呂杰+李永平+孔濤

“三農(nóng)”發(fā)展的基礎(chǔ)載體是土地，土地改革可謂“牽一發(fā)而動全身”，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分離，關(guān)鍵在于土地確權(quán)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，給農(nóng)民承包地一個合法的“身份證”，是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的重要基礎(chǔ)工作。2013年的中央“一號文件”，更是明確提出要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為了切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，加快推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作，本文以濟(jì)源市為例，探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的相關(guān)問題和對策。

多因素導(dǎo)致確權(quán)工作遲滯

濟(jì)源因濟(jì)水發(fā)源地而得名，也是“愚公移山”典故的發(fā)祥地。全市總面積1931平方公里，其中山區(qū)丘陵面積占88%?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口42萬，耕地52萬畝。據(jù)調(diào)查，目前濟(jì)源市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中主要存在以下幾個方面的問題。

一是歷史遺留問題多。在1998年農(nóng)村第二輪土地承包中，村民之間、集體與個人之間土地遺留問題較多，關(guān)系錯綜復(fù)雜，重點(diǎn)是權(quán)屬信息不明確致使部分“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”沒有及時分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等現(xiàn)象。

二是引發(fā)糾紛多。由于近20年間農(nóng)村部分土地已多輪流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非、婚喪嫁娶分戶、農(nóng)戶間自行互換田塊等現(xiàn)象的存在，特別是有的地方人口變動而土地未動，有的地方卻實(shí)行五年一輪對承包地做一次調(diào)整等等，這些因素導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營狀況與1998年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合，引發(fā)的土地糾紛問題比較突出，協(xié)調(diào)難度大。

三是確權(quán)工作量大。確權(quán)登記頒證要求測繪精準(zhǔn)、程序規(guī)范，主要是依據(jù)GPS現(xiàn)場測量定位，甚至要采用航拍彩圖、魚鱗圖測繪等現(xiàn)代技術(shù)。調(diào)查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程復(fù)雜，投入人力物力較大。

四是多方利益需要平衡。一方面，有的村民希望通過確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，讓原來一直沒有解決的問題得到結(jié)果。而有的村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼。另一方面，有的村民擔(dān)心自己因戶籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。也有一些別有用心的人，借農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作大講土地私有化，侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。

相關(guān)對策與措施

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，是時代發(fā)展的迫切需要，針對濟(jì)源市當(dāng)前土地確權(quán)面臨的問題，可通過完善土地政策、加強(qiáng)依法行政、落實(shí)相應(yīng)措施等方式，扎實(shí)有序進(jìn)行解決。

一要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。土地確權(quán)工作除了涉及相關(guān)法律、法規(guī)政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及程序、地籍測量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程等均有嚴(yán)格要求，須加強(qiáng)相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

二要保障農(nóng)民權(quán)益。充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，讓農(nóng)民在明了“為什么確權(quán)、怎么確權(quán)”的基礎(chǔ)上“經(jīng)自己手，確自家權(quán)”。對于確權(quán)過程中出現(xiàn)的新情況新問題，不回避，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。

三要完善矛盾調(diào)處機(jī)制。建立仲裁機(jī)構(gòu)，尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)，從源頭加強(qiáng)土地調(diào)查，客觀、公正地處理好各類土地權(quán)屬糾紛;制定指導(dǎo)性強(qiáng)的操作規(guī)程，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭議區(qū)，查清原因，并登記造冊，待爭議化解后再進(jìn)行確認(rèn)登記;加強(qiáng)引導(dǎo)疏通，敞開信訪渠道，妥善化解矛盾，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》。

四要嚴(yán)格登記管理。依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。對于土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷等情況，要及時變更或者補(bǔ)換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并做好登記。

五要遵循相關(guān)文件精神。1998年開始的農(nóng)村土地二輪承包規(guī)定的承包期限是三十年，土地確權(quán)頒證工作應(yīng)嚴(yán)格遵循國家針對二輪承包出臺的相關(guān)文件精神，不得改變承包地經(jīng)營權(quán)使用年限。

作者單位：濟(jì)源市農(nóng)業(yè)局