柴雯

3月9日，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行“立法法修改與立法工作”記者會。新《預(yù)算法》中尤為值得關(guān)注的一點(diǎn)是人大在預(yù)算權(quán)配置中地位的提升。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

近半年時間里，關(guān)于“財(cái)政基本法”相關(guān)內(nèi)容的專題研討會已經(jīng)舉辦不下三次。盡管該研討會是由學(xué)術(shù)界發(fā)起的，但參與者不乏財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦等政府部門官員。

研討會呼吁由全國人大常委會預(yù)算工作委員會組織起草財(cái)政基本法，減少部門立法的負(fù)面影響。在立法進(jìn)程上，2015年應(yīng)將財(cái)政基本法列入立法計(jì)劃。

“目前在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還缺乏一個統(tǒng)攬全局的基本性法規(guī)，能將政府財(cái)政活動的方方面面以法律形式加以規(guī)范?！毖杏憰膮⑴c者、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪向《中國新聞周刊》表示，現(xiàn)有的財(cái)稅法規(guī)還存在一些空白點(diǎn)，因此設(shè)立一部財(cái)政基本法很有必要。

政府VS人大

盡管“依法理財(cái)”“依法治稅”提了很多年，但仍然存在一些不足。蔣洪向《中國新聞周刊》表示，首先體現(xiàn)在立法方面的不足，法律上還存在很多空白，法律的約束性和權(quán)威性不高。其次，新立的法律在很多方面還不完善，比如新預(yù)算法提出預(yù)算公開，卻并沒有明確公開的內(nèi)容。這方面的空白，為社會公眾監(jiān)督公共財(cái)政帶來了困難。

在蔣洪看來，預(yù)算透明本來是規(guī)范政府的一個有力條文，但人大卻在公開內(nèi)容上“留白”，這就相當(dāng)于在法律上“放水”。此外，一些立法精神也沒有體現(xiàn)出來。比如預(yù)算支出應(yīng)該法定，沒有經(jīng)人大審批就不能支出。但現(xiàn)在的問題是，審批后的預(yù)算仍可改變內(nèi)容，甚至可以追加。

“人大將大部分權(quán)力甩給了政府，從而削弱了自己的權(quán)力，這無異于‘自宮！”身為全國政協(xié)委員的蔣洪顯得有些失望。

“其實(shí)，人大將立法權(quán)交給政府實(shí)屬無奈?！?國家稅務(wù)總局原副局長、聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長許善達(dá)告訴《中國新聞周刊》。他回憶了上世紀(jì)90年代稅收基本法從提出到“流產(chǎn)”的全過程。

據(jù)許善達(dá)回憶，當(dāng)年，稅收基本法和增值稅法一同被列入立法計(jì)劃并且明確由全國人大負(fù)責(zé)起草，但全國人大經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這兩部法律的專業(yè)性強(qiáng)，涵蓋面廣，法律條文的起草既需要懂得理論，又需要熟悉實(shí)踐，光靠人大的人力資源無法完成如此龐大的立法計(jì)劃?？紤]再三，決定全國人大把起草職責(zé)仍交由國務(wù)院及相關(guān)部門負(fù)責(zé)草擬法律草案，再提交全國人大審議通過。后來增值稅法由于啟動了增值稅改革，其立法任務(wù)只能等待增值稅改革基本完成之后才能進(jìn)行，而稅收基本法在研究過程中由于對其必要性、緊迫性及主要內(nèi)容尚未形成共識，就中止了。

今年全國“兩會”期間，修改后的《立法法》正式通過，社會各界對人大收回立法權(quán)的呼聲日益高漲，《房地產(chǎn)稅》立法職責(zé)已經(jīng)歸屬全國人大。

但許善達(dá)認(rèn)為，一方面，改革的過程需要時間。當(dāng)前稅收制度的基本要素尚在改革過程中，稅法由全國人大起草還是有一定的困難，比如增值稅、消費(fèi)稅。立法權(quán)的職責(zé)分工在實(shí)踐中要充分考慮改革的進(jìn)程，不能束縛住改革的手腳。另一方面，人力資源的問題依然困擾全國人大，目前的三個稅法都是由國務(wù)院起草提交全國人大審議通過的，《房地產(chǎn)稅》明確是由全國人大負(fù)責(zé)起草，但是可以肯定困難很大。

除了人大和政府的博弈外，中央和地方的博弈也不容小覷?！皬囊婪ㄖ味惤嵌?，很多基本原則還沒確定。地方政府收費(fèi)算不算依法治稅？地方政府是否有權(quán)力發(fā)布收費(fèi)條文？”許善達(dá)反問并提出大膽的假設(shè)，“新預(yù)算法已經(jīng)將地方政府隱性的債務(wù)變成了顯性的債務(wù)，那么將來的預(yù)算法或財(cái)政基本法能否將隱性的稅（費(fèi)）變成顯性的稅？”

“此外，出于審計(jì)的獨(dú)立性考慮，是否能將審計(jì)署的主管部門由國務(wù)院變?yōu)槿珖舜螅窟@些，都是需要財(cái)政基本法解決的問題?！痹S善達(dá)說。

財(cái)稅法治

去年12月份，財(cái)政部部長樓繼偉曾在媒體撰文提出，應(yīng)制定財(cái)政基本法和稅收基本法?！柏?cái)政部對財(cái)政基本法是支持的?！币晃回?cái)政部官員向《中國新聞周刊》透露，“雖然預(yù)算法在我國財(cái)稅法中的地位十分重要，但它畢竟只是一部程序法，無論怎么修改，都不可能解決所有的問題，尤其是實(shí)體問題，必須借助于其他財(cái)稅法律制度的建設(shè)?！币虼?，從長期看，需要研究制定財(cái)政基本法或者政府間財(cái)政關(guān)系法，以解決財(cái)權(quán)的縱向配置、每級預(yù)算的收支范圍如何劃分等實(shí)體問題。

盡管我國已有《預(yù)算法》《稅收征管法》等程序法，還有《個人所得稅法》等實(shí)體法，但都不能涵蓋一些基本原則。

許善達(dá)舉例稱，比如一個法律條文公布后在實(shí)際執(zhí)行中對一個稅務(wù)事件存在對法律條文的兩種解釋，一種對納稅人有利，一種對政府有利，究竟應(yīng)該依據(jù)哪種解釋來處理？對于這個問題，當(dāng)前會遵循一個基本原則：政府的行政部門和法院應(yīng)按照對納稅人有利的方向去解釋法律條文，并依據(jù)此解釋處理實(shí)際稅收事宜。如果政府認(rèn)為應(yīng)該按照對政府有利的解釋處理，只能按照立法程序修改條文，將其明確為對政府有利的表述，在完成立法之后的行政和司法行為中按照新表述執(zhí)行。“像這樣的基本原則，就需要納入到基本法中予以明確?！?/p>

然而，我國是否需要專門設(shè)立這么一部法律？對此，許善達(dá)認(rèn)為應(yīng)根據(jù)我國國情來定。當(dāng)前，很多國家并沒有名為“財(cái)政基本法”的法律制度，但是有關(guān)財(cái)政領(lǐng)域重要的基本制度，大多都是在憲法當(dāng)中有專門的章節(jié)規(guī)定財(cái)政問題。而在我國學(xué)術(shù)界，對于財(cái)政基本法究竟應(yīng)以什么形式呈現(xiàn)尚沒有定論。

在許善達(dá)看來，一般可以采取兩種形式，一是單獨(dú)設(shè)立一個財(cái)政基本法，融入《預(yù)算法》的一部分內(nèi)容和一些稅收基本原則性的內(nèi)容，在財(cái)政基本法下面設(shè)有預(yù)算法和稅收基本法;二是充實(shí)《預(yù)算法》，把財(cái)政基本法要解決的問題在《預(yù)算法》里明確，同時設(shè)立稅收基本法?！笆紫葢?yīng)解決的是法律框架問題，在此基礎(chǔ)上，再來討論具體的法律條文和幾個法律的分工?！?/p>

蔣洪則認(rèn)為，財(cái)政基本法應(yīng)該包含財(cái)政活動的方方面面。從現(xiàn)有的法律來看，《稅法》是“收”的法律，《預(yù)算法》是“支”的法律。從“收”的角度，《稅法》并沒有包含非稅收入部分，無法涵蓋財(cái)政收入的全部內(nèi)容。而從“支”的角度，《預(yù)算法》包含了“四本賬”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和全國社會保險基金預(yù)算）的活動，但并非全部。比如國有資本收益只有小部分納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，賬外的收益如何使用卻沒有規(guī)定。

“財(cái)政基本法應(yīng)該覆蓋所有的‘收和所有的‘支。除此之外，還應(yīng)對國有資產(chǎn)的處置和公共債務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。即涵蓋收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債的所有規(guī)則?！笔Y洪說。對于該法律的出臺，蔣洪卻顯得并不是那么樂觀，“畢竟新預(yù)算法剛修訂通過并開始實(shí)施，立法節(jié)奏不會那么快，但盡早考慮這一問題，使財(cái)政立法取得更多共識還是有必要的”。

許善達(dá)則向《中國新聞周刊》描繪了一個完善的財(cái)稅法律體系：最頂層應(yīng)是財(cái)政基本法，第二層是稅收基本法和《預(yù)算法》，第三層包含程序性稅收法律如《稅收征管法》和若干實(shí)體性稅收法律，比如增值稅法、消費(fèi)稅法、企業(yè)所得稅法，等等，也包括國庫法、轉(zhuǎn)移支付法等相關(guān)法律。

“從長遠(yuǎn)來看，我們需要財(cái)政基本法，因此學(xué)術(shù)界目前的研討十分重要，勢必會引起有關(guān)方面的注意，并最終促使法律的出臺。但還有很長一段路要走。”許善達(dá)說。