摘 要： 土地收益分配機制是農村集體經營性建設用地流轉制度創(chuàng)新的核心和關鍵。在用地流轉收益分配中，流轉法律關系以外的主體如國家能否參與收益分配，以及農民集體如何在內部成員之間分配收益，是兩個核心問題。以法經濟學的分析方法，通過解決上述問題，建立起一套合理合法且兼顧國家、集體、個人的農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；土地收益分配；法經濟學

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0015-07

引 言

我國現行《土地管理法》等法律法規(guī)嚴格限制集體經營性建設用地使用權的流轉。但實踐中出于利益驅動，存在大量集體土地隱形流轉亂象。對此，國家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉試點，一方面規(guī)范市場，另一方面為制度破冰積累經驗。十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。可見，作為極具價值的生產要素，集體建設用地特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的經營性集體用地流轉入市可以說是勢在必行。然而一項制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無論改革的動力還是障礙大多與各參與主體的利益相關，集體經營性建設用地流轉制度也不例外。黨的十八大報告中指出，要依法維護農民土地權利及集體收益分配權，提高農民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制[1]可以說是集體經營性建設用地流轉制度創(chuàng)新的關鍵。

農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制實際上要解決的就是流轉收益都給誰及如何給的問題。從用地流轉法律關系來看，用地轉出方的義務是將一定年限內的用地使用權讓渡給受讓方，受讓方的義務則是支付相應的土地使用費用。可見，讓渡用地使用權所獲得的市場對價即是集體建設用地流轉收益，應當為用地轉出方作為權利所享有。但問題是集體經營性建設用地流轉并非完全的市場行為，一些用地流轉法律關系以外的主體，如國家，憑借對用地流轉市場的管理和調控以及市場運行的維護和保障，有強烈參與收益分配的愿望和動力。那么，這些用地流轉法律關系以外主體應否參與收益分配？如何參與？這是流轉收益分配的第一個核心問題。此外，農民集體作為集體經營性建設用地的所有權人在獲得用地流轉收益時，應當如何在集體內部成員之間進行使用和分配，如何將收益落實到每個農民？這是流轉收益分配的第二個核心問題。可以說，解決好了上述兩方面問題，就能建立起一套合理合法的集體經營性建設用地流轉收益分配機制。

一、國家參與用地首次流轉收益分配機制

農村集體經營性建設用地首次流轉，是指農民集體將除宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)用地以外的經營性建設用地使用權，通過出讓、出租、作價入股等形式，有償轉移給其他單位或個人的行為。首次流轉中，農民集體作為用地所有權人將用地使用權從所有權中剝離并轉讓出去，由此所獲得的流轉收益應當由農民集體享有，以體現其產權中的處分和收益權能?；谒綑啾Ｗo的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農民集體所有權保護下的收益分配，那么，國家作為用地流轉法律關系之外的主體，應否基于其特殊地位而在農民集體的流轉收益中分得一杯羹呢？

（一）理論基礎

農村集體經營性建設用地流轉收益來自于其流轉收入，與流轉價格有密切關系。根據馬克思地租地價理論，建設用地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成[2]。 絕對地租是在土地所有權壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無論土地優(yōu)劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權的體現。而級差地租，對于建設用地而言，土地位置和設施環(huán)境是其級差地租形成的決定性因素。由于土地區(qū)位、地理環(huán)境的差別所產生的超額利潤轉化成的級差地租，是建設用地級差地租Ⅰ。在同一地塊上連續(xù)追加投資而產生的超額利潤轉化而成的是級差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個社會對基礎設施建設投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級差地租Ⅱ；二是個別投資者在一定面積土地上，連續(xù)追加投資，獲得更多的超額利潤，在一定條件下轉化為級差地租Ⅱ。

根據上述理論來剖析農村集體經營性建設用地首次流轉收益可以看出，農民集體和國家都對流轉收益的形成作出了貢獻。首先，農民集體作為用地的所有權人，憑借其對土地私有權的壟斷而當然享有絕對地租，同時還享有由于歷史原因形成的區(qū)位優(yōu)勢所轉化的部分級差地租Ⅰ；其次，國家作為整個社會的管理者，是基礎設施建設的主要投入力量，特別在新農村建設中，國家為改善農村環(huán)境投入了大量資本，大大提升了農村的區(qū)位優(yōu)勢，可見，國家對集體經營性建設用地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，均有貢獻。

由此，農村集體經營性建設用地首次流轉收益中包含了國家的資本投入，有投入就應當有回報，因此，國家基于對集體經營性建設用地地租的貢獻應當參與用地首次流轉收益分配。

（二）博弈分析

從現行集體建設用地嚴格限制流轉下的征地制度來看，國家是土地征收后流轉收益的主要獲得者，且用地流轉收入全額納入地方政府財政，而農民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補償。當集體經營性建設用地允許流轉后，國家和農民集體的流轉收益及收益分配的力量都將發(fā)生變化。在這種情況下，農村集體經營性建設用地流轉能否順利進行將是國家和農民集體進行博弈的結果。對此，我們通過建立博弈模型對國家應否參與用地首次流轉收益分配進行分析[3]。

1. 前提假設。農村集體經營性建設用地流轉各方是非合作的，且是理性的，嚴格追求自身效用最大化，對彼此的行動規(guī)則及效用函數等有準確的認識，即信息是完全的。因此筆者運用完全信息動態(tài)博弈模型進行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三個：

（1）行為主體。農村集體經營性建設用地首次流轉主要涉及農民集體、農民、用地使用者及國家等主體?？紤]到所要分析問題的需要，重點探討農民集體和國家之間的博弈關系。其中國家分中央政府和地方政府。中央政府負責制定相關法律及政策，地方政府代表國家利益與農民集體進行博弈。（2）行動空間。在農村集體經營性建設用地流轉被嚴格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現狀，或進行制度改革即允許用地流轉入市。在中央政府既定的行動選擇下，地方政府的行為包括對集體經營性建設用地進行征收和不進行征收兩種類型。對于農民集體，需要根據中央政府和地方政府的行動，作出自己的選擇。在地方政府進行征收的情況下，農民集體只能被迫征收，別無他選；在地方政府不進行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現行法規(guī)狀況下，農民的行為包括不流轉即自用和地下交易，當進行制度創(chuàng)新時，農民可以選擇自用土地或自主流轉（見圖1）。（3）效用函數。博弈主體的效用函數不但受自身的行動影響，還取決于對方的行動選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農村集體經營性建設用地流轉過程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風險成本。

現行法律制度下集體經營性建設用地使用權被嚴格限制流轉，惟一合法的流轉途徑就是通過征收程序將集體用地轉變?yōu)閲薪ㄔO用地，進而在國有土地市場上流轉。這種情況下，假設地方政府通過征地而后在國有建設用地市場上出讓土地使用權的總收入為R1，其中給被征地農民的補償為αR1，α為農民補償占所征建設用地出讓價款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現行制度下地方政府進行征地時兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。

在現行法律制度下，如果地方政府不進行征地時，農民集體可能選擇不流轉集體經營性建設用地而自己使用，也可能在利益驅動下選擇非法入市，進行用地使用權的地下交易。這里設農民集體自用經營性建設用地的收益為K，由于未發(fā)生流轉，地方政府不會得到任何好處，此時的效用組合為I2（0，K）。如果農民集體選擇在隱形市場上流轉用地，設農民集體獲得流轉收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風險成本C2，此時地方政府不可能在非法流轉中獲得收益，但能獲得對農民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。

在中央政府進行制度改革允許農村集體經營性建設用地使用權流轉的情況下，農民集體無論進行用地流轉，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經營性建設用地流轉解禁的同時，對征地范圍的縮小、明晰和嚴控將是必然之舉。由此地方政府不進行征地，還農民集體以自主流轉用地的財產權利將是常態(tài)。此時，若農民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農民集體對用地進行流轉，假設流轉所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農民集體所剩流轉收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。

當然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經營性建設用地流轉中所獲得的收益，而繼續(xù)選擇進行征地。但此時由于征地行為已被嚴格限定在為公共利益的范圍內，若地方政府為了追求利益濫用征收權的話，就要付出被上級政府查處的風險成本C′1。假設地方政府強行征地后再進行流轉的用地使用權出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農民作為補償，γ為農民補償占所征用地出讓價款的份額，則地方政府所得流轉收益為（1-γ）R′1，同時還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進行強行征地時兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

將地方政府和農民集體在上述不同狀態(tài)下的效用分別總結于表1和表2中。

3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對于農村集體經營性建設用地流轉制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現行法律制度下，地方政府通過征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進行集體經營性建設用地流轉制度改革，地方政府預計得到的正常效用即自主流轉下分得的利益是βR′2，當βR′2< （1-α）R1時，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國家法律解禁，允許集體經營性建設用地流轉的情況下，對于地方政府而言，如果從用地自主流轉中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態(tài)下的潛在利益，則地方政府就會不惜冒著被懲罰的風險，行使不正當的征地權，阻礙集體經營性建設用地的流轉而著力促成征收。即地方政府會選擇進行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設地方政府征地后流轉經營性建設用地的價格R′1與農民集體流轉用地使用權的市場價格R′2相同，則上述不等式可化簡為β<（1-γ）-C′1R′2?？梢?，地方政府參與集體經營性建設用地流轉收益分配的份額β過小，是地方政府以強行征地的方式阻礙集體經營性建設用地流轉的主要原因。同時，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會變小，在β不變的情況下，不等式關系可能發(fā)生反方向變化。這說明提高農民集體從征地中得到的補償或嚴懲地方政府濫用征收權行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經營性建設用地流轉制度的順利推行。

4. 模型啟示。僅從國家應否參與流轉收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農村集體經營性建設用地流轉制度的順利改革和推行，地方政府應當參與用地首次流轉收益分配。

從實踐來看，集體建設用地要想入市流轉，從市場準入到價格形成，都要受到國家土地管理權力的制約和調控；在供給方面，可以流轉的集體經營性建設用地需要符合土地利用總體規(guī)劃，一般也要經地方政府批準。也就是說，地方政府有權決定集體建設用地能否入市流轉。在目前地方政府會獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經營性建設用地流轉中地方政府不會分得任何利益的話，其很有可能運用手中的權力，阻礙集體用地的流轉，為追求自身利益最大化不惜違法強制征收，使流轉制度形同虛設。因此，在我國現階段如果為盤活農村土地市場，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而放開集體經營性建設用地流轉，就應當在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉將難以真正存在。

（三）具體模式

在國家應當參與農村集體經營性建設用地流轉收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個值得探討的問題。從試點地區(qū)實踐來看，國家參與用地流轉收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉收益中分成；另一種是僅以稅費方式分享收益[4]。應當說，雖然國家應當參與用地流轉收益分配，但從法律關系來看，國家并不是流轉交易的主體，地方政府憑借公權力從土地流轉收益者那里直接取得收益是沒有法理依據的。國家僅以稅費的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應當是國家參與集體經營性建設用地流轉收益分配的最終模式。

但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉收益過少，就有可能導致其利用手中權力阻礙用地流轉而促成征收。因此，筆者認為地方政府參與用地流轉收益分配的方式應當逐步進行規(guī)范。在現階段為積極促進集體經營性建設用地流轉市場的建立，應當允許地方政府以恰當的方式介入用地流轉收益分配。目前可以考慮效仿國有土地收益基金[5]，在地方財政中設立農村集體經營性建設用地流轉收益基金。該基金由農民集體在每宗集體經營性建設用地流轉收益中按一定比例計提，在地方政府財政中設立專門賬戶，按照公益性基金經營和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農村，主要用于農村基礎設施建設、農業(yè)環(huán)境改善等有助于提升農村區(qū)位優(yōu)勢方面。這樣，農民集體計提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計提收益雖然進入了地方政府財政，但是實行專賬專用，且通過基金運作可以更好地服務于農村，實際是“取之于農民，用之于農民”，是農民收益轉換形式后的返還。同時，由于有?？钣糜谵r村建設，在集體經營性建設用地流轉入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財政可以騰出更多資金進行城市建設。可見，地方政府參與流轉收益分配的這一模式有助于實現多方共贏，達到各方利益的平衡，將是集體經營性建設用地流轉收益分配機制創(chuàng)新。

二、農民集體和國家參與用地再次流轉收益分配方案

在集體經營性建設用地首次流轉中，農民集體是轉出方，作為用地所有權人和交易一方主體，理應獲得除國家參與分配部分的全部流轉收益。但是用地再次流轉，是指已經取得用地使用權的單位和個人，在使用期限屆滿之前，以轉讓、轉租、作價入股等形式，將剩余年限的用地使用權再轉移給其他單位和個人的行為。在再次流轉中，其法律關系的主體是用地使用權人，農民集體作為所有權人不再是交易一方，置身于流轉行為之外，僅能在必要時對不符合合同約定或法律規(guī)定的再次流轉行為進行限制。筆者認為，農民集體在集體經營性建設用地首次流轉中已經通過獲得對價的方式讓渡了用地使用權，那么在再次流轉中作為流轉關系以外的主體，農民集體不再享有獲得流轉收益的權利基礎，因此，不應再參與分配。即使集體經營建設用地再次流轉中有增值收益，也大多來自用地使用者在土地上連續(xù)追加投資，通過改善用地條件在一定條件下轉化形成的級差地租Ⅱ，應當由用地使用者享用這部分收益，農民集體沒有理由介入分配。

但是應當指出，在集體經營性建設用地再次流轉中，有一種情形農民集體應當參與收益分配，即在首次流轉中使用者無償取得用地的情況。從實踐來看，由于欠缺規(guī)范的集體經營性建設用地流轉制度，存在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無償使用集體土地現象。在難以改變現狀并強行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納用地使用費的情況下，有效的制度設計是效仿國有劃撥土地制度，在用地的再次流轉中實現農民集體基于所有權應當享有的權益。具體而言，集體經營性建設用地使用者進行用地再次流轉將獲得可觀的流轉收益，但由于該收益中實際上包含了其取得用地使用權時應當支付而未支付的用地使用權費用，因而應將相當于用地對價的部分收益補繳給農民集體。當然，在補繳費用之后再進行流轉，其收益分配就將與農民集體無關。

對于國家而言，是否還應當參與集體經營性建設用地流轉收益分配呢？筆者認為基于國家對基礎設施建設的投入和對流轉市場的管理，應當以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉的市場自由度更大，國家的監(jiān)管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現的問題，因此國家以征稅方式參與收益分配的方案相對比較簡單可行。

三、農民集體用地流轉收益內部分配機制

農村集體經營性建設用地流轉收益分配的第二個核心問題就是農民集體如何在集體內部使用和分配收益，主要涉及集體成員農民的切身利益。農民始終是農村土地問題關注的焦點和最終落腳點。但實踐中在與勢力相對強大的農民集體、地方政府的利益博弈中，農民常常處于弱勢地位。因此，切實保護農民利益，確保落實農民對用地流轉收益的分配參與和最終享用，是該制度設計的關鍵。

（一）農民應是用地流轉收益的最終受益者

《物權法》第五十九條規(guī)定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。那么由農民集體所有的經營性建設用地流轉而獲得的收益亦應當屬于本集體成員集體所有，即應由集體內農民共享這部分收益。因此，農民應是農民集體獲得全部用地流轉收益的最終受益者，包括首次流轉中讓渡用地使用權所得的收益，以及再次流轉中無償取得用地的使用者補繳的用地使用費用。

此外，農民作為集體經營性建設用地的有償使用權人，在再次流轉中應當獲得全部流轉收益，其合法權益應當受到法律保護。

（二）農民集體用地流轉收益用途管理

進行農民集體流轉收益內部分配首先要確保農民集體將獲得的流轉收益切實納入集體財產，用于集體事務，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴格控制農民集體收益用途是有效保護農民權益的重要途徑。

實踐中多數試點地區(qū)對農民集體流轉收益用途管理進行了專門規(guī)定，具體見表3。

從上述規(guī)定可以看出，實踐中對于農民集體流轉收益的用途管理主要體現在兩個方面：一是強調將用地流轉收益納入農村集體財產統(tǒng)一管理；二是明確農民集體的流轉收益專項用于農民權益保障，具體使用集中在農民安置補償、集體基礎設施公共事業(yè)建設、土地保護開發(fā)和生產發(fā)展以及集體成員的社會保障方面。其中廣東省在農民集體流轉收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障安排。這一規(guī)定具有較強的操作性和強制性，更加有效地解決了集體收益使用過程中容易滋生的濫用挪用等問題，并積極解決了失地農民社保問題，切實保護了農民的實際利益。

由此，應當對農民集體流轉收益用途進行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財產范疇的基礎上，明確收益的具體使用方向。從集體經營性建設用地流轉順利推行的角度來看，應當確保收益中相當一部分用于集體成員的社會保障以及農村基礎設施和公共事業(yè)建設。盡管對農民集體收益的內部分配問題，國家不宜介入過多，但由于我國現階段大多數農民生活水平較低，抗風險能力較差，為更有力保障農民利益，應當在相關地方性法規(guī)中體現對農民集體流轉收益的用途管理。與此同時，期望通過集體經營性建設用地流轉所得收益推動農村社會保障體系的建立。

（三）農民集體用地流轉收益在農民之間的分配

農民集體流轉收益在農民之間的分配實際是一個自治問題，應當由本集體成員按照民主程序共同決定。首先要保障農民對集體經營性建設用地流轉收益的知情權，即確保農民知曉農民集體所獲得土地收益的收支及分配情況；其次要保障農民對用地流轉收益的監(jiān)督權，即用地收益的收取和支出情況，應當向集體成員公開并接受監(jiān)督；第三，最重要的是要保障農民對用地流轉收益分配方案的參與權，即收益如何在農民集體內部分配使用應當由本集體全體成員依照民主程序共同決定，以確保分配方案的公正透明。

可見，農民具體會在集體的流轉收益中獲得多少應當是由村民共同決定的，其中包括從流轉收益中應拿出多少投入到集體公共事業(yè)的發(fā)展問題也應當通過民主決策機制決定具體方案。由此，建立健全的農村集體經營性建設用地流轉收益內部分配制度，需要農民具有較強的民主意識和參與愿望，需要進一步完善收益分配由村民共同決定的民主決策程序和農民對集體的監(jiān)督制約機制，從而切實維護農民利益。

建立農民土地收益內部分配制度，應當實行土地收益分配使用的民主決策，完善監(jiān)督制約機制，以切實維護農民利益[6]。

參考文獻：

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[4] 楊雅婷，陳耀東. 關于集體建設用地流轉收益分配主體及歸屬的思考[J].中國房地產：綜合版，2011（5）：58-62.

[5] 于芳，潘文霞. 國有土地收益基金問題研究[J].人民論壇，2012，12（中）：166-167.

[6] 胡玉賢. 關于創(chuàng)建集體建設用地流轉新制度的若干思考[J].資源·產業(yè)，2003，5（2）：3-5.

Abstract：Land revenue distribution mechanism is the core and key of the rural collective business construction land circulation system innovation. In the land circulation revenue distribution， there are two core issues. One is whether the subjects which are outside the circulation legal relations such as the state can participate in the revenue distribution. The other is how the collective farmers allocate the revenue between internal members. This essay tries to establish a reasonable and legitimate rural collective business construction land circulation revenue distribution mechanism which also takes into account national， collective and individual benefits by solving the above problems with the legal and economic analysis method.

Key words：rural collective business construction land； land circulation revenue distribution； law and economics