chuàng)新和機(jī)制構(gòu)建，增強(qiáng)農(nóng)村氣象防災(zāi)減災(zāi)能力，發(fā)揮氣象服務(wù)三農(nóng)的功能。

在農(nóng)村氣象災(zāi)害整體性防御體系的具體建設(shè)過(guò)程中，需要樹(shù)立戰(zhàn)略推進(jìn)的思維。首先，提高政策協(xié)同能力，發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)。政策協(xié)同是西方發(fā)達(dá)國(guó)家“公共部門(mén)協(xié)作治理的新趨勢(shì)”。①孫迎春:《公共部門(mén)協(xié)作治理改革的新趨勢(shì)——以美國(guó)國(guó)家海洋政策協(xié)同框架為例》，中國(guó)行政管理，2011年第11期，第96頁(yè)。馬爾福德等把政策協(xié)調(diào)視為一個(gè)過(guò)程:“兩個(gè)以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對(duì)相似的任務(wù)環(huán)境?！雹贛ulford C L，Rogers D L，Interorganizational coordination:theory，research，andimplementationl，Iowa:Iowa State University Press，pp.13 －14.國(guó)家到地方都需要構(gòu)建聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，并確定具體的、切實(shí)可行的聯(lián)動(dòng)措施和政策保障。其次，實(shí)施整體性的推進(jìn)步驟。針對(duì)近期的氣象災(zāi)害，以風(fēng)險(xiǎn)管理為切入點(diǎn)，進(jìn)一步完善氣象災(zāi)害防御體系，強(qiáng)化應(yīng)急管理的功能。針對(duì)中期的氣象災(zāi)害事件，從風(fēng)險(xiǎn)管理向危機(jī)治理推進(jìn)，推動(dòng)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的政策調(diào)整與制度變革，提升風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的政府形象。針對(duì)遠(yuǎn)期的氣象安全事件，從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理推進(jìn)，優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，從根本上降低社會(huì)轉(zhuǎn)型中的不確定性。