摘 要：長期以來，我國農(nóng)村集體土地制度存在著所有權(quán)性質(zhì)不明、主體虛位的弊端。現(xiàn)實(shí)中因土地問題而引發(fā)的社會矛盾卻愈演愈烈，因農(nóng)村土地問題時而引發(fā)系列流血事件，掀起社會各界對農(nóng)民土地權(quán)益保障問題的關(guān)注熱潮。同時，十八屆三中全會的決定中也透露出土地改革的信息，明確指出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。本文將圍繞我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度進(jìn)行探究并試圖找到矛盾之所在。

關(guān)鍵詞：集體土地；烏坎事件；主體虛位；土地利益

現(xiàn)階段的中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，所隱藏的社會矛盾日益積累并逐漸激化。其中，土地問題日漸成為社會主要矛盾。農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為引發(fā)農(nóng)民與政府對抗事件的導(dǎo)火索。由于土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額的經(jīng)濟(jì)利益，因此，土地爭議更具有對抗性和持久性。如果農(nóng)村土地糾紛這種狀況得不到有效的扼制，將對社會穩(wěn)定構(gòu)成長久的威脅。

1 由烏坎事件引發(fā)的對農(nóng)村集體土地制度的思考

“烏坎事件”是2011年發(fā)生在廣東省汕尾市所屬陸豐市的群體性事件。在本次事件中，城鎮(zhèn)化背景下烏坎集體土地征用，不僅造成上萬名農(nóng)民集體土地的流失，而且產(chǎn)生失地農(nóng)民問題，造成了失地農(nóng)民的利益訴求。就烏坎事件本身而言，由于村委會私下變賣集體土地而導(dǎo)致的土地糾紛并引發(fā)社會群體性事件，對烏坎原村委會的調(diào)查結(jié)果顯示，原村委會存在大量的對于農(nóng)村集體土地征收、轉(zhuǎn)讓、買賣并從中獲取暴利的非法違規(guī)行為。近年來，村民委員會在當(dāng)?shù)鼐用癫恢榍闆r下陸續(xù)轉(zhuǎn)讓大量農(nóng)用土地給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)，涉及非法轉(zhuǎn)讓、買賣集體土地等重大事項(xiàng)，賣地款項(xiàng)達(dá)七億元人民幣，而補(bǔ)助款每戶只有550元。烏坎事件本身雖然是一個性質(zhì)情節(jié)都較為簡單的事件，但從此事件中所折射出的中國社會轉(zhuǎn)型時期所面臨的問題卻不容忽視。是什么力量讓政府官員竟敢私自變賣集體土地、牟取私人暴利？是立法的漏洞，還是基層管理體制的混亂？

反思烏坎事件以及近年來農(nóng)村頻發(fā)的土地糾紛事件可以發(fā)現(xiàn)，其直接原因在于農(nóng)民集體土地被非法征收、轉(zhuǎn)讓、買賣且農(nóng)民未得到合理補(bǔ)償，由此而產(chǎn)生的農(nóng)民與政府的土地利益沖突。地方政府利用公權(quán)力對土地的操控，將農(nóng)民集體土地非法轉(zhuǎn)讓并牟取巨大利益，以致很多地方政府的財政收入完全依賴對集體土地的變賣。筆者認(rèn)為：此類社會矛盾的關(guān)鍵不在于農(nóng)村基層社會管理機(jī)制是否完善，而在于如何解決農(nóng)村集體土地受益的利益沖突。

2 我國集體土地制度的相關(guān)立法規(guī)制

1982年通過試行《中華人民共和國憲法》正式確立了集體土地所有權(quán)制度?！稇椃ā返谑畻l做出以下規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1986年頒布的 《民法通則》第74條對集體土地所有權(quán)的歸屬作出了與1982年《憲法》基本精神相同的法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體仍然定位在“集體”。由于《民法通則》是我國改革開放以后頒布的第一部調(diào)整民事法律關(guān)系的基本法律，所以這也是第一部從私法角度對我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體做出明確的規(guī)范的法律。1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定如下：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。2007年頒布的《物權(quán)法》對我國是所有權(quán)制度做出了系統(tǒng)的規(guī)定，特別是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等做出了具體明確的法律規(guī)制。但是，農(nóng)村土地權(quán)利行使的主體都定位在“農(nóng)村集體”之上。

綜上回顧我國改革開放以來關(guān)于農(nóng)村土地制度的立法進(jìn)程，筆者發(fā)現(xiàn)“集體”對于農(nóng)村土地的所有權(quán)主體地位并未動搖。在農(nóng)村土地集體所有的體制下，“集體”對于農(nóng)村土地享有當(dāng)然的所有權(quán)。

3 所有權(quán)主體虛位之揭示

“集體”并不是一個純粹的法律概念，它的出現(xiàn)與一系列土地制度變革有關(guān)?！凹w”究竟是一個什么樣的主體概念？在我國的立法體系中，“集體”這一概念并不是十分準(zhǔn)確意義上的法律概念，而多將其歸于政治范疇之內(nèi)，是一種具有相對性質(zhì)的概念?，F(xiàn)今，在我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的社會生活中，或許集體也僅僅是停留在模糊的概念層面。由此導(dǎo)致土地所有權(quán)主體的“公”的理念被不斷強(qiáng)化擴(kuò)張，相反“私”的因素遭受了嚴(yán)重的壓制縮減。從而集體土地所有權(quán)的主體不斷虛化，造成所有權(quán)主體虛位。根據(jù)一些學(xué)者的觀點(diǎn)，在中國農(nóng)村集體土地制度當(dāng)下，村委會實(shí)質(zhì)上是國家在農(nóng)村基層的代理人。這樣一個突出的矛盾擺在眼前：現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)農(nóng)民并不了解承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的區(qū)別，他們認(rèn)為土地理所應(yīng)當(dāng)?shù)挠善渥陨碚加?、使用、收益、處分。這就產(chǎn)生了對“集體土地歸集體所有”理解上的差異，又由于權(quán)力的異化使得權(quán)利主體的虛化，使得集體組織中的成員無法滿足對于土地利益的訴求，影響了農(nóng)民對土地收益和風(fēng)險的不穩(wěn)定預(yù)期。由于缺乏對集體的明確界定，在具體操作中，往往由村民委員會實(shí)際掌握著土地所有權(quán)，所以類似烏坎事件才時有發(fā)生，村委會對于農(nóng)村集體土地征收、轉(zhuǎn)讓、買賣并從中獲取暴利的非法違規(guī)行為嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地利益。

“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”是十八屆三中全會提出的關(guān)于農(nóng)村土地改革的信號。筆者認(rèn)為：國家應(yīng)當(dāng)盡快制定、修改我國當(dāng)前農(nóng)村集體制度相關(guān)的法律，依法確認(rèn)農(nóng)民對土地的權(quán)利，完善法律保障農(nóng)民的土地利益和訴求不受侵害，完善征地補(bǔ)償制度以及土地流轉(zhuǎn)制度，讓農(nóng)民真正享有更多的財產(chǎn)性收入。通過對集體土地所有權(quán)立法完善給予土地所有權(quán)主體虛化以合理而現(xiàn)實(shí)的挽救措施，從而尋求到在土地上主體確權(quán)的途徑，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

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[3]江平主編.物權(quán)法教程.北京：中國政法大學(xué)出版社，2007

作者簡介

程芳芳（1992—），女，漢族，籍貫：江西九江，單位：江西師范大學(xué)政法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)行政法。