郝春祿

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

制度問題，是解決中國一切問題的根本。制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的十八屆三中全會首次將“黨的建設(shè)制度改革”列為全面深化改革的六大重點改革之一，凸顯了當(dāng)前歷史條件下加強黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化的極其重要性。治理“為官不為”，使領(lǐng)導(dǎo)干部愿作為、敢擔(dān)當(dāng)，實現(xiàn)黨的作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化，必須始終高度重視、常抓不懈制度建設(shè)。按照習(xí)近平總書記的一系列重要講話要求，加強制度建設(shè)，治理領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”問題，應(yīng)從以下幾個方面入手。

一、建立和完善“好干部”的選拔任用制度

樹立正確的用人導(dǎo)向，大力選拔黨和人民需要的“有作為、敢擔(dān)當(dāng)”的“好干部”，這是解決“為官不為”的首要問題。而選拔“好干部”，關(guān)鍵是要靠完善科學(xué)的選拔任用制度來保障。在新形勢下，各級黨委組織部門要按照習(xí)總書記提出的 “信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”二十字好干部標(biāo)準(zhǔn)，進一步建立和完善干部醞釀動議辦法、民主推薦辦法、人選考察辦法、政績考核辦法、常委會票決辦法、依法推薦、提名和民主協(xié)商辦法、工作紀(jì)實辦法等，敢于對干部提名、考察、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，切實把干部工作做實做深做透。黨的十八大以來，中央和地方黨委組織部門陸續(xù)出臺一系列關(guān)于干部選拔任用的政策規(guī)定，從實踐上來看，效果顯著。下一步要著眼于我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和干部隊伍建設(shè)實際，圍繞習(xí)總書記關(guān)于怎樣是好干部、怎樣成長為好干部、怎樣把好干部用起來 “三問”，進一步創(chuàng)新體制機制，切實選準(zhǔn)干部、用好干部。要全面準(zhǔn)確地識別干部，改進考核方法手段，多近距離地接觸干部，多在基層干部群眾中、鄉(xiāng)語口碑中了解干部，多渠道、多層次、多側(cè)面觀察干部?？陀^公正地評價干部，注重一貫表現(xiàn)和全部工作，全面、歷史、辯證地看干部?？茖W(xué)合理地使用干部，用當(dāng)其時、用其所長，以事?lián)袢恕⒘坎攀诼?，努力形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡便易行的用人機制，讓更多的好干部進入視野、脫穎而出。選好干部，核心是堅持公道正派。要以堅強黨性選黨性堅強的人，以好的作風(fēng)選作風(fēng)好的人，不讓綜合素質(zhì)高的人吃虧，不讓干實事的人吃虧，不讓老實人吃虧。要敢于堅持原則，公道對待、評價、使用干部，不為人情關(guān)系所縛，不為歪風(fēng)邪氣所擾，不為個人得失所困，讓用人之風(fēng)進一步純潔起來，讓好干部進一步源源不斷涌現(xiàn)出來。

二、建立和完善干部考核制度

考核既是干部管理的重要方式，也是工作難點?？己耸恰爸笓]棒”。領(lǐng)導(dǎo)干部是為還是不為，歸根到底要靠考核指引。這就需要強化對干部“所作所為”的考核，引導(dǎo)干部努力作為、敢于擔(dān)當(dāng)。一是優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計。對干部的考核評價，除了德、能、勤、績、廉等共性要求外，還要根據(jù)干部崗位分工和崗位職責(zé)，分類設(shè)計考核評價指標(biāo)，明確不同崗位工作好、中、差的具體標(biāo)準(zhǔn)，對每名干部、每個崗位的考核具體化、個性化，而不是一個模式、一種標(biāo)準(zhǔn)，“胡子眉毛一把抓”，真正把每名干部的像畫準(zhǔn)、績考準(zhǔn)，促使干部對崗位職責(zé)不敢懈怠、認(rèn)真對待。二是改進考評方式方法。通過建立干部辦事檔案、實績檔案等形式，記載干部平常工作表現(xiàn)情況，作為對干部全年工作評價的重要依據(jù)，而不是過去年終一個考評會、一張測評表決定一切。同時，要注重群眾評價，對干部的考核評價除了聽取本單位干部職工意見外，還要按照相關(guān)聯(lián)、有接觸的原則，適當(dāng)聽取服務(wù)對象、基層群眾意見，特別是窗口單位、服務(wù)行業(yè)、重要崗位干部，還要通過一定形式進行群眾滿意度測評，不斷擴大群眾評價在干部評價中的比例。三是強化結(jié)果運用。一方面，把考核結(jié)果與工資調(diào)整掛鉤。對于年度考核連續(xù)優(yōu)秀達(dá)到一定年限的，除了每年給予一定數(shù)額的獎勵外，還要探索在工資調(diào)整方面適當(dāng)進行傾斜，切實加大經(jīng)濟方面的激勵力度。另一方面，把考核結(jié)果與提拔任用掛鉤。比如，明確規(guī)定，最近3年內(nèi)年度考核有基本稱職、不稱職的不得提拔重用，連續(xù)幾年年度考核為優(yōu)秀的同等條件下可以優(yōu)先提拔重用等，使干部通過每年持之以恒的努力，得到群眾的認(rèn)可、組織的重用。

目前，年度考核總體比較規(guī)范，但平時考核相對薄弱。新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“確定考察對象，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時考核、年度考核、一貫表現(xiàn)和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀”。這一規(guī)定對平時考核提出了更高要求，賦予了重任。要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究起草公務(wù)員平時考核辦法，著力破解考核指標(biāo)設(shè)計、考核數(shù)據(jù)采集、考核結(jié)果應(yīng)用等難題，充分發(fā)揮平時考核的管理、導(dǎo)向、激勵、約束功能，激發(fā)干部有所作為、敢于擔(dān)當(dāng)。

三、建立和完善我國公務(wù)員薪酬制度

公務(wù)員制度的重要內(nèi)容之一是公務(wù)員薪酬制度，建立合理的、規(guī)范的公務(wù)員薪酬制度有助于人力資源的優(yōu)化配置，對于提高各級黨委、政府部門的工作績效，解決公務(wù)員不作為、不擔(dān)當(dāng)問題有著至關(guān)重要的意義。當(dāng)前世界各國政府對本國的公務(wù)員薪酬問題相當(dāng)重視，而且力圖更好地、更快地、更有效地給予全力解決。而且這些國家對公務(wù)員薪酬制度的研究已經(jīng)深入到了當(dāng)代政治學(xué)領(lǐng)域、經(jīng)濟學(xué)范疇，并在管理學(xué)界也日益凸顯。對于迫切需要提升公務(wù)員工作效率的我國而言，需要投入更多的精力研究公務(wù)員的薪酬問題。目前，我國公務(wù)員薪酬制度還不盡完善，有的地區(qū)和部門總體薪酬水平低，相應(yīng)的激勵措施沒有建立起來，導(dǎo)致一部分公務(wù)員心里失衡，多有抱怨。因此，構(gòu)建與當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的、科學(xué)的、相對合理的薪酬制度，不僅可以吸納更多的各類優(yōu)秀人才，而且對于調(diào)動公務(wù)員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性有很大的促進作用，并且能夠更好地保證國家公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、提升效能和勤政廉潔。當(dāng)前，要在對公務(wù)員制度與公務(wù)員薪酬制度總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，借鑒薪酬理論對公務(wù)員工資制度的啟示，比較國外發(fā)達(dá)國家和境外公務(wù)員薪酬制度的特點，提出具有我國特色的解決公務(wù)員薪酬問題的具體措施。同時對于公務(wù)員退休養(yǎng)老納入社會統(tǒng)籌、與社會并軌，要結(jié)合中國國情深入研究，拿出切實可行的辦法措施。

四、建立和完善基層公務(wù)員激勵保障制度

縣以下機關(guān)公務(wù)員是做好基層工作、服務(wù)人民群眾、鞏固基層政權(quán)的骨干力量，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，基層公務(wù)員隊伍存在的突出問題是，來源不足、待遇偏低、發(fā)展空間狹窄、隊伍不夠穩(wěn)定、能力素質(zhì)不盡適應(yīng)。下一步，要多管齊下、綜合施策，既嚴(yán)格管理監(jiān)督，又強化激勵保障。一是要認(rèn)真貫徹落實中央《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)的若干意見》。按照意見規(guī)定，改進公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)可按鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的50%設(shè)置主任科員、副主任科員。據(jù)此，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般可配5名主任科員、副主任科員，按全國3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推算，可配 16.5萬名主任科員、副主任科員，將極大緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升難問題。二是積極穩(wěn)妥地實施職務(wù)與職級并行制度。在公務(wù)員管理制度中，職務(wù)與級別制度是重要組成部分，是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。從目前情況看，公務(wù)員的各種待遇仍主要與職務(wù)掛鉤，造成了過分看重職務(wù)的問題。特別是在縣以下機關(guān)，公務(wù)員受機構(gòu)規(guī)格等因素限制，職務(wù)晉升空間小的矛盾更為突出。為此，今年初，中央五部委又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》。這是黨中央、國務(wù)院從深化干部人事制度改革、加強基層干部隊伍建設(shè)出發(fā)作出的重大決策。建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，形成職務(wù)與職級兩個晉升通道，是對干部人事制度的重要調(diào)整和改革，是對公務(wù)員制度的創(chuàng)新和完善，體現(xiàn)了中央對基層工作的重視，對基層干部的關(guān)心，對于加強基層工作，穩(wěn)定基層干部隊伍，充分調(diào)動和發(fā)揮基層干部積極性，必將起到積極的促進作用。作為地方而言，一定要抓住這個有利機遇，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，周密安排，采取有力措施，確保各項政策措施落實到位。下一步，建議在此基礎(chǔ)上，適時向中央國家機關(guān)、省市機關(guān)全面推開。這項制度建立后，就形成了職務(wù)與職級兩個平行的晉升通道，可以較好解決公務(wù)員晉升空間狹窄、待遇偏低的問題。

五、建立和完善公務(wù)員分類改革制度

分類管理是實行公務(wù)員制度的國家普遍遵循的基本原則。深化公務(wù)員分類改革，是黨的十八屆三中全會確定的一項改革任務(wù)，也是實現(xiàn)公務(wù)員管理科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。解決公務(wù)員不作為、不擔(dān)當(dāng)，應(yīng)該從深化分類改革入手，制定出具有中國特色的分類改革措施辦法。中西方文化本質(zhì)區(qū)別在于，西方文化重“分別獨立”，中國文化重“和合會通”。具體到公務(wù)員制度，西方國家重視公務(wù)員職業(yè)生涯設(shè)計，有分類管理的傳統(tǒng)。美國的《職位分類法》將公務(wù)員職位分為五類，其中第一類就是專門技術(shù)類，這也是大量科學(xué)家與專業(yè)技術(shù)人才云集政府機關(guān)的主要原因。同時，公務(wù)員職位分類與職務(wù)級別密切相關(guān)。現(xiàn)行職級制度的突出矛盾集中體現(xiàn)為兩個“單一化”:一是職務(wù)序列設(shè)置單一化，缺乏適合不同類別公務(wù)員成長規(guī)律的職務(wù)序列，不利于公務(wù)員的科學(xué)化、精細(xì)化管理和專業(yè)化發(fā)展；二是職業(yè)發(fā)展渠道單一化，“職務(wù)本位”現(xiàn)象突出，難以持續(xù)有效地激勵廣大公務(wù)員。分類管理的目的，就是改變以往大一統(tǒng)的粗放式管理方式，建立符合不同類別公務(wù)員特點的科學(xué)的管理制度。因此，要在分類管理中注意把握兩個方面：一是以實現(xiàn)科學(xué)管理為根本，“適才適用”，從管理需要出發(fā)，為各類公務(wù)員提供差異化的職務(wù)序列；二是以健全激勵保障為主線，“適才適遇”，設(shè)計統(tǒng)一而不單一的職級制度，健全和強化激勵機制。按照黨的十八屆三中全會要求，下一步是要建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度，這是今后一個時期公務(wù)員制度建設(shè)的重中之重。專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定出臺后，要按照自上而下、先易后難的原則，結(jié)合部門和地方實際，科學(xué)界定職位范圍，逐步入軌實施。

六、建立和完善反腐倡廉制度

當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部對中央加大反腐倡廉力度有不同的認(rèn)識，這種模糊認(rèn)識影響了領(lǐng)導(dǎo)干部作為和擔(dān)當(dāng)。一是“對立論”，把反腐和經(jīng)濟社會發(fā)展對立起來，認(rèn)為反腐勢必影響經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟就要不反腐或減小反腐力度；二是 “階段論”，認(rèn)為 “老虎”、“蒼蠅”現(xiàn)在打得差不多了，應(yīng)該歇歇腳，停一停了；三是“過頭論”，認(rèn)為現(xiàn)在反腐過了頭，再反就會影響經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定；四是 “原罪贖回論”，把中國社會領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題等同于資本主義社會的原始積累，認(rèn)為原罪不應(yīng)追究，應(yīng)劃分階段原諒過去，或者可以各種方式贖罪；五是“選擇性反腐”，認(rèn)為腐敗是一種普遍現(xiàn)象，被發(fā)現(xiàn)和處理的都是有選擇性的，其他沒有發(fā)現(xiàn)和處理的，也同樣在一定程度上存在著腐敗問題，等等。所有這些認(rèn)識，都是模糊的或者錯誤的，都影響了領(lǐng)導(dǎo)者的從政行為，影響他們干好工作的積極性和創(chuàng)造性。從根本上解決這些認(rèn)識問題，防止“坍塌式”腐敗，必須按照黨的十八大，特別是十八屆四中全會精神，堅持依法治國、從嚴(yán)治黨，從建立健全反腐倡廉基本制度入手，進一步完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，完善反腐倡廉相關(guān)法律和規(guī)范國家工作人員從政行為制度，完善對違紀(jì)違法行為的懲處制度，完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制方面制度，從而使反腐倡廉逐步走入法制化、制度化的軌道。

七、建立和完善問責(zé)追究制度

要結(jié)合群眾路線教育實踐活動、整改回頭看、民主生活會，以及即將開展的“三嚴(yán)三實”學(xué)教活動，針對“為官不為”的突出問題，進行專項治理，進一步深挖細(xì)掘自身存在的缺點和不足。要針對“為官不為”的不同表現(xiàn)，結(jié)合干部考核評價、干部監(jiān)督管理，把“為官不為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體化、明確化，做到“對號入座、有據(jù)可依”。要通過召開座談會、走訪群眾、問卷調(diào)查、發(fā)放征求意見表等形式，廣泛征求意見和建議，深入查擺問題，努力把問題找準(zhǔn)、議透。要針對自我查擺和征求意見中發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真進行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明確整改責(zé)任人、整改時限，切實整改到位。在自查的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同情況，強化對為官不為領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)追究。對在“為官不為”自查中發(fā)現(xiàn)并自覺及時糾正到位的問題，對責(zé)任單位和責(zé)任人員可依法依規(guī)從輕從寬處理或免予處理。對在核查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，根據(jù)問題嚴(yán)重程度和有關(guān)問責(zé)規(guī)定，采取談話告誡、通報批評、取消考核評先資格、取消獎勵工資、調(diào)整崗位、降職使用、辭職辭退、黨紀(jì)政紀(jì)法律處理等形式，嚴(yán)肅追究責(zé)任。涉及部門和單位的問題，追究主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；涉及個人的問題，除追究本人責(zé)任外，對督促整改不力、導(dǎo)致整改不到位的單位主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)一并追究責(zé)任。涉嫌違法犯罪的，移送司法機關(guān)處理。

八、建立和完善督促檢查制度

治理領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”不能單兵作戰(zhàn)，必須群策群力，加大督促檢查力度。要發(fā)揮黨委和組織、人事、紀(jì)檢、工委、績效考核部門的作用，形成合力，齊抓共管，對領(lǐng)導(dǎo)干部不作為行為加強監(jiān)督，從嚴(yán)管理。要不斷完善服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制等工作制度，強化工作紀(jì)律的剛性約束，進一步修改完善機關(guān)及其工作人員行政過錯責(zé)任追究辦法以及干部作風(fēng)指數(shù)評價要點，確保有規(guī)可依。建立工作獎懲制度，對工作中敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的干部進行激勵，對不作為、不敢作為的予以懲罰，保護干事創(chuàng)業(yè)干部的積極性。要建立督察制度，將領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”問題作為監(jiān)督和查辦重點，與督察落實中央八項規(guī)定精神結(jié)合起來，延伸觸角，主動出擊。要采取明察暗訪、交叉檢查、重點抽查等方式進行監(jiān)督檢查，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要限期責(zé)令整改，對涉嫌違紀(jì)的要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。要建立信息聯(lián)絡(luò)制度，廣辟信息搜集渠道，公開舉報電話，鼓勵和吸引社會參與，加大外部監(jiān)督力度，廣泛收集問題線索和信息。針對搜集到的一些苗頭性、傾向性問題及時發(fā)出預(yù)警，提醒糾正；對一些普遍性問題要研究原因、完善制度。

九、進一步深化行政體制改革

目前，領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的一個重要原因，就是行政體制改革滯后，權(quán)責(zé)設(shè)定模糊不清、權(quán)責(zé)不一。很多崗位沒有劃分職責(zé)，存在著職權(quán)交叉、責(zé)任模糊等情況。對干部應(yīng)該做什么、該怎么做等疏于引導(dǎo)，干部也不知道自己該做什么。同時，對干部不作為沒有界定和處罰，對干部做什么沒有明確的底線規(guī)定，也缺乏相應(yīng)的管理制度。為此，要按著《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。進一步規(guī)范政府行政行為，法有授權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)，切實提高政府管理科學(xué)化水平。進一步清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)，依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。“建設(shè)法治政府應(yīng)該限權(quán)”，將行政權(quán)用法律的規(guī)則牢牢地束縛住，也就是通常所說的“將權(quán)力關(guān)進籠子里”。逐步減少直至最終完全消除行政權(quán)力對司法權(quán)、立法權(quán)的干擾與打壓，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不錯位。