于露露

（大連市教育局（大連市職業(yè)技術教育培訓中心），遼寧 大連 116021）

預算管理、固定資產(chǎn)管理、政府采購管理、收支管理及內(nèi)部審計是我國行政事業(yè)單位財務管理的核心，財務管理直接影響到單位經(jīng)濟活動能否順利開展。雖然目前我國行政事業(yè)單位財務管理水平不斷提高，但也存在一些突出問題。如何使內(nèi)部控制的組織、分工、程序、方法、標準和規(guī)程在財務管理中發(fā)揮積極有效作用，真正起到預防腐敗、控制風險、保障國家資金安全和有效使用，尤為重要。

一、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位財務管理存在的問題

（一）預算管理方面存在的問題

我國行政事業(yè)單位經(jīng)費主要來源于財政撥款，預算管理是財務管理工作的基本依據(jù)，占據(jù)著舉足輕重的作用。但在實際工作中，預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督各環(huán)節(jié)暴露出一些問題，導致預算管理職能未能有效發(fā)揮。

1.預算編制方法不規(guī)范、編制時間短，內(nèi)部控制不健全。一是預算編制方法單一。一些行政事業(yè)單位慣用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的方法進行預算的編制工作，而不是依據(jù)下年度工作計劃和實際情況，往往導致年底經(jīng)費不足工作無法順利開展或資金大量結(jié)余造成資源浪費。二是預算編制時間倉促。預算編制的時間一般在上年的10月，從預算布置到上報審批在半個月左右，時間緊、任務重，預算項目指標無法在短時間內(nèi)得到充分的調(diào)研和論證，影響預算編制的質(zhì)量。三是預算編制人員混亂，崗位職責不清。一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度不完善，預算編制往往由財務部門牽頭編制，但業(yè)務部門預算意識和參與積極性不高，導致預算編制內(nèi)容籠統(tǒng)，不能有效分解和細化，影響預算執(zhí)行。

2.預算執(zhí)行不力，隨意性大，缺乏績效考評激勵獎懲機制。一是預算管理的法律意識和責任意識不強。一些行政事業(yè)單位存在“重形式預算、輕實質(zhì)管理”，不按預算執(zhí)行、超預算范圍執(zhí)行、擅自改變資金用途，導致預算形同虛設。二是預算績效考評體系不健全。一些單位未建立預算績效考評體系，預算執(zhí)行的好壞缺乏相應的問責機制和激勵獎懲機制，導致預算執(zhí)行失去應有的約束力。

3.預算缺乏有效監(jiān)督檢查。一些單位尚未設立預算管理監(jiān)督檢查機構(gòu)，有些監(jiān)督檢查仍停留在粗放水平，檢查方式多以抽查、專項檢查為主，缺乏動態(tài)、連續(xù)的全過程、全方位監(jiān)督跟蹤管理，檢查頻率和深度不能與預算管理的要求相適應。另外，監(jiān)督檢查的處理機制也不夠健全，無法及時反饋結(jié)果。

（二）固定資產(chǎn)及政府采購管理方面存在的問題

我國行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理普遍存在“重使用、輕管理”等不規(guī)范、管理薄弱的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費、使用率低，甚至流失。

1.固定資產(chǎn)購置計劃性不強，增減變動手續(xù)不全，隨意性大。一是不重視預算編制，對需要新增、更新的固定資產(chǎn)未列計劃，未經(jīng)主管部門審核、批準盲目購入設備；二是不進行事前論證和可行性分析，盲目購置大型專用設備，使用率低，投資成本難以收回，有的甚至長期閑置造成國有資產(chǎn)浪費；三是不按規(guī)定實行政府采購，逃避政府采購的監(jiān)督；四是新增、盤盈等增加的資產(chǎn)不入賬，盤虧、轉(zhuǎn)讓、報廢等處置的資產(chǎn)也未經(jīng)審批就自行沖賬；五是出租、出借固定資產(chǎn)，全憑單位負責人一句話，手續(xù)不完備，加之管理乏力，導致國有資產(chǎn)流失嚴重。

2.賬實不符，賬外資產(chǎn)存量大。“賬賬相符、賬卡相符、賬實相符”，這是對固定資產(chǎn)核算和管理的基本要求。有些單位由于會計人員和固定資產(chǎn)保管人員的更換交接不明不清，致使資產(chǎn)賬實不符；有些單位資產(chǎn)不進行明細分類核算，特別是對大宗同類耐用品，未按固定資產(chǎn)進行管理，而是隨購進隨列支；有些單位對出租的固定資產(chǎn)不進行備查、登記，捐贈、無償調(diào)入的固定資產(chǎn)不進行核算，致使單位的國有資產(chǎn)在無形中流失。

3.單位財務內(nèi)部控制機制不健全、制度執(zhí)行不力，固定資產(chǎn)未能定期清查、盤點，造成單位“家底”不清。一些單位崗位職責不明確，賬物一人管理。缺乏監(jiān)督制約機制，嚴重違反了賬物管理相分離的原則。

（三）收支管理方面存在的問題

一是財務管理制度缺失，無法依法依規(guī)履行財務管理職能。單位未能根據(jù)國家法律法規(guī)和內(nèi)部控制規(guī)范的要求制定本單位行之有效的財務管理辦法，造成財務管理內(nèi)部控制混亂。二是會計核算不規(guī)范，造成收支管理不規(guī)范。單位未將應納入預算管理的預算外資金全部納入單位預算，進行統(tǒng)一核算和管理，使預算管理流于形式，未真正做到“收支兩條線”；支出控制不嚴，審核、監(jiān)控不力，專款不專用。

(四)內(nèi)部審計機制方面存在的問題

一是內(nèi)部審計機構(gòu)的設置缺乏獨立性。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)通常為單位的一個內(nèi)設部門，工作定位不明確，缺乏獨立性、權(quán)威性，因此無法有效開展會計賬目、固定資產(chǎn)等財務管理相關監(jiān)督檢查工作。二是內(nèi)部審計機構(gòu)人員素質(zhì)不能達到內(nèi)部審計的要求。內(nèi)部審計人員往往是兼職人員，對審計工作不能勝任，開展工作時只能借助第三方外聘審計機構(gòu)，造成內(nèi)部審計工作的質(zhì)量和力度大打折扣。

二、內(nèi)部控制視角下加強行政事業(yè)單位財務管理的對策

（一）規(guī)范預算管理制度

1.加強預算編制的科學性和規(guī)范性，健全內(nèi)部控制制度。一是創(chuàng)新預算編制方法，全面測算基礎數(shù)據(jù)。科學選擇預算編制方法，可適當借鑒零基預算編制方法的思路，打破固有思維，結(jié)合上年度單位的收入來源及支出情況，重新測算預算支出需求，科學細化編制預算，做到合理配置資源，使預算編制具有前瞻性和可行性。二是安排充足的預算編制時間，做好充分準備。由于預算編制是一個復雜、系統(tǒng)性工作，關系到下年度全部資金的撥付，因此需要充足的時間進行調(diào)研論證。單位可提前啟動預算編制，做好論證和綜合分析。三是增強全員參與編制預算的責任意識，加強內(nèi)部控制。預算編制不僅僅是財務部門的工作，單位應加強內(nèi)部控制管理，最大可能調(diào)動全員參與預算編制的積極性，做到責任明確，分工合理，相互配合。

2.加強預算的執(zhí)行力度，建立健全績效考評體系。在預算編制達到合理、科學的基礎上，單位要加大預算的執(zhí)行力度。首先，預算下達后，層層細化分解到各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位，進行預算執(zhí)行責任管理和績效考評機制，將預算執(zhí)行情況與員工年度考評掛鉤。其次，加強預算執(zhí)行剛性，進行內(nèi)部控制制度約束，嚴禁超范圍、超標準、隨意改變資金用途。再次，實行預算執(zhí)行情況通報制度，定期將預算執(zhí)行情況進行通報，保證預算執(zhí)行進度。

3.強化預算的監(jiān)督和控制。一是充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用，作為提高預算管理水平、強化預算監(jiān)督考核的組織保障。對預算的監(jiān)督和貫徹執(zhí)行情況進行審計和監(jiān)督，做到事前控制、事中監(jiān)督、事后審計。二是引入社會監(jiān)督機制。通過預算公開接受社會群眾監(jiān)督，及時核實處理反饋公眾反映的問題，做到預算全過程公開透明。

（二）健全固定資產(chǎn)及政府采購管理制度

1.完善固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度，增強單位負責人、財務人員和固定資產(chǎn)保管人員的責任意識。一是單位負責人真正承擔起固定資產(chǎn)管理的責任，這是解決行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理薄弱的關鍵所在。二是單位應當定期將會計賬簿與實物、款項及有關資料相互核對，保證會計賬簿與實物及款項的實有數(shù)額相符，從而增強會計人員的責任意識。三是記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、固定資產(chǎn)保管人員的職責權(quán)限應當明確，并相互制約。單位應明確分工，設置固定崗位，確定崗位職責和權(quán)限，記賬人員與固定資產(chǎn)保管人員職責分離，做到“管賬的不管物，管物的不管賬”，形成完整的資產(chǎn)監(jiān)控體系。

2.擴大政府采購的范圍和規(guī)模，加強政府對資產(chǎn)購置的監(jiān)管。科學制定政府集中采購目錄和政府采購限額標準，完善政府采購資金財政直接撥付辦法，行政事業(yè)單位在購置、新建固定資產(chǎn)時，一律通過政府采購的形式進行，使固定資產(chǎn)的增加在源頭上得到有效控制。

（三）完善收支管理制度

1.健全收支管理內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位應根據(jù)國家法律法規(guī)和規(guī)章制度要求，建立健全本單位的財務管理制度，對保障財務管理工作順利開展、規(guī)范財務管理工作程序十分必要。一方面使財務人員有法可依有章可循；另一方面使財務工作職能細化，相互監(jiān)督、相互牽制，受內(nèi)部控制程序制約。

2.規(guī)范會計核算，加強財務人員隊伍建設。行政事業(yè)單位要定期開展財務人員業(yè)務培訓、會計職業(yè)道德講座等，使財務人員在業(yè)務能力和職業(yè)操守同步提升，使單位財務管理水平和效率不斷提高。

（四）強化內(nèi)部審計制度

內(nèi)部審計工作是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要手段，檢查、監(jiān)督和評價都需要內(nèi)部審計貫徹執(zhí)行。一是內(nèi)部審計工作的開展需要設立專門的審計機構(gòu)，并且保證其獨立性和權(quán)威性，使其能夠獨立開展內(nèi)部審計工作，直接對單位一把手負責。二是配備具有勝任能力的內(nèi)部審計人員，加強審計人員隊伍建設，使其在執(zhí)行工作中不受其他部門利益的干擾，從而保證內(nèi)部審計工作落到實處，提高本單位財務管理水平。

三、結(jié)語

本文對行政事業(yè)單位財務管理從預算管理、固定資產(chǎn)及政府采購管理、收支管理和內(nèi)部審計等方面進行了探討，隨著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的不斷完善，財務管理水平只有不斷與時俱進、強化提升，才能發(fā)揮在經(jīng)濟活動中的重要作用，從而保障行政事業(yè)單位健康、有序運行。

[1]財政部.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》[S].財政部財會.2012.21號.

[2]遲曉霞.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的問題及對策[J].現(xiàn)代商業(yè).2013（33）.

[3]孫秀君.黨政行政事業(yè)單位經(jīng)費預算執(zhí)行存在的問題及改進對策[J].中國總會計師.2013（9）.