[摘要]從憲法等法律規(guī)定看，其明確了民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族不具有法定區(qū)域自治權(quán)利，導(dǎo)致在確定民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）的最終歸屬（本源）主體上難以自治，由此反映出立憲（法）者意欲協(xié)調(diào)促進(jìn)民族平等與加強(qiáng)地方治理之間的平衡，在實(shí)現(xiàn)和保障少數(shù)民族自治權(quán)利的同時(shí)，也為推進(jìn)民族共治和優(yōu)化地方治理保留了空間。

[關(guān)鍵詞]民族區(qū)域自治；自治權(quán)；民族共治；地方治理

[作者]王飛，貴州省社會(huì)科學(xué)院法律研究所副研究員。貴陽(yáng)，550002

[中圖分類號(hào)]D921.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X（2014）05-0025-007

長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)這一民族區(qū)域自治的核心保持了濃厚的研究興趣并取得了豐富的研究成果。美中不足的是，很少有論著探尋憲法等法律將民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族排除在“實(shí)行區(qū)域自治的民族”之外的立法意圖。這其實(shí)不但是一種不言自明的規(guī)定，而且實(shí)際上體現(xiàn)了立憲（法）者獨(dú)特的用意和立場(chǎng)。本文嘗試以此切入，以期拋磚引玉，為相關(guān)問(wèn)題的深入探討提供參考。

一、憲法等法律不承認(rèn)民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族具有區(qū)域自治權(quán)利

憲法等法律把民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族排除在“實(shí)行區(qū)域自治的民族”之外，否定了其具有區(qū)域自治權(quán)利。從立法使用“實(shí)行區(qū)域自治的民族”一語(yǔ)的歷史沿革看，1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）中沒(méi)有出現(xiàn)“實(shí)行區(qū)域自治的民族”的提法。1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）中開(kāi)始出現(xiàn)并2次使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”。一是在民族自治地方人民政府機(jī)關(guān)組成人員上，規(guī)定“應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之；同時(shí)應(yīng)包括自治區(qū)內(nèi)適當(dāng)數(shù)量的其他少數(shù)民族和漢族的人員”（第12條）。二是在民族自治地方自治機(jī)關(guān)的形式上，規(guī)定“依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民及與人民有聯(lián)系的領(lǐng)袖人物的志愿”（第14條）。1954年《憲法》中1次使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”，即在民族自治地方自治機(jī)關(guān)的形式上，明確“可以依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定”（第67條）。1982年《憲法》（現(xiàn)行憲法，下文中凡前面沒(méi)有加年代的，都是指現(xiàn)行憲法）中3次使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”。一是規(guī)定民族自治地方人大代表上必須有“實(shí)行區(qū)域自治的民族的代表”（第113條）。二是規(guī)定民族自治地方人大常委會(huì)中“應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任”（第113條）。三是規(guī)定民族自治地方政府行政首長(zhǎng)“由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任”（第114條）。1984年《民族區(qū)域自治法》（2001年修訂）中9次使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”（修訂前為8次）。除了與現(xiàn)行憲法規(guī)定相同的3次使用外，還分別在政府的其他人員、自治機(jī)關(guān)的部門(mén)干部和工作人員、法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員、自治機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)使用的語(yǔ)言等規(guī)定中6次使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”（第16條、17條、18條、21條、22條、46條）。對(duì)此，一方面，如較早的時(shí)候就有學(xué)者所言，法律中關(guān)于“實(shí)行區(qū)域自治的民族”的提法是有特定含義的。另一方面，“實(shí)行區(qū)域自治的民族”一語(yǔ)的使用，確有解決自治機(jī)關(guān)組成和人員配備問(wèn)題的考慮，但若將其深意僅限于此，則是不夠全面的。

在筆者看來(lái)，對(duì)民族自治地方各民族的指稱，由《共同綱領(lǐng)》中統(tǒng)稱“各民族”變成后來(lái)立法中分稱“實(shí)行區(qū)域自治的民族”和“其他少數(shù)民族和漢族”（《實(shí)施綱要》）、“其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族”（《憲法》《民族區(qū)域自治法》），至少存在兩大用意：其一，在不忽視民族自治地方內(nèi)其他民族的同時(shí)，突出“實(shí)行區(qū)域自治的民族”（自治民族）的區(qū)域自治權(quán)利（自治權(quán)利），強(qiáng)調(diào)在自治機(jī)關(guān)組成、干部和工作人員配備等方面要注意保障其權(quán)利。其二，把民族自治地方主體少數(shù)民族（聚居少數(shù)民族）明確為“實(shí)行區(qū)域自治的民族”，也就把民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族（即其他少數(shù)民族，下同）排除在“實(shí)行區(qū)域自治的民族”之外。這在明確漢族與散居少數(shù)民族不實(shí)行區(qū)域自治的同時(shí)，也在法律規(guī)定上否認(rèn)了民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族的區(qū)域自治權(quán)利。這是因?yàn)椋阂弧凑照５倪壿嬎季S和語(yǔ)義解讀，對(duì)民族自治地方內(nèi)的各民族而言，只能是法律規(guī)定的“實(shí)行區(qū)域自治的民族”才具有法律確認(rèn)的區(qū)域自治權(quán)利，而被排除在“實(shí)行區(qū)域自治的民族”之外的民族，就不是實(shí)行區(qū)域自治的民族，也就不具有法律確認(rèn)的區(qū)域自治權(quán)利。由此，民族自治地方中被法律定位為與“實(shí)行區(qū)域自治的民族”相對(duì)的“其他少數(shù)民族和漢族”“其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族”，因不屬于“實(shí)行區(qū)域自治的民族”，也就沒(méi)有法定的區(qū)域自治權(quán)利。如是，民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族并沒(méi)有因居住地因素而獲得憲法、民族區(qū)域自治法確認(rèn)的區(qū)域自治權(quán)利。二、從最先使用“實(shí)行區(qū)域自治的民族”一語(yǔ)的《實(shí)施綱要》有關(guān)條文規(guī)定來(lái)看，既有間接不承認(rèn)漢族和散居少數(shù)民族具有區(qū)域自治權(quán)利的內(nèi)容表述，也有直接明確漢族不必實(shí)行區(qū)域自治的明文規(guī)定。前者如，第14條規(guī)定自治機(jī)關(guān)形式依照“實(shí)行區(qū)域自治的民族”志愿確定（1954年《憲法》第67條也有類似的規(guī)定）。這反映出，采用“實(shí)行區(qū)域自治的民族”一語(yǔ)的立憲（法）者，并不認(rèn)為當(dāng)?shù)貪h族和散居少數(shù)民族享有區(qū)域自治權(quán)利。否則，根據(jù)“實(shí)行區(qū)域自治的民族”意愿確定自治機(jī)關(guān)形式的規(guī)定，就是一件自相矛盾的事情。試想，如果立法者認(rèn)為民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族與主體少數(shù)民族都具有區(qū)域自治權(quán)利的話，那么自治機(jī)關(guān)的形式也就應(yīng)當(dāng)根據(jù)民族自治地方內(nèi)各民族共同意愿而非主體少數(shù)民族意愿確定才對(duì)。后者如，第5條明文規(guī)定“各民族自治區(qū)內(nèi)的漢族聚居區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)，采用全國(guó)一般的現(xiàn)行制度，無(wú)需實(shí)行區(qū)域自治”。這更是反映出，自民族區(qū)域自治法制構(gòu)建初期起，立法者就已經(jīng)明確民族自治地方內(nèi)漢族同全國(guó)漢族一樣沒(méi)有必要實(shí)行區(qū)域自治。如此，既然都明確規(guī)定不實(shí)行區(qū)域自治，那民族自治地方內(nèi)漢族也就沒(méi)有法定的區(qū)域自治權(quán)利。

二、憲法等法律在確定民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）與確認(rèn)其權(quán)利（權(quán)力）本源主體上未能做到自治

憲法等法律按照民族區(qū)域自治的設(shè)置初衷和實(shí)施需要，在確認(rèn)主體少數(shù)民族的自治權(quán)利外，還以少數(shù)民族聚居的地方為構(gòu)建起點(diǎn)，確定了關(guān)于民族自治地方的兩大自治權(quán)利（權(quán)力）。其一，《憲法》第4條第3款、《民族區(qū)域自治法》第2條第1款等條文內(nèi)容，確認(rèn)了民族自治地方的自治權(quán)利（少數(shù)民族聚居地方的區(qū)域自治權(quán)利）。其二，《憲法》第4條第3款、第116條至121條和《民族區(qū)域自治法》第3條第1款、第19條至45條等條文的規(guī)定，把自治權(quán)力授予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。此兩大自治權(quán)利（權(quán)力）的確定，都是針對(duì)民族自治地方而作出的，權(quán)限內(nèi)容包括但不局限于落實(shí)和保障主體少數(shù)民族的自治權(quán)利。以自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)力為例，可以從《憲法》第116條“有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”、第117條“有管理地方財(cái)政的自治權(quán)”、第118條“自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)”、第119條“自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)”、第120條“可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)”等有關(guān)表述中得到確證。此類立法表述，解釋了學(xué)界多數(shù)學(xué)者所共識(shí)的自治機(jī)關(guān)自治權(quán)不能由“實(shí)行區(qū)域自治的民族”獨(dú)享行使的根本原因，就在于針對(duì)民族自治地方而授予的自治機(jī)關(guān)自治權(quán)，并非完全是對(duì)應(yīng)實(shí)行區(qū)域自治的主體少數(shù)民族自治權(quán)利而配置，其權(quán)限在滿足后者法定自治權(quán)利的同時(shí)，還大于后者權(quán)利訴求的應(yīng)該范圍，也就不能完全歸屬于民族自治地方主體少數(shù)民族這類“實(shí)行區(qū)域自治的民族”。由此，通過(guò)對(duì)主體少數(shù)民族自治權(quán)利、民族自治地方自治權(quán)利以及自治機(jī)關(guān)自治權(quán)力的確定，憲法等法律建立起了民族區(qū)域自治相關(guān)權(quán)利（權(quán)力）的法治框架。

從民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）的直接來(lái)源看，這種權(quán)利（權(quán)力）架構(gòu)比較容易得到解釋。在我國(guó)單一制中央集權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，民族自治地方自治權(quán)利直接來(lái)自于憲法等法律的確認(rèn)，自治機(jī)關(guān)自治權(quán)力直接來(lái)自于憲法等法律的授權(quán)。在這點(diǎn)上這類權(quán)利確認(rèn)與權(quán)力授予是一致的。不過(guò)，從民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）的最終歸屬（本源）看，這種權(quán)利（權(quán)力）架構(gòu)則面臨一些闡釋困境。根據(jù)主權(quán)在民的一般理論，自治地方及機(jī)關(guān)本身都不是也無(wú)法成為其自治權(quán)利（權(quán)力）的最終來(lái)源。既然這類自治權(quán)利（權(quán)力）是針對(duì)民族自治地方而確定，并且權(quán)利（權(quán)力）內(nèi)容也非僅限于主體少數(shù)民族自治權(quán)利的落實(shí)和保障，那就應(yīng)當(dāng)歸屬或者本源于當(dāng)?shù)馗髅褡迦嗣?。民族自治地方?nèi)各民族人民（而非僅主體少數(shù)民族人民）集體通過(guò)代議制方式實(shí)施這些涉及整個(gè)民族自治地方（而非僅限主體少數(shù)民族）的自治權(quán)利（權(quán)力），并且相應(yīng)的規(guī)范運(yùn)行和實(shí)踐效果也是由民族自治地方內(nèi)各民族人民（而非僅主體少數(shù)民族人民）承擔(dān)。這樣一來(lái)，也就意味著民族自治地方內(nèi)各民族實(shí)際上都得到并享受了一定程度的區(qū)域自治權(quán)利。然而，正如前文所論，憲法等法律通過(guò)把民族自治地方內(nèi)的民族劃分為“實(shí)行區(qū)域自治的民族”和“其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族”兩類群體，僅確認(rèn)了當(dāng)?shù)刂黧w少數(shù)民族具有區(qū)域自治權(quán)利，而否認(rèn)了當(dāng)?shù)貪h族和散居少數(shù)民族具有區(qū)域自治權(quán)利（不影響普通公民權(quán)利），這就造成了法律確定的民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）與法律確認(rèn)的權(quán)利（權(quán)力）最終歸屬主體上的不對(duì)等。

三、憲法等法律在民族區(qū)域自治權(quán)利上的解證困境源于需要協(xié)調(diào)促進(jìn)民族平等與加強(qiáng)地方治理之間的平衡

為什么民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族明明實(shí)際上也享受了一定程度的區(qū)域自治權(quán)利，但憲法等法律卻將其排除在“實(shí)行區(qū)域自治的民族”之外，不確認(rèn)其具有區(qū)域自治權(quán)利呢？為什么憲法等法律在構(gòu)建民族區(qū)域自治制度時(shí)要留下這種立法規(guī)定不夠自治的“硬傷”缺憾呢？作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，民族區(qū)域自治是一種符合中國(guó)國(guó)情的、照顧特殊民族權(quán)利的制度安排；實(shí)行民族區(qū)域自治的出發(fā)點(diǎn)，是統(tǒng)籌兼顧少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)與國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。以筆者之見(jiàn)，前述憲法等法律規(guī)定的不夠自治，反映了立憲（法）者在促進(jìn)民族平等與加強(qiáng)地方治理問(wèn)題上的折衷立場(chǎng)，也在一定程度上反映了中國(guó)語(yǔ)境下的制度構(gòu)建預(yù)期和國(guó)家治理傾向。在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題上，既要看到民族分裂會(huì)危及國(guó)家統(tǒng)一，又要看到地方割據(jù)也會(huì)危害國(guó)家統(tǒng)一。在鞏固民族團(tuán)結(jié)問(wèn)題上，既要注重不同民族之間的團(tuán)結(jié)，也要重視民族內(nèi)部之間的團(tuán)結(jié)。我國(guó)的民族區(qū)域自治，也就需要做到促進(jìn)民族平等與加強(qiáng)地方治理之間的平衡。

民族區(qū)域自治是一種涵蓋民族自治要素和區(qū)域自治要素的共同體。從學(xué)理上講，民族自治，可以理解為少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)。區(qū)域自治，可以理解為轄有一定地域范圍的區(qū)域自主管理本地事務(wù)。民族區(qū)域自治是“民族自治和區(qū)域自治的正確結(jié)合”這一提法，可以說(shuō)含有兩種意蘊(yùn)：其一，強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治既不是單純的民族自治，也不是單純的區(qū)域自治；其二，說(shuō)明民族區(qū)域自治不是民族自治內(nèi)容與區(qū)域自治內(nèi)容的簡(jiǎn)單相加或者概括合并，而是根據(jù)中國(guó)的歷史情況和現(xiàn)實(shí)國(guó)情適當(dāng)糅合了民族自治和區(qū)域自治的一些內(nèi)容（要素）。在形成民族區(qū)域自治整體上，民族自治要素和區(qū)域自治要素構(gòu)成相互制約、密不可分的關(guān)系。民族自治要素是前提，區(qū)域自治要素是限定，離開(kāi)任何一類要素，就不是我國(guó)所構(gòu)建的民族區(qū)域自治。鑒此，一方面，在根源上，民族區(qū)域自治最初系從民族自治和區(qū)域自治吸納而構(gòu)建是一種客觀事實(shí)，至于在堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的進(jìn)程中，如何與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整或增刪此二者的某些內(nèi)容（要素）則是另外一回事。另一方面，在評(píng)價(jià)上，自構(gòu)建之始，我國(guó)的民族區(qū)域自治就內(nèi)含民族因素和區(qū)域因素，為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)合整體出現(xiàn)的必須要求，我們不應(yīng)該再將其分而視之（把作為一個(gè)整體而存在的民族區(qū)域自治割裂為民族自治和區(qū)域自治兩塊分開(kāi)評(píng)價(jià)），凡是簡(jiǎn)單地采用民族自治標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域自治標(biāo)準(zhǔn)之一或者二者共同去要求和衡量民族區(qū)域自治的做法都是不恰當(dāng)?shù)摹Ｔ诶斫夂吞接懨褡鍏^(qū)域自治權(quán)等相關(guān)問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)當(dāng)忽略其整體意義和統(tǒng)合價(jià)值而簡(jiǎn)單套用民族自治標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)域自治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，而應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、鞏固民族團(tuán)結(jié)和照顧并保障少數(shù)民族權(quán)利這一制度設(shè)置初衷去理解和考察。

四、憲法等法律確定民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力），除了實(shí)現(xiàn)和保障主體少數(shù)民族自治權(quán)利外，還為推進(jìn)民族共治創(chuàng)造條件

民族區(qū)域自治制度所體現(xiàn)的民族自治內(nèi)容（要素）主要有：民族自治地方達(dá)到一定聚居數(shù)量規(guī)模的少數(shù)民族，集體享有憲法等法律確認(rèn)的區(qū)域自治權(quán)利（管理本民族在本地的內(nèi)部事務(wù)，而不是不考慮地域因素的管理本民族所有內(nèi)部事務(wù)）等。由于歷史上形成的各民族大雜居、小聚居的居住特點(diǎn)，民族自治地方包括了一部分漢族和其他少數(shù)民族的居民區(qū)和城鎮(zhèn)，再加上事實(shí)上本民族在本地的內(nèi)部事務(wù)，不但與本民族在本地的非內(nèi)部事務(wù)難以完全明確區(qū)分，而且與包括漢族和其他少數(shù)民族事務(wù)在內(nèi)的本地事務(wù)也無(wú)法完全區(qū)分等客觀因素，憲法等法律同時(shí)確定了民族自治地方的自治權(quán)利、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)力和主體少數(shù)民族的自治權(quán)利。這樣，“民族區(qū)域”不是“民族領(lǐng)土”的意義，而是指少數(shù)民族聚居達(dá)到一定規(guī)模的各民族雜居地區(qū)；“自治”不是主體少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)，而是民族自治地方按照法定權(quán)限管理本地包括民族關(guān)系在內(nèi)的事務(wù)。民族區(qū)域自治的實(shí)行，在通過(guò)特殊保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利不斷促進(jìn)實(shí)質(zhì)民族平等的同時(shí)，客觀上也為推進(jìn)民族共治（人人共治）創(chuàng)造了條件。因?yàn)?，盡管當(dāng)時(shí)可能并非出于主觀的自覺(jué)認(rèn)識(shí)，但是確認(rèn)民族自治地方具有比主體少數(shù)民族自治權(quán)利范圍更大的自治權(quán)利，并將自治權(quán)力也授予由民族自治地方內(nèi)各民族人民共同直接或者間接選舉組成的自治機(jī)關(guān)，而不是賦予主體少數(shù)民族，這種確權(quán)和授權(quán)行為本身實(shí)際上也為民族共治提供條件。

如果說(shuō)我國(guó)最初選擇民族區(qū)域自治而沒(méi)有采取民族自治是因?yàn)榭陀^條件制約的話，那么后來(lái)的相關(guān)立法實(shí)踐則逐步凸顯了一些民族共治的主觀傾向。這體現(xiàn)在：其一，1954年《憲法》第3條、第54條將《共同綱領(lǐng)》第51條規(guī)定的“實(shí)行民族的區(qū)域自治”“建立各種民族自治機(jī)關(guān)”分別修改為“實(shí)行區(qū)域自治”“設(shè)立自治機(jī)關(guān)”。刪除其中兩處“民族”限定語(yǔ)并不是沒(méi)有考慮的，這鮮明地反映出制憲者不追求民族自治的理念，因此專門(mén)將容易引起民族自治混淆認(rèn)識(shí)的表述刪改。其二，在自治機(jī)關(guān)的形式上，《憲法》第112條將1954年《憲法》第67條規(guī)定的“可以依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定”刪除，并明確自治機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和人民政府。在取消自治機(jī)關(guān)的形式由實(shí)行區(qū)域自治的民族意愿確定這一規(guī)定時(shí)，我國(guó)的民族自治地方設(shè)置工作尚未停止，此規(guī)定指導(dǎo)了此后的民族自治地方的設(shè)置工作。由于自治機(jī)關(guān)的形式并非當(dāng)?shù)刂黧w少數(shù)民族的內(nèi)部事務(wù)，這種統(tǒng)一規(guī)定實(shí)際上也體現(xiàn)了有關(guān)民族自治地方的事項(xiàng)不能僅由“實(shí)行區(qū)域自治的民族”決定的立法傾向。

民族區(qū)域自治是在尊重和保障少數(shù)民族自治權(quán)利與堅(jiān)持民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮原則的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。因此，一方面，國(guó)家通過(guò)傾斜政策和特殊制度保護(hù)少數(shù)民族的有關(guān)權(quán)利，以推動(dòng)形式上的民族平等向?qū)嵸|(zhì)性的民族平等行進(jìn)，這在一定時(shí)期內(nèi)既是必要的也是應(yīng)該的。憲法等法律出于國(guó)家政治需要和少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)等因素的考量，確認(rèn)并保障少數(shù)民族哪類自治權(quán)利作為適應(yīng)情勢(shì)發(fā)展的舉措，這是可以理解并應(yīng)當(dāng)肯定的。另一方面，隨著時(shí)代的發(fā)展變遷，在堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度過(guò)程中，需要不斷契合現(xiàn)代法治國(guó)家的發(fā)展方向，不斷朝現(xiàn)代國(guó)家所必需的統(tǒng)一和共治邁進(jìn)。這是因?yàn)椋阂粋€(gè)合法的多民族的現(xiàn)代國(guó)家，既是一個(gè)人人共治的國(guó)家，也是一個(gè)民族共治的國(guó)家。在現(xiàn)代國(guó)家和公民社會(huì)條件下，民族政治生活的現(xiàn)實(shí)方向和理性觀念，應(yīng)是基于對(duì)國(guó)家公權(quán)力的維護(hù)和對(duì)公民政治權(quán)利的保障，實(shí)行各民族團(tuán)結(jié)“共治”而不是各民族分別“自治”。作為國(guó)家公民，少數(shù)民族成員與其他公民一樣追求的是生活的改善和權(quán)利的保障，當(dāng)欠發(fā)展的少數(shù)民族達(dá)到或接近較先進(jìn)民族的水平，或者具備了可持續(xù)的自我發(fā)展能力，就應(yīng)該全面實(shí)行法律上的平等，此時(shí)少數(shù)民族的自治權(quán)利也就不應(yīng)當(dāng)再是一種需要特別強(qiáng)調(diào)的制度安排。鑒于民族區(qū)域自治制度為我們徹底解決民族問(wèn)題創(chuàng)造了條件，預(yù)留下了空間和時(shí)間，使我們有機(jī)會(huì)逐漸構(gòu)建一個(gè)超民族性的公民化的國(guó)家。要結(jié)合改革開(kāi)放的現(xiàn)代化進(jìn)程，在保障少數(shù)民族權(quán)利和鞏固民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)的、引導(dǎo)的方式，推動(dòng)多民族文化的和諧發(fā)展和民族的自然融合，提高少數(shù)民族的政治參與能力和參與水平，促進(jìn)民族共治、人人共治的不斷實(shí)現(xiàn)。

五、憲法等法律不承認(rèn)民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族區(qū)域自治權(quán)利，除了有效構(gòu)建民族區(qū)域自治制度外，還為探索地方治理預(yù)留空間

民族區(qū)域自治制度所體現(xiàn)的區(qū)域自治內(nèi)容（要素）有：少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，并按照憲法等法律授予的自治權(quán)限管理本地相應(yīng)事務(wù)等。前文談到，此舉是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保障民族自治地方的自治權(quán)利及主體少數(shù)民族的自治權(quán)利。對(duì)此種制度設(shè)計(jì)，立憲（法）者的態(tài)度自始存在著內(nèi)在的張力：一方面，需要通過(guò)賦權(quán)民族自治地方來(lái)制度化保障少數(shù)民族自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。另一方面，基于我國(guó)幾千年來(lái)中央與地方關(guān)系的歷史情況，在治理地方問(wèn)題上不可不慎重。地方勢(shì)力坐大，形成尾大不掉，也是歷史上造成國(guó)家混亂的主要因素之一。尤其是舊中國(guó)時(shí)期軍閥割據(jù)、國(guó)家面臨分崩離析的慘痛教訓(xùn)，促使立憲（法）者擔(dān)心實(shí)行地方自治式的民族區(qū)域自治一旦失去控制，很有可能會(huì)導(dǎo)致中華民族解體和國(guó)家分裂。因此，既要防止民族分裂的風(fēng)險(xiǎn)，也要防范地方割據(jù)的滋生。立憲（法）者在吸納區(qū)域自治要素時(shí)對(duì)地方自治模式保持了謹(jǐn)慎的態(tài)度，也就采取了下述處理策略：確立民族區(qū)域自治的國(guó)家基本政治制度的地位，把民族自治地方的治理作為一種有中國(guó)特色的特殊地方治理模式，避免民族區(qū)域自治演變成地方自治。這樣，民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)所注重的是，通過(guò)保障中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來(lái)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、鞏固民族團(tuán)結(jié)，并以此為基礎(chǔ)采用與一般地方不同的“特殊政策”和“靈活措施”來(lái)扶持民族自治地方的發(fā)展、保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

立法上對(duì)地方自治的這種立場(chǎng)，在憲法、民族區(qū)域自治法的有關(guān)條文規(guī)定中有比較明顯的體現(xiàn)。其一，現(xiàn)行《憲法》第4條第3款、《民族區(qū)域自治法》第2條第1款明文規(guī)定的是“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，而不是“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行自治”。從語(yǔ)義學(xué)和邏輯學(xué)角度來(lái)看，我們不能忽視這兩句話中“實(shí)行區(qū)域自治”與“實(shí)行自治”的巨大差別。強(qiáng)調(diào)“各少數(shù)民族聚居的地方”實(shí)行的是“區(qū)域自治”而不是“自治”，這意味著憲法所規(guī)定的“區(qū)域自治”具有獨(dú)特的中國(guó)語(yǔ)境含義。如果沒(méi)有“區(qū)域”一詞作限定，那“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行自治”就是一種很明顯的授權(quán)“地方自治”的表達(dá)。然而有意寫(xiě)上“區(qū)域”來(lái)加以限定，也就足以說(shuō)明立憲（法）者認(rèn)為，民族區(qū)域自治不是地方自治，而是一種特殊的地方治理模式。因此，盡管“區(qū)域自治”這個(gè)詞組里可能也含有一些地方自治的內(nèi)容要素，但其不是“地方自治”，也不應(yīng)該被視為等同于“地方自治”的含義來(lái)解讀和使用（從這個(gè)角度講，將民族自治地方的區(qū)域自治權(quán)利簡(jiǎn)稱為民族自治地方的自治權(quán)利，其實(shí)并不是特別嚴(yán)謹(jǐn)）。民族區(qū)域自治是“民族自治”與“區(qū)域自治”而不是與“地方自治”的有機(jī)結(jié)合。其二，《憲法》第3條第4款是整部憲法唯一提到中央與地方權(quán)限劃分的條文，從其立法原意看，顯然并不追求地方擁有明確自治權(quán)限的那種地方自治模式。這正如學(xué)者們?cè)u(píng)述那樣，我國(guó)的地方行政區(qū)域只是國(guó)家在地方的分治區(qū)，不具有獨(dú)立的法律地位。我國(guó)不屬于地方自治類型。如是，可以說(shuō)立憲者在制定憲法時(shí)對(duì)地方自治模式采取了暫不采納的保留態(tài)度。

這樣看來(lái)，不承認(rèn)民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族區(qū)域自治權(quán)利，至少可能包含以下兩種考慮：其一，有效構(gòu)建民族區(qū)域自治制度。如果確認(rèn)漢族的區(qū)域自治權(quán)利，會(huì)否決“（少數(shù)）民族自治”要素這一前提條件，影響其制度宗旨和民族內(nèi)部團(tuán)結(jié)（在漢族內(nèi)造成權(quán)利不平等）。如果確認(rèn)民族自治地方散居少數(shù)民族的區(qū)域自治權(quán)利，會(huì)突破“（聚居）區(qū)域自治”要素這一界定依據(jù)，影響其制度效果。從這點(diǎn)看，其實(shí)不承認(rèn)散居少數(shù)民族區(qū)域自治權(quán)利并非立憲（法）者的主觀所愿，而是達(dá)不到“聚居”這一客觀條件所致，聚居人數(shù)太少，難以也沒(méi)必要實(shí)行民族區(qū)域自治。也正是因?yàn)榫劬由贁?shù)民族擁有了法定區(qū)域自治權(quán)利，造成了與散居少數(shù)民族權(quán)利保障的差異，理論界和實(shí)務(wù)界都在廣泛呼吁要加強(qiáng)散居少數(shù)民族平等權(quán)利保障立法。其二，防止民族區(qū)域自治變成（民族）地方自治。不承認(rèn)民族自治地方內(nèi)全部人員（所有民族）的區(qū)域自治權(quán)利，也就是從國(guó)家的角度不認(rèn)可民族自治地方搞地方自治。如果既確定民族自治地方的區(qū)域自治權(quán)利（權(quán)力），又確認(rèn)當(dāng)?shù)馗髅褡迦嗣穸枷碛袇^(qū)域自治權(quán)利，這就跟搞（民族）地方自治（除自治權(quán)限差異外）沒(méi)有太大差別了，也就會(huì)偏離民族區(qū)域自治不是區(qū)域自治更不是地方自治的制度創(chuàng)設(shè)立場(chǎng)。地方自治究竟適不適合，這是另外一個(gè)值得深入研究的話題。在構(gòu)建民族區(qū)域自治上，至少立憲（法）者是堅(jiān)持給予“特殊優(yōu)惠”的有限權(quán)力，而不欲采用地方自治來(lái)處理民族自治地方與中央的關(guān)系，并通過(guò)看起來(lái)有些不夠自治的立法折衷來(lái)貫徹了這種立場(chǎng)。或者也可以這樣表述，根據(jù)現(xiàn)行的制度安排，“阻止”民族區(qū)域自治演變成地方自治，也可能包含了一種為找到更好的央地關(guān)系模式提供時(shí)間緩沖的期望。

六、結(jié)語(yǔ)

憲法等法律不承認(rèn)民族自治地方內(nèi)漢族和散居少數(shù)民族具有區(qū)域自治權(quán)利，致使闡釋民族自治地方自治權(quán)利（權(quán)力）的本源主體時(shí)面臨難以自圓其說(shuō)的境況。深究其因，源于立憲（法）者根據(jù)國(guó)情需要平衡處理促進(jìn)民族平等與強(qiáng)化地方治理，在盡量實(shí)現(xiàn)和保障少數(shù)民族權(quán)利的同時(shí)，也努力避免民族區(qū)域自治變成（民族）地方自治。由此，學(xué)界在民族區(qū)域自治權(quán)等相關(guān)問(wèn)題的探討上，有必要關(guān)照立憲（法）者的這一立場(chǎng)和本意，不宜將民族區(qū)域自治這個(gè)整體分解為“民族自治”與“區(qū)域自治”，并套用“民族自治”和“區(qū)域自治”甚至地方自治的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)判。畢竟，我國(guó)民族自治地方的面積幾乎占整個(gè)國(guó)土總面積的三分之二。如果不顧現(xiàn)實(shí)狀況和國(guó)情史實(shí)，一味地強(qiáng)調(diào)民族自治與地方分權(quán)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)國(guó)家的發(fā)展是會(huì)有阻礙的。

[責(zé)任編輯：黃仲盈]