（中央儲備糧廣東新沙港直屬庫 廣東新沙510627）

近年來，我國行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中暴露出來的 “小金庫”和貪腐現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，從中紀(jì)委網(wǎng)站上發(fā)布的信息了解到，部分行政事業(yè)單位通過附屬單位收費(fèi)不入賬形成集體的“小金庫”、涉及眾多省市“吃空餉”的數(shù)額巨大、一些政府形象工程、民生工程的招投標(biāo)腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。究其根本原因，是權(quán)力被無限放大和使用。政府手中的權(quán)力只有按照習(xí)近平總書記所說的“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，讓法律管控權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下公開運(yùn)行，才能從根本上將腐敗的毒瘤徹底清除。隨著我國《預(yù)算法》修正草案正式通過和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的全面推廣和實(shí)施，為有效地預(yù)防舞弊、加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)起到了一定作用。

一、行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中存在的風(fēng)險分析

（一）行政事業(yè)單位的預(yù)算審核機(jī)構(gòu)不具獨(dú)立性

行政事業(yè)單位預(yù)算按照 “二上二下”的預(yù)算編報程序完成，“一上”是先由預(yù)算單位編制預(yù)算建議數(shù)，上報主管部門審核，主管部門將審核結(jié)果連同審核依據(jù)報同級財政部門。“一下”是財政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，預(yù)算單位根據(jù)控制數(shù)及部門預(yù)算項(xiàng)目建議修改調(diào)整形成預(yù)算草案?！岸稀笔穷A(yù)算單位上報預(yù)算草案，并報送預(yù)算編報說明?！岸隆笔峭壺斦块T完成對各部門預(yù)算草案數(shù)據(jù)的審核，編制匯總形成本級財政部門預(yù)算草案向本級黨委、政府匯報預(yù)算草案，并報送本級人民代表大會審批。這么一個嚴(yán)密的審核流程，為何屢屢被爆出“吃空餉”的現(xiàn)象呢？據(jù)新華社“中國網(wǎng)事”記者在河北、山西、福建等地調(diào)研了解到，全國目前清理清退“吃空餉”人數(shù)已達(dá)16萬多人，部分地區(qū)追繳資金達(dá)上億元?！俺钥震A”現(xiàn)象已成為行政事業(yè)單位普遍存在的問題，其中教育、衛(wèi)生系統(tǒng)尤為嚴(yán)重。在行政事業(yè)單位整個預(yù)算審批環(huán)節(jié)中起關(guān)鍵作用的是主管部門的審核，這也誘使一些主管部門將“吃空餉”的名額作為行賄上級領(lǐng)導(dǎo)或謀取個人私利的手段，安排在預(yù)算單位內(nèi)上報，導(dǎo)致預(yù)算的編制難以保證其客觀性和準(zhǔn)確性。

（二）行政事業(yè)單位招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險

我國的招投標(biāo)發(fā)展較晚，經(jīng)過這么多年的探索和實(shí)踐，已逐漸形成一套具有中國特色的程序和規(guī)范。行政事業(yè)單位的基建、維修改造項(xiàng)目投資額達(dá)到規(guī)定起點(diǎn)的，均按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定，進(jìn)行公開招標(biāo)。從投資項(xiàng)目的計(jì)劃立項(xiàng)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)審查、預(yù)（概）算審查、資金的安排、工程款項(xiàng)撥付、竣工決算審查，到最后辦理工程項(xiàng)目完工驗(yàn)收、資產(chǎn)交付使用、申請資產(chǎn)登記、進(jìn)行資產(chǎn)會計(jì)核算等相應(yīng)工作。在經(jīng)過這么一整套嚴(yán)格復(fù)雜的程序控制后，招投標(biāo)環(huán)節(jié)仍然存在諸多的風(fēng)險，而且這些風(fēng)險在施工環(huán)節(jié)得到進(jìn)一步的放大和疊加。該環(huán)節(jié)的主要問題基本上都是人為因素造成的，這些人為因素來自上級主管領(lǐng)導(dǎo)推薦、暗示，這種方式往往具有隱匿性。財政投資評審中心在對應(yīng)標(biāo)單位資格審查時，對“圍標(biāo)”、“轉(zhuǎn)包”、“掛靠”等問題的查處力度也是因人而定，對有上級主管領(lǐng)導(dǎo)推薦或暗示的投標(biāo)方即便有明顯的“圍標(biāo)”、“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象也不了了之。更有甚者為討好上級主管領(lǐng)導(dǎo)將標(biāo)底透露給投標(biāo)方，讓投標(biāo)方采用“圍標(biāo)”來實(shí)現(xiàn)其利潤最大化。對沒有背景的應(yīng)標(biāo)單位，想查詢落標(biāo)原因時也因申訴無門而自認(rèn)倒霉。

（三）政府統(tǒng)一采購在管理中容易出現(xiàn)的漏洞

《政府采購法》自2003年1月1日實(shí)施以來，為財政節(jié)省支出、從源頭上堵塞漏洞及反腐倡廉提供了制度保障。但在不夠成熟、不夠完善的市場經(jīng)濟(jì)活動中，法制的不嚴(yán)密，交易過程的不透明，最容易引起大量的“尋租”行為。一年一度的供應(yīng)商協(xié)調(diào)會上，許多供應(yīng)商暗中從政府權(quán)力掌握者那里爭取到慷國家之慨的優(yōu)惠待遇，使入圍商品的價格高出市場同類產(chǎn)品的報價，而審批這些供應(yīng)商入圍的政府工作人員則從供應(yīng)商那里獲得種種“好處”。正是這種弊端，使政府集中采購發(fā)揮不出真正的作用。例如，在政府采購網(wǎng)內(nèi)標(biāo)注的商品價格比市場上同一款、同一生產(chǎn)廠家的要貴10%至20%不等。在公車采購方面，國產(chǎn)車在公務(wù)用車采購市場僅占10%左右，而進(jìn)口車卻占據(jù)近90%。而往往這些進(jìn)口高價車的配置并不領(lǐng)先，但卻被政府部門所青睞。

（四）行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)導(dǎo)致資金使用缺乏監(jiān)管

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是從2014年1月1日起開始全面實(shí)施，具體落實(shí)到位還需要一段較長的磨合期。單位負(fù)責(zé)人從原來人、財、物高度集權(quán)的管理模式變?yōu)橹卮笫马?xiàng)集體決策并聯(lián)簽的民主管理模式需要很大的決心和勇氣，許多單位的內(nèi)部控制制度和執(zhí)行脫鉤，單位負(fù)責(zé)人對人事任命權(quán)的管控使集體決策并聯(lián)簽的規(guī)定形成了擺設(shè)或擋箭牌。許多行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和資金的使用仍然是單位負(fù)責(zé)人說了算，會計(jì)委派制沒能全面推行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有一個部門能在單位負(fù)責(zé)人的管控之下行使獨(dú)立監(jiān)督權(quán)。2014年的中央首輪巡視發(fā)現(xiàn)，一把手違紀(jì)違法案件不僅數(shù)量多、危害大，而且呈現(xiàn)上升趨勢。權(quán)力一旦脫離監(jiān)督則如洪水猛獸不受控制，這種權(quán)、錢不分離的崗位設(shè)置導(dǎo)致資金被截留、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位應(yīng)采取的控制措施

（一）引進(jìn)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對預(yù)算金額進(jìn)行審核

政府應(yīng)在全國范圍內(nèi)分片區(qū)建立符合資格條件的專業(yè)人士和專業(yè)事務(wù)所的數(shù)據(jù)庫，每年通過隨機(jī)抽取方式選擇數(shù)據(jù)庫內(nèi)的專業(yè)人士及會計(jì)師事務(wù)所組成審核小組對所有行政事業(yè)單位的預(yù)算進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果放在國家指定的公共網(wǎng)站上公示，在公示期間對公眾提出的質(zhì)疑及時舉證并修正。年底，配合國家審計(jì)署對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審核。行政事業(yè)單位的各項(xiàng)開支應(yīng)從崗位設(shè)定、工資標(biāo)準(zhǔn)、物品到固定資產(chǎn)的采購價格、工程項(xiàng)目投資預(yù)算等方方面面進(jìn)行論證，使政府部門的各項(xiàng)費(fèi)用開支在陽光下使用。國家財政可從專項(xiàng)基金中支付一定費(fèi)用給臨時組成的審核小組，原來為審核預(yù)算而招聘的公務(wù)人員可以從審核崗位中解放出來更好地為其他事務(wù)提供服務(wù)。在政府的頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)明確各地行政事業(yè)單位的崗位設(shè)置與人員編制，實(shí)行定額包干制，避免官多兵少“倒三角”式的職務(wù)配置。在推行簡政放權(quán)的同時要完善監(jiān)督考核體系，規(guī)避尋租業(yè)務(wù)追隨權(quán)力轉(zhuǎn)移。這種讓公眾和第三方機(jī)構(gòu)參與審核的模式可有效防范個別地方政府部門和事業(yè)單位在編制預(yù)算時，或好大喜功、上報大項(xiàng)目，或見利忘義、虛報項(xiàng)目，努力讓自己的“錢袋子”鼓起來。同時也為每年各級人民代表聽取和審議預(yù)算報告提供了專業(yè)保障。

（二）建立有效的風(fēng)險監(jiān)督體系和完善的投訴舉報處理機(jī)制

針對行政事業(yè)單位工程項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的“圍標(biāo)”、“轉(zhuǎn)包”、“掛靠”等主要風(fēng)險事件，應(yīng)建立有效的風(fēng)險監(jiān)督體系，該體系獨(dú)立于政府部門，對政府項(xiàng)目招投標(biāo)過程和專家組的評審依據(jù)和結(jié)果進(jìn)行全方位監(jiān)督檢查，落實(shí)責(zé)任到人。同時，應(yīng)充分利用信息管理系統(tǒng)，通過電子信息系統(tǒng)管理政府工程評標(biāo)流程，對專家的評價數(shù)據(jù)和評價依據(jù)均保留痕跡。參與投標(biāo)單位可憑授權(quán)號碼登錄系統(tǒng)查詢評標(biāo)結(jié)果及落選原因。作為監(jiān)督政府運(yùn)作的部門，應(yīng)當(dāng)確定本部門負(fù)責(zé)受理投訴的機(jī)構(gòu)及其電話、傳真、電子信箱和通訊地址，并向社會公布。認(rèn)真處理投訴事項(xiàng)，對違規(guī)評標(biāo)的專家，應(yīng)列入黑名單終身不得使用，并移交司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅處理。認(rèn)真維護(hù)健康的市場競爭秩序。

（三）完善以市場為導(dǎo)向的政府采購價格管理模式

政府應(yīng)每年對符合標(biāo)準(zhǔn)要求的供應(yīng)商進(jìn)行篩選，這些標(biāo)準(zhǔn)要求均在政府官網(wǎng)及公共網(wǎng)站上可查詢。選出的供應(yīng)商應(yīng)放在網(wǎng)站平臺公示一個月，對群眾質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)及時回應(yīng)并查證。各級行政事業(yè)單位可參考互聯(lián)網(wǎng)店商的報價標(biāo)準(zhǔn)對符合條件的供應(yīng)商進(jìn)行還價，采購低于店商報價的辦公用品。對于可替代性較強(qiáng)的商品，如供應(yīng)商的報價偏離市場價時，則對供應(yīng)商提出黃牌警告，并對已被發(fā)出三次黃牌警告的供應(yīng)商采取措施，使其無法進(jìn)入第二年的政府采購?；ヂ?lián)網(wǎng)高速發(fā)展為政府采購提供了一個公平、快速的運(yùn)行平臺，通過這個平臺，使政府的資金使用更加透明，群眾的公信度更高。

（四）繼續(xù)推進(jìn)會計(jì)委派制度

行政事業(yè)單位會計(jì)委派制是由政府部門對下屬單位會計(jì)人員實(shí)行統(tǒng)一委派、任免和管理，會計(jì)人員的組織關(guān)系、人事關(guān)系、工資福利待遇等均由政府部門負(fù)責(zé)，使會計(jì)人員在工作中能更好地履行會計(jì)核算和會計(jì)監(jiān)督職能，代表國家利益，對下屬單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接的反映和監(jiān)督，有效地杜絕政府腐敗、浪費(fèi)等違規(guī)違法行為的發(fā)生。然而在實(shí)際工作中還存在許多問題，如法律依據(jù)不足、委派會計(jì)的職責(zé)和權(quán)限不夠明確、會計(jì)人員的人事調(diào)聘、委派權(quán)不能真正獨(dú)立等，致使委派的會計(jì)人員監(jiān)督控制權(quán)限不能落到實(shí)處。目前，政府應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)會計(jì)委派制度，通過對會計(jì)人員的規(guī)范化、制度化、法制化的統(tǒng)管統(tǒng)派，遏制由會計(jì)行為所滋生的各種奢侈浪費(fèi)及腐敗行為，使被委派的會計(jì)人員充分發(fā)揮會計(jì)監(jiān)督職能、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、保障國有資產(chǎn)管理措施落實(shí)到位。

（五）建立政府網(wǎng)站平臺公開資金使用信息

目前，從各行政事業(yè)單位公開的“三公”消費(fèi)數(shù)據(jù)來看，公布的信息只是匯總的大數(shù)，是出于某種壓力而不是自愿公布的。所以，這種公開是流于形式的公開。而真正的公開，是經(jīng)濟(jì)分類賬目的公開，如公車需要公布車輛數(shù)、型號、每輛車購置款和運(yùn)營款；公務(wù)接待需要公布一餐花多少錢，接待了誰。只有這樣的公開，才能使公開更規(guī)范、信息更完善、內(nèi)容更細(xì)化，才有利于加強(qiáng)外部監(jiān)督，明確責(zé)任，為“三公”消費(fèi)的改革提供推力。政府應(yīng)抓緊建立和完善行政事業(yè)單位資金使用監(jiān)督平臺，讓人民群眾能隨時通過網(wǎng)站平臺查閱各項(xiàng)“三公”消費(fèi)的具體情況。將行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開支的監(jiān)督權(quán)交給人民群眾，形成具有威脅力的第三只眼睛。同時，“三公”消費(fèi)的信息公開應(yīng)當(dāng)與問責(zé)制接軌，通過外部監(jiān)督和內(nèi)部問責(zé)加強(qiáng)政府財務(wù)控制。