王先柱，張志鵬

（安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山243002）

中國從1991年起在城市建立了住房公積金制度。目前住房公積金的管理，實(shí)行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)行模式。伴隨著住房公積金制度的發(fā)展與完善，住房公積金在促進(jìn)住房體制改革、增加住房供應(yīng)、解決居民住房問題、加快住房金融發(fā)展、支持城鎮(zhèn)居民住房保障等諸多方面發(fā)揮了很多積極作用［1］［2］。不過，當(dāng)前的公積金制度仍然存在一些諸如繳存覆蓋面窄、功能弱化、業(yè)務(wù)不規(guī)范、運(yùn)行成本高、使用效率低等方面的問 題［3］［4］。中 共 十 八 屆 三 中 全 會《決 定》指出：“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制?！痹诖吮尘跋拢袊》抗e金制度改革開始啟動。那么具體的改革方向是什么？什么樣的公積金運(yùn)作模式適用于中國呢？學(xué)者對此做出大量卓有成效的研究，歸納起來主要有三種：一是增強(qiáng)金融功能的強(qiáng)制儲蓄模式［5］［6］；二是基金運(yùn)作模式［7］［8］；三是政策性住房銀行模式［9］［10］。本文將從中國住房公積金制度改革背景和制度定位出發(fā)，通過對多種住房公積金制度改革方案比較分析，指出中國公積金制度改革的道路。

一、住房公積金制度的改革背景與制度定位

任何一項(xiàng)制度安排及其改革，都需要從特定的經(jīng)濟(jì)社會形勢出發(fā)，著眼于解決突出問題。公積金制度的改革不僅是因?yàn)樵械臅r代背景發(fā)生了變化，同時也是基于當(dāng)前亟待解決的重大難題。

（一）住房公積金制度的改革背景與預(yù)期功能

具體而言，公積金制度在不同時期需要面對不同的問題，發(fā)揮特定的功能。

1．近期公積金制度應(yīng)當(dāng)成為化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的“調(diào)節(jié)閥”

中國房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)過十幾年的快速發(fā)展，目前處于行業(yè)轉(zhuǎn)折時期，房地產(chǎn)行業(yè)下行已成為業(yè)界共識。從“國房景氣指數(shù)”變動來看，2014年房地產(chǎn)行業(yè)的整體下行趨勢明顯，從6月份開始“國房景氣指數(shù)”跌破95的臨界值，“國房景氣指數(shù)”偏低，12月份，“國房景氣指數(shù)”為93．93，再創(chuàng)歷史新低（見圖1）；從銷售情況來看，2014年1－12月，全國商品房銷售面積120649萬平方米，同比下降7．6%（見圖2）；從土地購置情況來看，房地產(chǎn)企業(yè)2014年1－12月份拿地態(tài)度較為謹(jǐn)慎，全年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積33383萬平方米，同比下降14．0%（見圖3）。

圖1 “國房景氣指數(shù)”變動趨勢（2013／1－2014／12）

注：“國房景氣指數(shù)”遵循經(jīng)濟(jì)周期波動理論，以景氣循環(huán)理論和景氣循環(huán)分析方法為依據(jù)，選取房地產(chǎn)投資、資金、面積等多項(xiàng)指標(biāo)，剔除季節(jié)和隨機(jī)因素影響，采用增長率循環(huán)方法編制。通常情況下，國房景氣指數(shù)100點(diǎn)最佳，95至105區(qū)間為適度水平，小于95為較低水平，大于105為偏高水平。

圖2 全國商品房銷售面積同比情況（2013／2－2014／12）

圖3 全國土地購置面積同比情況（2013／12－2014／12）

房價的持續(xù)上漲，使得資金大量流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，包括銀行信貸、地產(chǎn)相關(guān)的債券、信托資金、非標(biāo)產(chǎn)品、民間借貸等，而在房價上漲期間，由于可提供足值的土地、房產(chǎn)等擔(dān)保，違約風(fēng)險(xiǎn)極低。一旦房價出現(xiàn)拐點(diǎn)，市場轉(zhuǎn)向，對于大量依賴外部融資的房地產(chǎn)企業(yè)，除了后續(xù)融資困難，資金鏈斷裂，加上擔(dān)保物價值縮水，違約風(fēng)險(xiǎn)加劇，這將對以土地財(cái)政作為重要收入來源的地方政府產(chǎn)生巨大的收入下滑風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。

和中央相比，地方政府更加依賴土地財(cái)政。2014年，全國政府性基金收入54093億元，其中，中央政府性基金收入4097億元，同比下降3．3%，在全國政府性基金收入中占比僅7．5%左右；而地方政府性基金收入高達(dá)49996億元，同比增長4．1%，占全國政府性收入超過92%（見表1）。

表1 中央和地方政府性基金收入情況

同時，一旦房地產(chǎn)銷量低迷，存量增加，開發(fā)商的資金鏈面臨巨大壓力，造成影子銀行的信貸違約，進(jìn)而引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。鑒于影子銀行部門的資金直接或間接來自銀行，影子銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)可能波及傳統(tǒng)銀行。

從2012年下半年以來，貸款增速放緩，但是房地產(chǎn)開發(fā)投資資金來源增速加快，這主要與影子銀行（銀行表外業(yè)務(wù)）的擴(kuò)張有關(guān)（見圖4）。2014年中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金來源121991．5億，同比下降0．1%。其中，國內(nèi)貸款資金所占比例達(dá)17．4%，同比增長8%，增幅同比回落25．1%；而企業(yè)自籌資金和其他資金所占比例分別達(dá)41．3%和40．8%，占到全部房地產(chǎn)開發(fā)投資資金來源超過80%（見圖5）。

圖4 信貸增速與房地產(chǎn)資金來源增速

圖5 2014年房地產(chǎn)資金來源（累計(jì)值）

中國影子銀行體系劃分為三個部分：一是服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)或者向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)提供融資服務(wù)的業(yè)務(wù)體系，稱為影子銀行Ⅰ；二是服務(wù)于資本市場專門用于二級市場交易的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)體系，稱為影子銀行Ⅱ；三是衍生品體系所承載的流動性，稱為影子銀行Ⅲ（見表2）。目前，雖然中國影子銀行仍處于初級階段，但該體系發(fā)展與膨脹速度驚人。據(jù)東方證券2014年研究測算，至2012年底，影子銀行Ⅰ的存量余額為30．30萬億元；影子銀行Ⅱ的存量余額為22．34萬億元。2013年上半年，委托貸款、信托貸款、未貼現(xiàn)銀行承兌匯票、企業(yè)債券和非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資分別同比增長130．82%、267．16%、－15．29%、49．15%和24．68%。根據(jù)人民銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，2014年中國影子銀行的融資規(guī)模已增加到63263億元，其中，委托貸款增加2．51萬億元，同比少增396億元；信托貸款增加5174億元，同比少增1．32萬億元；未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票減少1285億元，同比少增9041億元；企業(yè)債券凈融資2．43萬億元，同比多6142億元；非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資4350億元，同比多2131億元。

表2 中國影子銀行體系分類

中國影子銀行相當(dāng)部分資金流向房地產(chǎn)行業(yè)。根據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，2013年房地產(chǎn)行業(yè)全年總?cè)谫Y規(guī)模17．3萬億元人民幣，其中有30%來自信托公司和影子銀行部門，影子銀行業(yè)投向房地產(chǎn)行業(yè)的資金估計(jì)為5．4萬元人民幣，而在2012年這一比重為23%。同時，對房地產(chǎn)開發(fā)商來說，銀行并非流動性的主要來源，它們的流動性近70%來自非銀行部門、39%來自自有資金?！督鹑跁r報(bào)》2013年5月報(bào)告表明，中國官方公布的影子銀行規(guī)模為人民幣19．8萬億元，非官方的為人民幣30．8萬億元，非銀行金融機(jī)構(gòu)信貸為人民幣42．3萬億元；其中，有高達(dá)12%的資金直接進(jìn)入了房地產(chǎn)行業(yè)。影子銀行資金進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)具體形式多樣化，包括銀行、信托、擔(dān)保、小貸公司、典當(dāng)行、地下錢莊等眾多參與者，其中最主要的形式則包括四種：“銀信合作”、委托貸款、銀行承兌匯票和民間借貸。

為了化解和防范上述一系列的潛在風(fēng)險(xiǎn)，公積金制度要積極改革，增加功能，力爭成為抑制市場波動的“調(diào)節(jié)閥”，在市場低迷時，成為拉動住房消費(fèi)的重要力量；在市場繁榮時，成為協(xié)助抑制房價過快增長的便捷因素。

2．中期公積金制度應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的“助推器”

2014年9月16日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會時指出：新型城鎮(zhèn)化要公布實(shí)施差別化落戶政策；探索實(shí)行轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤；允許地方通過股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營等方式吸引社會資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力；把進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不能讓他們“懸在半空”。要科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)新保障房投融資機(jī)制和土地使用政策，更多吸引社會資金，加強(qiáng)公共配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)約1億人居住的各類棚戶區(qū)和城中村加快改造，讓困難群眾早日“出棚進(jìn)樓”、安居樂業(yè)。圖6數(shù)據(jù)表明，舉家外出的農(nóng)民工數(shù)量不斷增長，他們進(jìn)城的住房問題同步積累。

圖6 舉家外出農(nóng)民工數(shù)量

深入來看，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，“把進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”、“創(chuàng)新保障房投融資機(jī)制和土地使用政策”都是最為艱巨的任務(wù)。解決這些問題，不僅需要有充足的土地資源和資金投入，還需要有日益健全的融資服務(wù)體系和社會保障體系的建立。從目前公積金的地位來看，完全有可能在新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，既為保障房的建設(shè)籌集資金，也為進(jìn)城農(nóng)民提供全方位的生活保障。

3．長期公積金制度要成為實(shí)現(xiàn)社會和諧平等的“潤滑劑”

隨著轉(zhuǎn)型改革的完成和新型城鎮(zhèn)化的完成，中國將進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列，未來社會住房上的主要矛盾不再是一部分低收入群體的住房問題。絕大多數(shù)的人已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”，但總有極少部分的人的居住條件還比較差，一些人的社會保障比較缺乏。在此情況下，公積金僅僅成為一種補(bǔ)充性、針對性的制度安排，專門用于極少數(shù)群體的住房保障及其他保障問題的解決。作為一種社會運(yùn)行的“潤滑劑”，縮減收入差距，提升社會平等，促進(jìn)社會和諧。

（二）住房公積金制度改革的基本定位

公積金制度的定位直接取決于其獨(dú)特的功能作用，或者簡單來說，公積金的用途到底是什么？更進(jìn)一步來說，需要明確住房公積金制度在設(shè)立之初的功能用途在今天發(fā)生了哪些改變，還有哪些依然存在。當(dāng)公積金的用途清晰確定后，就可以依據(jù)這一用途來設(shè)立相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

在住房商品化改革已經(jīng)完成的新形勢下，住房公積金制度的互助性、保障性功能日益衰減，在運(yùn)行和監(jiān)管方面的問題也日益突出。未來的住房公積金制度向何處去？結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況與各國住房政策性金融的經(jīng)驗(yàn)，住房公積金制度在定位上必須聚焦在兩個方面。

1．始終要把解決中低收入群體住房問題作為公積金制度改革的出發(fā)點(diǎn)

公積金是一種政策性住房金融，既然是政策性的，就不僅要求達(dá)到效率目標(biāo)，而且還要實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。在早期建立住房公積金制度時，就是希望通過這樣的互助儲蓄設(shè)計(jì)，能夠讓那些工薪階層的群體具有購房能力。隨著這一群體住房問題的解決，公積金制度需要進(jìn)一步擴(kuò)展，為更多中低收入群體提供住房保障。這也是今天公積金制度有必要存在的根本依據(jù)。如果沒有這樣一個人數(shù)眾多的中低收入群體的存在，沒有他們購房的困難，也就沒有必要繼續(xù)堅(jiān)持住房公積金制度，就完全可以交由市場來解決住房問題。

無論從近期來看，還是從中國城鎮(zhèn)化的中長期來看，都存在著有購房困難的中低收入群體。解決他們的住房問題，單純依靠市場調(diào)節(jié)是比較困難的，而公積金制度恰恰能夠發(fā)揮互助、低息的獨(dú)特作用，幫助一些人盡快獲得住房。

既然公積金的核心用途是為中低收入群體解決住房問題的，因此，公積金制度就應(yīng)該作為政策性住房金融體系的內(nèi)容而存在。具體來說，公積金制度的政策性主要體現(xiàn)在三個方面：

一是優(yōu)惠性，即國家對符合條件的群體提供政策優(yōu)惠或者是財(cái)政補(bǔ)貼。例如強(qiáng)制資金配套、低息貸款等，都是體現(xiàn)了政策的公平導(dǎo)向和扶助導(dǎo)向。住房公積金個人住房貸款和商業(yè)銀行個人住房貸款有約2個百分點(diǎn)利差。這種政策上的優(yōu)惠也是公積金制度得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是這一制度能夠吸引更多人參與的基礎(chǔ)。

二是開放性，即公積金制度應(yīng)該向所有愿意參與的中低收入人群開放，讓更多的人能夠享受到這一政策優(yōu)惠。這就意味著，要不斷降低準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造條件讓更多的中低收入群體能夠繳納和使用公積金，努力做到覆蓋所有中低收入群體。

三是階段性，即依據(jù)人們收入水平和住房條件的轉(zhuǎn)變，公積金制度的政策功能也在逐步變化。在早期階段，公積金主要為廣大工薪階層解決住房難題提供幫助。自1991年建立到1999年以前，住房公積金以支持城市住房建設(shè)為主；1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》出臺后，住房公積金停止發(fā)放住房建設(shè)貸款，制度的主要功能調(diào)整為加快住房貨幣化分配，推動住房制度改革，發(fā)放住房消費(fèi)貸款，擴(kuò)大職工住房消費(fèi)需求。2009年，為促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展，拓寬保障性住房建設(shè)資金來源，加快保障性住房建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題，開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作。隨著這一群體住房問題的有效改善，公積金的政策目標(biāo)將轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化過程中的那些外來常住人口特別是農(nóng)民工住房問題。這一群體規(guī)模巨大，收入較低，住房支付能力相對不足。將其納入住房公積金制度，增加住房資金積累，提供個人住房貸款，既有利于這一群體在城鎮(zhèn)安居，平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“三個1億人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，也有利于培育新的住房消費(fèi)群體，形成新的住房消費(fèi)增長點(diǎn)。將來在城鎮(zhèn)化完成后，公積金制度又將聚焦在社會中規(guī)模很小的低收入群體。

2．通過增強(qiáng)公積金的金融功能來不斷提高制度運(yùn)行效率

傳統(tǒng)公積金制度強(qiáng)調(diào)了住房功能，卻忽視了金融功能的提升。這既有當(dāng)時金融環(huán)境的制約，也有管理體制的不順。如果公積金制度沒有一定的金融功能，就難以有效實(shí)現(xiàn)保值增值目的，也難以提高解決住房問題的能力，因此，需要不斷增強(qiáng)公積金的金融功能。

一是盈利性。目前執(zhí)行的公積金按揭抵押貸款業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上是一種貼息貸款，更強(qiáng)調(diào)對繳費(fèi)群體的補(bǔ)助，而非增值。其后果是資金池越做越小，擠占了有效資源，難以從長期達(dá)到增強(qiáng)覆蓋面和覆蓋力度的目的。因此，從中長期來看，公積金應(yīng)該進(jìn)行多元化的運(yùn)作，把資金做活。通過資金的增值，來增進(jìn)更大的福利。應(yīng)該有一定程度的資產(chǎn)方面的運(yùn)作，包括安全性證券的購買、投資。

二是流動性。資金的收益來自在不同領(lǐng)域的流動使用。為了提供公積金的使用效率，提高盈利性，就必須實(shí)現(xiàn)資金管理的“大一統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)資金的跨省調(diào)度，補(bǔ)足余缺；甚至能夠?qū)崿F(xiàn)短期拆借，長期發(fā)債。

三是安全性。公積金的性質(zhì)決定了只是一種低風(fēng)險(xiǎn)的資金管理運(yùn)營模式。在實(shí)現(xiàn)金融功能的同時如何盡可能保障資金的安全，有效避免各地資金的違規(guī)挪用，防范資金的高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營。

二、多種住房公積金制度改革方案比較

上述分析表明，“解決中低收入群體的住房問題”和“增強(qiáng)公積金的金融功能”是公積金制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。依據(jù)這一基本制度定位，結(jié)合當(dāng)前中國公積金制度現(xiàn)狀，可以對主要的三個改革方案進(jìn)行比較評價。

目前學(xué)術(shù)界借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對于中國公積金制度改革，主要提出了三種方案，分別是增強(qiáng)金融功能的強(qiáng)制儲蓄模式、基金運(yùn)作模式、政策性住房銀行模式。

（一）強(qiáng)化金融功能的公積金模式可行性分析

這一模式內(nèi)生于現(xiàn)行的行政管理體制，即在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仍是事業(yè)編制管理，但在管理上更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范，在功能上增加某些金融功能，即更強(qiáng)調(diào)用利率手段調(diào)節(jié)資金使用方向，對資金的多元化運(yùn)作，擴(kuò)大投融資業(yè)務(wù)范圍（包括嘗試委托商業(yè)銀行進(jìn)行短期的資金拆借、中長期的債券發(fā)行），更加注重對資金的合規(guī)監(jiān)管。

具體來說，在強(qiáng)化金融功能的公積金模式下，公積金中心仍然是事業(yè)機(jī)構(gòu)，既擔(dān)負(fù)著對政策的把握，同時也增加了資金運(yùn)作的任務(wù)。在管理體制上，一種是直接由中央政府進(jìn)行“大一統(tǒng)”管理；第二種是分中央和省兩級分級管理。在監(jiān)管體制上，主要由住建部集中監(jiān)管。這一模式的優(yōu)勢在于，只是對現(xiàn)有模式的優(yōu)化改造，能夠充分借助現(xiàn)有運(yùn)行平臺，不用另起爐灶，改革成本相對較小。

（二）基金運(yùn)作模式的可行性分析

基金運(yùn)作模式類似于新加坡的中央投資局的運(yùn)營模式，即政府將公積金的運(yùn)營委托給獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，政府是資金的委托人，基金機(jī)構(gòu)是受托人，繳費(fèi)群體是受益人。但與傳統(tǒng)的商業(yè)型基金模式相比較，這一基金并非將資金的收益最大化作為首要目標(biāo)，而是兼顧商業(yè)利益與社會公平。政府并未將資金管理職能完全剝離，公積金中心有職責(zé)來督促或監(jiān)管基金的運(yùn)作，在商業(yè)利益與公平間做出權(quán)衡，維護(hù)社會公平。

在基金運(yùn)作模式中，公積金中心不再具體管理資金的運(yùn)作，而是側(cè)重于對資金運(yùn)行方向和社會公平方面的考量和政策引導(dǎo)。在管理體制上，根據(jù)資金池相機(jī)決定，如果資金池分省運(yùn)作，中央只是提方向，由各省負(fù)責(zé)監(jiān)管。如果資金池能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一管理，則由中央主導(dǎo)。在監(jiān)管體制上，由政府進(jìn)行外部監(jiān)管，主要對事權(quán)監(jiān)管；由基金從安全性、盈利性和流動性角度出發(fā)，實(shí)行內(nèi)部監(jiān)管，主要是對資金的監(jiān)管。

基金模式的優(yōu)勢在于更有利提高資金的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)管理者與運(yùn)營者的分離；可以更好發(fā)揮政策性住房金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)，為低收入群體帶來資金保值增值。這一制度模式的困難之處在于，需要重新建立一個專門進(jìn)行公積金投資的基金，這樣專業(yè)性機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)營并非短期內(nèi)可以完成。進(jìn)一步來說，由于公積金的安全性要求，基金的許多高風(fēng)險(xiǎn)投資和增值功能很難采用。一些風(fēng)險(xiǎn)低的資金運(yùn)營又完全可以通過現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。這樣看來，增加一個基金機(jī)構(gòu)，所能帶來的收益有限，但需要付出的組織建設(shè)成本很高。

（三）政策性住房銀行模式的可行性分析

在這一模式下，公積金管理機(jī)構(gòu)完全按照銀行或企業(yè)的法則運(yùn)營，即通過進(jìn)一步弱化政府行政角色，實(shí)現(xiàn)從行政向金融機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公積金管理部門不再是一個行政單位，而是一個政策性金融部門。公積金的運(yùn)營強(qiáng)調(diào)銀行資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債表和風(fēng)險(xiǎn)管理。

如果公積金管理機(jī)構(gòu)直接調(diào)整為政策性住房銀行，則各公積金中心就會轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝糟y行。在管理體制上，政策性住房銀行將由住建部與銀監(jiān)會共同管理。在監(jiān)管體制上，由住建部監(jiān)管資金用途，體現(xiàn)住房銀行的政策性；由銀監(jiān)會監(jiān)管資金運(yùn)營效率和風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)金融行業(yè)特性。

提出政策性住房銀行方案的主要依據(jù)是中共十八屆三中全會提出的，“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。成立住房公積金儲蓄銀行，就可以充分發(fā)揮住房公積金資金的金融屬性，使其以保障基本住房消費(fèi)資金需要為目標(biāo)，開展儲蓄及投融資活動，最大可能地壯大資金規(guī)模，并通過多元的經(jīng)營渠道、靈活的經(jīng)營方式，在滿足基本住房消費(fèi)資金需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值增值。

這樣的改革方案看起來能夠一步到位，并且也有德國等國成功的先例。考慮到政策性住房銀行本身的金融屬性，其運(yùn)行效率也會較高。不過，就目前的實(shí)際情況來看，將公積金中心直接轉(zhuǎn)變?yōu)樽》裤y行還是存在著巨大困難。最關(guān)鍵的問題是，現(xiàn)在的銀行已經(jīng)發(fā)展成為一種高度專業(yè)化、信息化和市場化運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，沒有一個長期的建設(shè)和經(jīng)營，是很難真正具有銀行功能的。中國的公積金管理中心都是脫胎于行政機(jī)構(gòu)，長期以來其金融功能主要交給銀行代理，缺乏現(xiàn)代銀行所需要的最基礎(chǔ)的技術(shù)條件、人員條件和組織條件。

比較以上三種公積金制度改革模式，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國以市場化為核心的深化改革趨勢，雖然建立政策性住房銀行存在著一些技術(shù)性困難，但能夠真正實(shí)現(xiàn)“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”，能夠?qū)崿F(xiàn)“解決中低收入群體的住房問題”和“增強(qiáng)公積金的金融功能”兩個制度定位和目標(biāo)。為此，應(yīng)該立足于建立政策性住房銀行，探討未來改革的路徑。

三、建立政策性住房銀行的改革路徑

在對上述三種公積金制度改革方案的分析基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為設(shè)立國家住房銀行的必要性較為明顯，但要讓這一設(shè)想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還需要進(jìn)行系統(tǒng)的制度改革，使其具備必要的制度條件。

一是在公積金管理體制上，在國家層面進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，設(shè)立統(tǒng)一的省（自治區(qū)）住房銀行，構(gòu)建一體化信息管理共享平臺。在國家層面設(shè)立住房公積金的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國家住房銀行，構(gòu)建一體化信息管理共享平臺，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立垂直的住房金融管理體制。設(shè)立?。ㄗ灾螀^(qū)）住房銀行分行，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)住房公積金，擬訂統(tǒng)一的管理政策。省直和企業(yè)分支機(jī)構(gòu)全部納入省級住房銀行統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算。以現(xiàn)有設(shè)區(qū)城市住房公積金管理中心和區(qū)（縣）住房公積金管理部為依托，設(shè)區(qū)城市設(shè)住房銀行分支機(jī)構(gòu)，區(qū)（縣）設(shè)住房銀行業(yè)務(wù)經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)。

二是在資金歸集上，以強(qiáng)制儲蓄為基礎(chǔ)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉邇?yōu)惠為手段，擴(kuò)大公積金的覆蓋范圍。個體工商戶、自由職業(yè)者和其他靈活就業(yè)人員可以個人繳存。在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工也可以依法繳存。從長期來看，最好通過立法，強(qiáng)制要求各用人單位在簽訂就業(yè)合同時就要為員工繳存住房公積金的義務(wù)。在相應(yīng)立法沒有完成之前，則需要采取企業(yè)稅收優(yōu)惠、購房低息貸款等經(jīng)濟(jì)手段吸引更多企業(yè)和員工繳存公積金。

三是在資金使用上，依據(jù)收入級別，采取差別化利率調(diào)節(jié)，擴(kuò)大資金使用的項(xiàng)目?？梢杂芍醒脬y行劃定一個浮動的利率區(qū)間，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)。國家住房銀行則根據(jù)市場狀況和不同群體的收入水平，進(jìn)行差別化利率調(diào)節(jié)。即依據(jù)收入水平將住房貸款利率劃分為幾個不同的檔次，收入水平越低，利率就越低。同時，不斷擴(kuò)大公積金的使用領(lǐng)域。放寬使用于與住房消費(fèi)相關(guān)的裝修、物業(yè)費(fèi)用等。研究將公積金的使用范圍擴(kuò)大到購房、治病、養(yǎng)老、互助和子女教育等方面的可行性。解決低收入群體的首付款難題，可以積極探索將農(nóng)村的土地或農(nóng)宅在確權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行抵押貸款。

四是在資金管理及收益分配上，在資金保值增值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行資金的跨地調(diào)動。為調(diào)動市（區(qū)、縣）住房銀行的積極性，分支機(jī)構(gòu)歸集的住房公積金應(yīng)首先保證本市（區(qū)、縣）的提取和個人住房貸款，結(jié)余資金由省級住房銀行統(tǒng)籌使用。國家住房銀行作為總體調(diào)控，委托各省具體管理，資金運(yùn)營相對獨(dú)立。必要時對資金的余缺可進(jìn)行跨省調(diào)度。

五是在監(jiān)管機(jī)制上，設(shè)立專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)多部門的監(jiān)管資源進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管。國家住房銀行成立后，有必要提高住房公積金監(jiān)管層次，接受與其他銀行同一的監(jiān)管機(jī)制。在人民銀行、銀監(jiān)會、住建部的領(lǐng)導(dǎo)下，國家住房銀行建立職能配置完善、崗位設(shè)置科學(xué)的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，直接對省級住房銀行實(shí)施監(jiān)管，增強(qiáng)住房公積金監(jiān)管的權(quán)威性和專業(yè)性。

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