摘 要：隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能不斷擴(kuò)大，如何確保行政裁量權(quán)有效運(yùn)行成為了當(dāng)下我們最關(guān)注的問(wèn)題。自由裁量權(quán)的合理使用，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)的能動(dòng)性，提高處理問(wèn)題的效率。本文分別從理論層面、我國(guó)現(xiàn)狀介紹、基準(zhǔn)路徑探討三個(gè)方面展開(kāi)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)制度的研究。

關(guān)鍵詞：行政裁量；裁量基準(zhǔn)；自由裁量權(quán)

1 行政裁量基準(zhǔn)概述

裁量基準(zhǔn)這一概念在法學(xué)界有著不同的表述。姜明安認(rèn)為“裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)為規(guī)范行政執(zhí)法裁量制定的具體判斷、裁量標(biāo)準(zhǔn)，通常是對(duì)法律、法規(guī)原則性、抽象性、彈性條款或裁量幅度過(guò)大的條款具體化、細(xì)化和量化”。 周佑勇認(rèn)為“所謂裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者的意圖以及比例原則等要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)?！蓖跆烊A博士認(rèn)為，裁量標(biāo)準(zhǔn)是“行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒(méi)有提供要件一效果規(guī)定，或者雖然提供了要件一效果規(guī)定但據(jù)此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照立法者意圖、在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)、以要件一效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。”

綜上所述，我們可以總結(jié)出裁量基準(zhǔn)的特點(diǎn)：第一，裁量基準(zhǔn)的主體是行政機(jī)關(guān)。第二，裁量基準(zhǔn)立足于立法，不得與法律相違背。第三，裁量基準(zhǔn)的范圍受法律約束。第四，裁量基準(zhǔn)是解決法律從“抽象”到“具體”的適用。

2 我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀

1、我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的發(fā)展

隨著時(shí)代的發(fā)展和人民法治意識(shí)的提高，規(guī)范行政裁量權(quán)的呼聲日益高漲，對(duì)制定行政裁量基準(zhǔn)也呈現(xiàn)出盛況空前之勢(shì)。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，我國(guó)要用十年左右的時(shí)間建成法治政府。其中特別提出，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。2006年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議 健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》提出：“對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)?！?008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》進(jìn)一步指出，要建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度。

2、國(guó)內(nèi)行政裁量所面臨的困境

裁量基準(zhǔn)是一個(gè)處于自由與限制之間的基點(diǎn)，既需要靈活應(yīng)對(duì)，又需要有法律制約。在這樣矛盾的情形下，裁量基準(zhǔn)制度的運(yùn)行將會(huì)面臨巨大的阻礙。裁量基準(zhǔn)制度的出發(fā)點(diǎn)是單一的，只通過(guò)內(nèi)部來(lái)制約裁量權(quán)，所以說(shuō)當(dāng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)利益沖擊行政裁量時(shí)，這種制度會(huì)不堪一擊。因此，行政裁量基準(zhǔn)的相對(duì)性既是優(yōu)勢(shì)也是其劣勢(shì)，如果適當(dāng)進(jìn)行改革創(chuàng)新，它將立于不敗之地。如果行政裁量基準(zhǔn)失去相對(duì)性，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)會(huì)消失，甚至導(dǎo)致個(gè)案不公。一旦打破行政裁量基準(zhǔn)，其負(fù)面影響會(huì)隨之而來(lái)，使新來(lái)利益受到嚴(yán)重?fù)p害。所以，有些學(xué)者提出將比例原則運(yùn)用到行政裁量基準(zhǔn)中，將其作為制定裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義和形正義的統(tǒng)一。

“如果說(shuō)將比例原則融入到裁量基準(zhǔn)中，就是為了實(shí)現(xiàn)形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義靠攏，如果違反根據(jù)比例原則制定的裁量標(biāo)準(zhǔn)，其正當(dāng)性將打上問(wèn)號(hào)”。裁量基準(zhǔn)的相對(duì)性之所以落入進(jìn)退兩難的局面，其中的根本原因是裁量基準(zhǔn)制定過(guò)程中難以達(dá)到理論與實(shí)踐相統(tǒng)一，也就是說(shuō)形式和實(shí)質(zhì)不相符。在這種情況下制定出來(lái)的裁量基準(zhǔn)，運(yùn)用到實(shí)踐中問(wèn)題就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。雖然行政機(jī)關(guān)可以為了個(gè)案公平而選擇適用比例原則，但是卻會(huì)造成行政相對(duì)人間接利益的損害。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣依法行政的決定》雖然規(guī)定“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”制定相應(yīng)的基準(zhǔn)，但是對(duì)制定主體只是模糊的定義為市縣一級(jí)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。在現(xiàn)實(shí)情況中，只要擁有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)都可以制定行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。由于制定主體和制定標(biāo)準(zhǔn)的“雜亂”，導(dǎo)致已經(jīng)公布的各種行政裁量基準(zhǔn)沒(méi)有得到及時(shí)地貫徹執(zhí)行。而且，目前主要集中對(duì)行政基準(zhǔn)制定的要求上，鮮少涉及制定過(guò)程的監(jiān)督。

3 對(duì)行政裁量基準(zhǔn)制度的思考

裁量是裁量基準(zhǔn)產(chǎn)生的前提，有裁量才可以設(shè)定裁量基準(zhǔn)，但是否必須設(shè)立裁量基準(zhǔn)則需要考慮其他各方面的諸多因素。

1、確立制定主體

我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的制定主體應(yīng)該交給最基層的行政機(jī)關(guān)。社會(huì)最高層的行政機(jī)關(guān)不適合作為制定主體。他們位高權(quán)重，缺乏實(shí)踐，不可能把當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況考慮進(jìn)去。即使他們制訂了相關(guān)基準(zhǔn)，也是普遍適用，不能具體問(wèn)題具體分析，完美解決群眾的困難。而基層的行政機(jī)關(guān)生活在執(zhí)法最前沿，他們最清楚需要什么樣的執(zhí)法幅度。當(dāng)然裁量基準(zhǔn)的制定是一個(gè)公眾參與的過(guò)程，除了執(zhí)法人員提供經(jīng)驗(yàn)外，人民群眾也可以有序參與、提出建議，為營(yíng)造和諧社會(huì)貢獻(xiàn)自己的一份力量。

2、擴(kuò)大適用范圍

日本《行政程序法》中的行政裁量基準(zhǔn)有體現(xiàn)在行政許可、行政處罰等多個(gè)方面，規(guī)定相當(dāng)具體和細(xì)致。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中行政裁量基準(zhǔn)的適用范圍狹窄多了，主要集中在行政處罰領(lǐng)域。我們可以借鑒日本的優(yōu)秀成果，將行政裁量基準(zhǔn)的適用拓展到多個(gè)領(lǐng)域，包括行政許可、行政給付等。

行政權(quán)在當(dāng)今社會(huì)日益膨脹，為了限制和制約日益膨脹的行政權(quán)，為了保證整個(gè)社會(huì)行政職權(quán)健康有序地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，我們應(yīng)該盡可能從多個(gè)方面限制和制約行政裁量權(quán)，不能將行政裁量基準(zhǔn)限于某一個(gè)單獨(dú)領(lǐng)域，不能使行政裁量基準(zhǔn)流于形式，要將其以具體的規(guī)則具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、固定化。在行政裁量基準(zhǔn)的細(xì)化上要保持羈束與裁量之間的平衡，避免出現(xiàn)“不及”和“過(guò)”這兩個(gè)極端。

3、建立審查制度

從美國(guó)的行政裁量基準(zhǔn)制度上可以看出，美國(guó)采取了相對(duì)寬松的司法審查制度。我國(guó)可以吸取這一西方的優(yōu)點(diǎn)，將行政慣例納入司法審查，保障行政慣例的合法性和現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性。行政慣例審查包括三方面：適用性、合法性、正當(dāng)性。其中，適用性是指行政慣例是否可以反復(fù)使用，做出公正合理的判斷。合法性是指有沒(méi)有違背上位法的情形，是否符合立法者的本意。正當(dāng)性是指可以援引誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷行政慣例是否符合情理。建立適度的司法審查制度，有利于激發(fā)行政慣例的活力和價(jià)值，有利于實(shí)現(xiàn)行政慣例在行政自由裁量運(yùn)作中應(yīng)有的規(guī)范作用，進(jìn)而樹(shù)立行政執(zhí)法的權(quán)威。

行政裁量基準(zhǔn)是龐大復(fù)雜行政規(guī)則中濃墨重彩的一個(gè)縮影。行政裁量基準(zhǔn)制度關(guān)系法治政府的建設(shè)，關(guān)系法治國(guó)家的建設(shè)全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定和人民的期盼。

參考文獻(xiàn)

[1]姜明安主編. 行政執(zhí)法研究（M），北京，北京大學(xué)出版社. 2004

[2]余凌云：《行政自由裁量論》， 中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005

[3]鄭雅方：《行政裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013

[4]周佑勇.裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)， 2007

[5]葛先園，行政裁量基準(zhǔn)的邏輯[J].行政論壇，2014

作者簡(jiǎn)介

朱敏（1992—），女，漢族，江西贛州，江西師范大學(xué)政法學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。