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如果繼續(xù)沿襲以煤為主的能源結構，到2050年前中國將被鎖定在高碳低效的

能源發(fā)展之路上

長期以來，中國過度依賴煤炭的能源結構和粗放的能源資源開發(fā)利用方式是造成嚴重的霧霾污染和其他能源環(huán)境問題的重要原因。加快能源結構調(diào)整已迫在眉睫，刻不容緩。

加快能源結構調(diào)整的基本思路和著力點

中國的能源結構調(diào)整主要包括三方面內(nèi)容：一是通過提高煤炭的高效清潔利用水平，減少終端行業(yè)煤炭利用量，大幅度降低煤炭需求的增長速度，盡早達到需求峰值；二是充分利用國際、國內(nèi)“兩種資源、兩個市場、兩個技術”，努力增加油氣等優(yōu)質化石能源比重，特別是盡快大幅度提升天然氣的開發(fā)利用規(guī)模；三是通過大力發(fā)展核電、水電、風電、太陽能及生物質能等低（無）碳能源，增加非化石能源消費比重。

早在20世紀90年代，“能源結構調(diào)整”就明確寫入國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃，但是成效并不明顯?？梢钥闯觯?jīng)濟增長越粗放、能源消費增長越快，煤炭比重越難下降、能源結構調(diào)整難度越大。因此，要使能源結構調(diào)整取得顯著成效，不僅要從能源供應端入手，增加優(yōu)質能源供給，更需在消費領域，大力推進節(jié)能減排，減緩能源消費的增速和增幅。

鑒于上述認識，加快能源結構調(diào)整應從以下幾個主要方面入手：

1.加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，為能源結構調(diào)整創(chuàng)造條件。近中期以優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構為突破點，大力培育節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、生物醫(yī)學、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化工業(yè)結構；中遠期以加快發(fā)展服務業(yè)，特別是高端服務業(yè)為主，降低二產(chǎn)比重。為此，還是應該重視能評、環(huán)評約束效果，嚴控東部地區(qū)高耗能產(chǎn)業(yè)項目投資，“穩(wěn)大壓小”；提高中西部地區(qū)承接東部產(chǎn)業(yè)轉移的技術標準和能耗要求，“上大壓小”。力爭使“十三五”的能源增量保持在億噸標煤左右規(guī)模，扭轉能源消費總量年均凈增1.8億噸標煤、煤炭產(chǎn)量每年凈增1.9 億噸的局面。

當前，注重將能源消費總量控制與能源強度、碳強度約束和環(huán)境治理政策有力銜接。能源消費控制要體現(xiàn)“有保有壓”原則。近期，宜以控制煤炭消費為主，根據(jù)以往研究，初步建議“十二五”末將煤炭消費量穩(wěn)定在40億噸或略高的水平，“十三五”末將消費量保持在40億噸以內(nèi)，盡早達峰。煤炭總量控制應堅持供應側和需求側并重，生產(chǎn)側要以土地、水資源和生態(tài)環(huán)境承載力為依據(jù)，合理確定開發(fā)上限規(guī)模；消費側應著力提高煤炭直接發(fā)電比重，抑制煤炭終端利用，提高煤炭清潔利用水平，貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》和《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》，對京津冀、長三角以及珠三角等地區(qū)嚴格實行煤炭消費總量控制，不在上述地區(qū)新建燃煤機組，加大落后機組的淘汰力度和標準，努力做到“增產(chǎn)不增煤”。

2.努力構建綠色、高效、清潔、低碳能源供應體系。綜合分析國內(nèi)能源需求增長趨勢、國際能源市場趨勢和國內(nèi)能源資源潛力，我們認為應把天然氣作為中國近中期調(diào)整能源結構的主力能源，把核電作為能在中長期能源結構調(diào)整中發(fā)揮關鍵作用的能源，把可再生能源作為化石能源戰(zhàn)略型替代能源。

積極擴大天然氣開發(fā)利用規(guī)模。2014年中國天然氣消費量由本世紀初的不到250億立方米增加到1800億立方米，年均增速超過15%，遠高于同期其他化石能源品種的增速；與之相對應，國內(nèi)天然氣產(chǎn)量凈增量超過水電、核電、風電之和，為改善能源結構發(fā)揮了巨大作用。力爭到2020年，天然氣消費量在一次能源消費中的比重達到10%以上，利用量達到3600億立方米。為此，一方面加大國內(nèi)天然氣資源的勘探開發(fā)利用力度，特別是頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣資源的勘探開發(fā)步伐，力爭國內(nèi)產(chǎn)量每年凈增100億立方米以上。另一方面，要抓住當前全球天然氣“買方市場”的機會，盡可能加大對俄羅斯和中亞天然氣的進口，擴大西氣東輸?shù)囊?guī)模。同時短期內(nèi)要采取針對性舉措，加快完善天然氣價格形成機制，理順能源比價關系。

安全高效穩(wěn)步發(fā)展核電。2014年中國核電僅占全國發(fā)電總量的2.3%，遠低于13%的世界平均水平，更低于美國20%左右、韓國32%、法國76%的占比。我們判斷，核電可在中長期能源結構調(diào)整中發(fā)揮關鍵性作用，如果各方條件具備，2030年核電裝機容量達到2億千瓦以上的規(guī)模完全可能。受福島核事故以及對核安全關注的影響，《國家核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》作出“十二五”期間原則上不安排內(nèi)陸核電項目的決定。鑒于中國沿海地區(qū)適宜建設核電站的資源有限，很難將核電都建在人口稠密、用地緊張的東部沿海地區(qū)。應優(yōu)先在沿海地區(qū)發(fā)展核電的基礎上，及早啟動內(nèi)陸核電建設。

積極有序發(fā)展可再生能源。盡管中國水電裝機容量居世界第一，2014年水電總裝機達到3億千瓦，但開發(fā)強度仍大大低于發(fā)達國家80%以上的水平。水電是能否實現(xiàn)“2020年非化石能源達到15%”對外承諾目標的關鍵，應發(fā)揮水電在當前能源結構調(diào)整中的主力作用，力爭2020年裝機突破3.5億千瓦。過去幾年，中國風電開發(fā)的重點是大型風電基地建設。風電裝機超過80%集中在“三北”地區(qū)，部分地區(qū)風電裝機比例超過20%。由于這些地區(qū)電力負荷相對較小，電源裝機過快，外送通道有限，導致發(fā)電上網(wǎng)難、外送難、消納難的局面，2014年棄風仍達到123.8億千瓦時。必須因地制宜發(fā)展集中式與分布式可再生能源，在有序推進“三北”等資源豐富地區(qū)可再生能源開發(fā)、建好八大風電基地的同時，積極推動中東部、南方?。▍^(qū)、市）分散式可再生能源資源的開發(fā)利用，形成集中開發(fā)與分散發(fā)展并舉的格局。切實推行節(jié)能調(diào)度和綠色調(diào)度，保障風電優(yōu)先上網(wǎng)，2020年實現(xiàn)累計并網(wǎng)風電裝機2億千瓦的規(guī)劃目標。加快電力外送通道建設，擴大風電的配置范圍。加強低壓配電網(wǎng)建設，提高風能就地利用水平。推進中西部地區(qū)光伏電站建設和配套電網(wǎng)建設，優(yōu)先支持工商企業(yè)、工業(yè)園區(qū)建設分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)。有序推廣普及生物質能利用技術。此外，應全面理順能源價格、財稅和投融資體制，拓寬投資渠道，為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。endprint

3.大力推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化清潔能源體系建設。結合新型城鎮(zhèn)化建設，加快淘汰大中城市用煤，優(yōu)先利用天然氣和可再生能源，把清潔能源作為城鎮(zhèn)能源的首要選擇。一是要加快建筑物清潔能源利用。開展既有建筑供熱、制冷系統(tǒng)節(jié)能改造，推廣可再生能源與現(xiàn)有供熱、制冷系統(tǒng)的結合。二是要創(chuàng)新城市交通發(fā)展模式。加快交通領域天然氣、生物液體燃料和電動車發(fā)展，推進加氣站、充電站等配套設施規(guī)劃和建設。三是要提高中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村能源清潔化水平。因地制宜利用農(nóng)村沼氣、生物質能源，在太陽能資源豐富地區(qū)，鼓勵使用太陽能熱水器和太陽灶，完善小城鎮(zhèn)和農(nóng)村液化石油氣配售體系和天然氣網(wǎng)絡，促進居民炊事和取暖用能清潔化。

合理引導高耗能行業(yè)發(fā)展。加快發(fā)展清潔低碳電力，淘汰落后燃煤機組。在鋼鐵行業(yè)推動干熄焦、高爐煤氣、轉爐煤氣和焦爐煤氣等二次能源回收利用。推動工業(yè)鍋爐、窯爐的改造和燃料替代，實施能量系統(tǒng)優(yōu)化工程，合理推廣可再生能源供熱和高效電加熱技術。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和建設過程中，要優(yōu)先應用可再生能源和清潔能源，開展多元化的新能源利用技術示范，實現(xiàn)能源互補和梯級循環(huán)利用。

4.推動清潔能源及節(jié)能領域能源重大工程建設。推進清潔能源及節(jié)能領域重大工程建設，可以有效改善環(huán)境質量。推動清潔能源產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；_發(fā)工程，重點組織清潔煤技術、非常規(guī)天然氣、大型風電基地、海上風電、太陽能發(fā)電等重大工程。繼續(xù)實施和完善新能源示范城市建設項目，2020年力爭使100個新能源（清潔能源）示范城市普及新能源和可再生能源利用技術。在可再生能源資源豐富地區(qū)，推進200個綠色能源示范縣建設，完善小城鎮(zhèn)綠色能源利用體系。發(fā)揮重大工程的示范效應，在重大工程建設中率先使用先進高效技術，鼓勵訂購和使用自主創(chuàng)新的能源重大技術裝備，提高新能源可再生能源自主創(chuàng)新能力。

幾點認識

調(diào)整能源結構并不是一個新話題，如前所述，20世紀90年代中央政府就提出了能源結構調(diào)整的目標，但目前煤炭比重依然高達66%左右，相當一部分原因在于實際工作中地方政府重視程度不夠，措施不得力，對能源結構調(diào)整的緊迫性和重要性尚未認識到位。

能源結構調(diào)整難度很大，需不斷攻堅克難。由于能源消費總量基數(shù)大，根據(jù)2020年GDP較2010年翻一番目標，按照單位GDP能耗“十二五”下降16%、“十三五”再下降16%測算，2020年中國能源消費總量仍將超過50億噸標準煤，年均增量仍高達1.34億噸標準煤，很難完全由可再生能源等清潔能源滿足，煤炭消費量可能還會增加，能源結構調(diào)整難度依然較大。更為嚴峻的是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，利用資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢成為西部資源豐富地區(qū)的普遍選擇，在西部煤炭資源豐富地區(qū)，建設大型煤電基地和煤化工基地，發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)的意愿仍很強烈，西部地區(qū)煤炭消費仍可能不斷增加。

因此要及早行動，避免高碳能源路徑鎖定。中國已經(jīng)形成了世界上獨一無二的高度依賴煤炭的規(guī)模宏大的能源生產(chǎn)和消費體系。煤炭實際產(chǎn)能超過40億噸，超過世界煤炭總產(chǎn)能的一半；燃煤機組裝機容量接近8億千瓦，煤電發(fā)電量占比高達3/4；煤炭占鐵路貨運量的40%以上。另一方面，中國也已形成高度依賴高碳能源的利用體系，2000-2014年粗鋼產(chǎn)量從1.26億多噸增長到8.22億噸，年均增速高達14.3%；水泥產(chǎn)量也由6億噸增長到24.8億噸，年均增長10.7%?，F(xiàn)有的能源生產(chǎn)和利用設施在未來一二十年內(nèi)還將繼續(xù)發(fā)揮作用，如果新建的能源生產(chǎn)和利用設施還沿襲以煤為主的能源結構，那么本世紀前半葉中國能源發(fā)展將可能被鎖定在高碳低效的路徑上。

政策措施

1.加快推進審批制改革。繼續(xù)推動能源項目審批制度改革，堅決取消規(guī)模較小的風電、太陽能光熱、地熱能、生物質能、分布式能源等新能源領域項目核準或審批，擴大企業(yè)自主投資項目權限。嘗試在非常規(guī)天然氣領域放松審批制管理，鼓勵各類企業(yè)自主進行勘探開發(fā)。

2.加快推進天然氣、電力市場化改革。支持民間資本與國有企業(yè)合作開展天然氣資源勘探開發(fā)，以非常規(guī)天然氣為突破口，以公開招標形式吸引民間資本以參股、合作甚至獨資的形式進入；適當放寬LNG進口企業(yè)資質，逐步取消對民營企業(yè)的進口限制；鼓勵民間資本參股天然氣管道建設。盡快改變計劃發(fā)電調(diào)度模式，實施綠色節(jié)能電力調(diào)度機制，綠色高效電力優(yōu)先；建立適應可再生能源大規(guī)模融入電力系統(tǒng)的新型電力運行機制，探索動態(tài)可調(diào)節(jié)負荷管理新模式，促進區(qū)域微電網(wǎng)與風電等隨機性電源相適應的協(xié)調(diào)機制。

3.進一步深化能源資源性產(chǎn)品的價格改革。能源價格改革是資源性產(chǎn)品價格改革的重點領域，但受經(jīng)濟承受能力、產(chǎn)品競爭力和民眾支付意愿限制，能源價格改革過程比較緩慢。當前，國際國內(nèi)能源價格持續(xù)走低，為國內(nèi)能源資源產(chǎn)品市場化改革提供了契機。在當前能源價格低，產(chǎn)能過剩、需求不足情況下，可以加快推進反映能源外部性成本的價格形成體系改革，通過能源價格形成機制的改革，形成倒逼機制。

4.完善綠色能源發(fā)展的財稅政策。加快化石能源資源稅費改革，積極推進清費立稅，逐步擴大資源稅從價計征范圍，將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入征收范圍。調(diào)整不同排量乘用車的消費稅稅率，調(diào)整抑制“兩高”產(chǎn)品出口的稅收政策。加快開征碳稅，研究擴大綠色產(chǎn)品消費的補貼政策。推行份額制，提高可再生能源補貼資金，引導可再生能源發(fā)電健康發(fā)展。積極利用資源環(huán)境稅、碳稅等建立促進可再生能源發(fā)展的長效資金支持機制。

5.構建促進新能源發(fā)展的科技創(chuàng)新體系。加快以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結合、政府協(xié)調(diào)規(guī)劃和管理的能源科技創(chuàng)新制度建設。加大新能源科技創(chuàng)新投入，完善新能源科技自主創(chuàng)新政策環(huán)境，實施激勵企業(yè)技術創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策、政府采購政策、財政補貼制度、風險補償制度，加強知識產(chǎn)權保護制度建設，建立信息交流和數(shù)據(jù)共享機制。發(fā)揮教育在科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的基礎作用，加強新能源領域學科建設。endprint