摘 要：江蘇南京安德門既是城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，也是城市軟肋區(qū)，擁有一個地面與地下的結(jié)合點——地鐵中轉(zhuǎn)站樞紐安德門地鐵站，容納了一個駐場職業(yè)機構(gòu)100多家的勞務(wù)市場，聚集了來自五湖四海的離家打工人群，另外，安德門周圍的幾所學(xué)校為安德門地區(qū)吸引了大量城市居住人口，農(nóng)貿(mào)市場、餐飲業(yè)、旅館業(yè)等逐步興起，用水、消防、供電安全、道路交通、環(huán)境秩序等方面存在的問題成為了絕大部分違法犯罪可能發(fā)生的社會因素。以這個人員復(fù)雜的特殊地點為研究點，通過對安德門地鐵站的治安保衛(wèi)狀況與周圍環(huán)境進行調(diào)查研究，對于深入探討研究治安保衛(wèi)工作可以起到很好的點-線-面的作用。

關(guān)鍵詞：安德門 治安保衛(wèi) 平安建設(shè) 安全需求 安全產(chǎn)品

中圖分類號：F2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）04（b）-0217-04

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特定時期，在城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人員多、范圍廣、變動快、情況復(fù)雜，生活環(huán)境、社會管理、人口管理等方面問題多多，成為地區(qū)平安建設(shè)的一大難題。孟建柱提出在江蘇建立平安中國示范區(qū)，就是要求我們不僅要把目光放在重點城市的社會治安保衛(wèi)的問題上，還要研究在外來人口流動密集區(qū)的治安保衛(wèi)工作存在的諸多不足，更要深度挖掘影響社會穩(wěn)定和安全的各種因素，從而更有效地實行治安保衛(wèi)。

江蘇南京安德門既是城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，也是城市軟肋區(qū)，擁有一個地面與地下的結(jié)合點——地鐵中轉(zhuǎn)站樞紐安德門地鐵站，容納了一個駐場職業(yè)機構(gòu)100多家的勞務(wù)市場，聚集了來自五湖四海的離家打工人群，另外，安德門周圍的幾所學(xué)校為安德門地區(qū)吸引了大量城市居住人口，農(nóng)貿(mào)市場、餐飲業(yè)、旅館業(yè)等逐步興起，用水、消防、供電安全、道路交通、環(huán)境秩序等方面存在的問題成為了絕大部分違法犯罪可能發(fā)生的社會因素。以這個人員復(fù)雜的特殊地點為研究點，通過對安德門地鐵站的治安保衛(wèi)狀況與周圍環(huán)境進行調(diào)查研究，對于深入探討研究治安保衛(wèi)工作可以起到很好的點-線-面的作用。

1 治安保衛(wèi)現(xiàn)狀

1.1 南京安德門治安保衛(wèi)情況

“城市軟肋”是多數(shù)學(xué)者提出的治安保衛(wèi)必須直面的難題，如：影劇院、大型購物點、步行街、汽車交通工具、地鐵、加油站等都屬于城市軟肋的范疇。它們構(gòu)成城市生活重要部分的環(huán)境和設(shè)施，其空間開放、人員擁雜且防范措施難以過于嚴(yán)格，容易成為實施犯罪的主要場所選項，一旦發(fā)生違法犯罪，災(zāi)難后果難以預(yù)料，造成的社會惡劣影響也不言而喻。

安德門位于江蘇省的省會——南京的南大門，容納了一個駐場職業(yè)機構(gòu)100多家的勞務(wù)市場，聚集了來自五湖四海的離家打工人群。同時，安德門地鐵站作為中國藥科大站與奧體方向站的中轉(zhuǎn)站，連接南京站與南京南站兩大火車站點，本身客流量就極大，加之與民工就業(yè)市場相連，大量民工涌入地鐵站內(nèi)將其作為生活、娛樂場所，對地鐵內(nèi)部行人的通行以及治安管理帶來了極大的隱患。另外，安德門周圍的幾所學(xué)校為安德門地區(qū)吸引了大量的城市居住人口，農(nóng)貿(mào)市場、餐飲業(yè)、旅館業(yè)等逐步興起，導(dǎo)致用水、消防、供電安全難以保障，道路交通擁堵嚴(yán)重、環(huán)境秩序雜亂無章，街面違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)。[1]

從治安保衛(wèi)措施方面來說，治安保衛(wèi)工作做得并不是很到位。在地鐵站內(nèi)部，監(jiān)控應(yīng)急措施并不到位。因地鐵處于地下，這一特殊性更是對它的應(yīng)急措施提出了更高的要求，若在緊急情況下應(yīng)急照明系統(tǒng)不能很好開啟發(fā)揮其應(yīng)急作用，后果必是不堪設(shè)想的。而且地鐵站內(nèi)部的很多死角監(jiān)控系統(tǒng)并不能監(jiān)控到，僅是在出入口地方設(shè)置了攝像頭，這對出現(xiàn)問題后的情況排查是非常不利的。以地鐵站為中心點向外擴散的話，周圍的治安保衛(wèi)措施更是問題多多。首先在民工市場附近，只有一個警亭，在很多時候是根本看不到巡邏人員的，地鐵站外的黑車、霸王出租車根本無人管轄。十字路口處行人、車輛搶行更是司空見慣。農(nóng)貿(mào)市場處路口因小攤販堵塞也一直是無人問津。由于安德門市場的存在，給當(dāng)?shù)鼐用裆瞽h(huán)境帶來相當(dāng)大的影響。此外，大量民工露宿地鐵、公交樞紐站，存在一定的安全隱患，特別是影響了安德門民工市場周邊治安環(huán)境。

從城市與外來人口本身存在的矛盾方面來說。改革開放以來，東部地區(qū)城市經(jīng)濟不斷增長，吸引了大量的外來務(wù)工人口。城市的交通、住房、看病、上學(xué)等資源本就緊張，外來人口的增加更是為當(dāng)?shù)厝藥砹丝只?，大家在第一時間想到的并不是如何和諧相處，而是如何保護本屬于自己的那一份資源，甚至是搶奪更多的資源，因此從外來人口進駐城市的一剎那，各種將他們與當(dāng)?shù)厝烁綦x開的戶籍管理等方面的制度隨之展開。這一方面是為了更好地進行社會的治安等方面的管理，卻也無形中在他們之間豎起了一道墻，為外來人口獲得城市的整體認(rèn)可加大了難度。戶籍身份“綁定”公共服務(wù)政策，及其本身決定的個體面臨公共服務(wù)政策情況，而通過這種渠道影響到居民。[2]就連與他們接觸較多的民工市場的中介機構(gòu)人員在給他們介紹工作時也是帶上了一層有色眼鏡的，只拿錢不辦事的現(xiàn)象比比皆是，即使找其進行理論也是無果，求助也是無門。就這樣，一方面是城市人的恐慌、不認(rèn)可；另一方面是外來人的不信任、無歸屬感，互相之間對立現(xiàn)象的出現(xiàn)當(dāng)然也就不足為奇。加之外來務(wù)工人員接受的文化教育并不是很系統(tǒng)全面，經(jīng)濟方面也是落后城市當(dāng)?shù)卮蟛糠值娜丝冢幕?jīng)濟上的差距更是阻礙了他們之間的交流。當(dāng)情況類似的人走到一起發(fā)泄不滿，當(dāng)感性越過理性，犯罪也就在一念之間。城市里的社區(qū)治安搞得有聲有色，現(xiàn)在最不缺的可能就是大媽了，大媽們可以說是社區(qū)治安的主力軍，而在成為主力軍的長久過程中的態(tài)度問題是否也應(yīng)該反思一下，嚴(yán)厲的態(tài)度或許會產(chǎn)生威懾力，但也是矛盾的爆發(fā)點，世人在關(guān)注一件“為民好事”時是否還忽略了某些細節(jié)？在社會學(xué)研究中的許多問題中，如果僅憑單純的科學(xué)性并不能發(fā)現(xiàn)其真實原因和解決辦法，往往要靠人文性才能找到原因和解決之道，即“只有接地氣，才能有底氣”。[3]

1.2 治安管理部門的窘境

改革開放以來，中國的政治制度、經(jīng)濟制度、思想文化意識、法律制度等都發(fā)生了巨大的變化，社會制度，社會環(huán)境給人們帶來的巨大變革誘發(fā)了新時期的犯罪因素的迅速增長，并造成了治安犯罪問題增長這一特殊階段。一方面，國家面對社會上諸多涉及百姓生存的問題已經(jīng)是頭大；另一方面，發(fā)展經(jīng)濟的政治性沖動和巨大壓力，使政府始終覺得資源不足，因而無暇、無力也無心為治安保衛(wèi)方面分配足夠的資源，不僅包括人力、財力、政策，更包括制度。

在調(diào)查研究的過程中我們發(fā)現(xiàn)安德門與其他大多數(shù)地區(qū)的治安管理部門幾乎都在面臨著這樣的窘境：首先，一直以來，治安保衛(wèi)的工作都是被動的。不管哪一個部門還是個人都是將治安保衛(wèi)的工作聚焦于違法犯罪的現(xiàn)象上，“嚴(yán)打”就是一個很好的例子。長期的“嚴(yán)打”不僅使嚴(yán)打部門處于疲憊狀態(tài)，如公安部門作為主要嚴(yán)打力量已經(jīng)習(xí)慣跟在犯罪現(xiàn)象的后面走而忽視掉產(chǎn)生犯罪的社會因素；而且嚴(yán)打本身也步入了一個疲軟的狀態(tài)，其震懾效果已經(jīng)在逐步下降，其似乎已經(jīng)成為一種階段性的犯罪份子的配合狀態(tài)。其次，治安較差時找領(lǐng)導(dǎo)要求增加相關(guān)投入，領(lǐng)導(dǎo)會說，治安形勢不好說明你們干得不好，這時增加人力和經(jīng)費，其他部門肯定有看法，當(dāng)下經(jīng)濟建設(shè)特別缺乏資源，財政十分緊張，只好對你們的困難表示理解。治安較好時對于社會治安增加人力和經(jīng)費的請求，領(lǐng)導(dǎo)又會說，治安形勢這么好怎么還要增加人力和經(jīng)費呢？沒有哪個部門的人錢不少，財政這么緊張，希望你們顧全大局。這些窘境其實是片面追求經(jīng)濟高速增長留下的后遺癥，大家都可以認(rèn)識到經(jīng)濟建設(shè)占用了大量資源，治安保衛(wèi)的資源當(dāng)然就會比較緊缺。這就需要各部門之間找平衡，然而怎么找好平衡？標(biāo)準(zhǔn)是什么？就是需要我們另外好好思考的問題了。平安建設(shè)的提出似乎是給我們帶來了曙光，當(dāng)它不再是紙上談兵的時候，或許就是我們找到解決治安資源配置的一種良好新模式的時候。

2 走進平安建設(shè)

2.1 平安建設(shè)的新模式

平安建設(shè)是關(guān)于資源配置的一種新模式。社會治安保衛(wèi)從綜合治理進入到平安建設(shè)就意味平安建設(shè)的核心不再是具體的治安問題，而應(yīng)該站在一個更高的點上，聚焦于政治與政策問題上，了解和判斷民眾的選擇和意愿，同時滿足民眾的經(jīng)濟需求與安全需求，時二者之間達到一個相對平衡的狀態(tài)，并據(jù)此確定發(fā)展模式，從而進行治安資源配置。這就是平安建設(shè)的理念：堅持從民眾的安全需求出發(fā)，認(rèn)識和處理以政策形式反映出來的經(jīng)濟社會發(fā)展與治安保衛(wèi)方面的矛盾。[4]

2.2 民眾的安全需求

滿足民眾的安全需求是平安建設(shè)的主要內(nèi)容。美國著名心理學(xué)家馬斯洛將人類的需要劃分為5個級別，從低到高分別為生理需要；安全需要；相屬關(guān)系和愛的需要；尊重的需愛，自我實現(xiàn)的需要。而一個社會的安全需要則是要將民眾的安全需求具體化到實踐中而不是將其抽象化為理論。就如民眾最看重的絕不是財富以及國家財富的總量，而是獲取財富的政策機制以及國家財富的分配是否公平一樣。在平安建設(shè)中，民眾需要的不僅僅是對犯罪的懲罰，而是能實現(xiàn)其安全需求的平安。這個安全只有滿足了民眾的需求才是滿足社會及國家的需求——一種平安的社會狀態(tài)。所以只有搞清楚這安全需求到底是什么樣的才好真正地對癥下藥把“平安”建設(shè)好。平安城市作為政府推動的項目，對安防行業(yè)的發(fā)展具有明顯的帶動作用，近兩年，隨著信息技術(shù)的普及，平安城市建設(shè)對安防產(chǎn)品及技術(shù)提出了新的要求，逐漸促使傳統(tǒng)的安防概念向維護公共安全及“大安防”概念轉(zhuǎn)變，平安城市建設(shè)已經(jīng)成為城市基礎(chǔ)建設(shè)的一部分，而隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)的應(yīng)用，平安城市建設(shè)正逐步融入智慧城市建設(shè)中。

3 平安建設(shè)中治安保衛(wèi)的深度思考

3.1 治安保衛(wèi)政策理念的轉(zhuǎn)變

違法犯罪是一種社會現(xiàn)象，它在一定的體制與制度基礎(chǔ)上產(chǎn)生，又以破壞這個基礎(chǔ)的形式來反映它們。我們可以將違法犯罪的力量與打擊違法犯罪的力量進行對比，國家強制力的介入或許使得后者的力量要強一點，嚴(yán)打的相對有效性也可以說明這一點。而若將產(chǎn)生違法犯罪的社會因素與打擊違法犯罪的社會因素進行對比的話，前者絕對是占有壓倒性優(yōu)勢的，這就為我們的治安保衛(wèi)工作為何越來越難做解開了謎團——法律的威懾力是對于沒有違法犯罪的人而言的，需要防范的敵人時時刻刻都是存在的，只是敵人與被保護的對象之間的距離的大小不同而已。[5]這也為日后治安保衛(wèi)政策、措施的實施指導(dǎo)了方向。

市場經(jīng)濟是以勞動力的價格為引導(dǎo)的，正是由于市場經(jīng)濟體制造就了偉大的農(nóng)民工大軍，政府在將其列為刑事發(fā)案率的主力時，是否有考慮到由于自身城市建設(shè)、管理和保障方面的不足而未給他們提供一個能讓人接受的生存環(huán)境？因而治安形勢好不好，有沒有滿足民眾的安全需求，主要不是違法犯罪的原因，而是國家的原因。當(dāng)看到群眾“花錢買平安”，各地政府甚至為此集資、攤派，就知道政府并沒有把滿足民眾的安全需求作為自己的一項職責(zé)，政府似乎不需要為此買單，承擔(dān)責(zé)任的主體變成了民眾，這樣的做法和收保護費有何實質(zhì)區(qū)別？

從安全需求出發(fā)轉(zhuǎn)變模式，不局限于國家處罰犯罪的立場去認(rèn)識和對待犯罪，從承擔(dān)導(dǎo)致犯罪產(chǎn)生和增長的國家責(zé)任處入手，就能大大減輕某些部門利益對安全需求政策的影響。所以安全需求由民眾提出，國家據(jù)此制定或修改有關(guān)政策，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中反復(fù)平衡各方利益，把平安建設(shè)納入到規(guī)劃中，滿足民眾安全需求，從全局的高度對治安與經(jīng)濟社會政策進行協(xié)調(diào)。

按照安全需求的理念，民眾有權(quán)要求國家提供充分的安全產(chǎn)品，最直接的一個安全產(chǎn)品便是國家的治安保衛(wèi)政策，這為政府履行治安職能提供了一個強有力的保證。經(jīng)濟社會政策已經(jīng)位于一個很高的地位，若想將其地位降低可能不僅相關(guān)部門不答應(yīng)，老百姓也是不會答應(yīng)的。那么我們就要從另一角度入手：將治安政策提升到與經(jīng)濟社會政策并行的位置，讓它們在這個平面上使各種需求實現(xiàn)相對平衡的狀態(tài)，讓經(jīng)濟社會政策符合并體現(xiàn)安全需求，將安全需求作為指導(dǎo)有關(guān)政策的統(tǒng)一政策。無論何時指導(dǎo)國家行為的理念與政策總是具有決定性，有什么樣的經(jīng)濟社會政策和治安政策就有什么樣的資源分配。民眾的安全需求只有上升為黨和國家的政策才能獲得其實現(xiàn)的資格以及推動其實現(xiàn)的政治經(jīng)濟資源，并且只有與發(fā)展經(jīng)濟的政策保持高度一致，才能被將發(fā)展經(jīng)濟當(dāng)做第一要務(wù)的政府所重視或采納。民眾的安全需求本身就具有極高的政治性，應(yīng)該被作為國家要解決的社會治安問題，而不是等到治安問題成了政治問題才硬著頭皮不得不去解決。治安保衛(wèi)的問題不應(yīng)僅僅跟隨犯罪的腳步而導(dǎo)致被動，而應(yīng)跟隨市場經(jīng)濟的腳步從社會因素著手，跳出傳統(tǒng)的預(yù)防與打擊的范圍，擴大到相關(guān)社會經(jīng)濟領(lǐng)域，解決犯罪的社會性問題。學(xué)會利用社會因素去解決違法犯罪大量產(chǎn)生與增長的問題，轉(zhuǎn)被動為主動，努力消除未產(chǎn)生的犯罪，而不是通過調(diào)整警力和經(jīng)費來適應(yīng)犯罪情況的變化。

3.2 政策施行者的新定位

中國一句古話說得好：“打江山容易治江山難”。如果說治安可以讓政法委、綜治委或者政法機關(guān)來負(fù)責(zé)，那么保衛(wèi)這一具有治安與治理這一雙重性質(zhì)的工作就不適宜交由它們統(tǒng)領(lǐng)。只有站在全局高度對所涉及的利益沖突問題進行平衡取舍，從更宏觀的角度與范圍去看待下級部門與相關(guān)政策之間的矛盾，確定國家有關(guān)行為的責(zé)任和進行干預(yù)的規(guī)則，才可能保持經(jīng)濟社會發(fā)展與治安保衛(wèi)之間矛盾的控制。在中國能夠站在全局的高度看問題的只有中國共產(chǎn)黨了。所以只有黨委政府一齊負(fù)責(zé)才可能做好利益的平衡，也只有黨委政府一齊負(fù)責(zé)才有相當(dāng)?shù)臋?quán)利對自己或下級制定政策中的矛盾進行調(diào)整。這就需要黨委和政府必須重新為自己定位，把社會治安保衛(wèi)和政策協(xié)調(diào)確定為黨委、政府的職責(zé)。

一項政策關(guān)系的是產(chǎn)生與抑制犯罪的兩個方面，市場、就業(yè)、勞動力、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、醫(yī)療、工商、財政、稅收、金融等，還有治安編制、經(jīng)費、規(guī)劃和建設(shè)等，這方方面面的政策都對治安保衛(wèi)產(chǎn)生影響。國家在糾正政策行為的同時要做好承擔(dān)糾正可能產(chǎn)生的損失與后果的心理。政策提出之前要對政策的社會效果做出全面審慎的評估，要考慮到社會的承受能力，如：對民心、治安、政府等會產(chǎn)生多大影響，會受到多大的阻力等，然后再決定其出臺以及實施的進度、力度和時機，并且隨著實際情況的變化而做出具體調(diào)整。毫無疑問的是各個部門或集團的阻礙是絕對少不了的，所以從橫向或平行方向來調(diào)整絕對是癡人說夢，指望歷來處在較低位置的治安政策產(chǎn)生作用那肯定也是不現(xiàn)實的，所以只能從縱向來解決這個問題，依靠上位階的權(quán)力或政策來干預(yù)。如依靠上級新政策來修訂或廢止原有的政策等，因而黨委政府一齊負(fù)責(zé)的模式很有必要。

3.3 安全產(chǎn)品生產(chǎn)鏈中的間接安全產(chǎn)品

政策只是國家提供的安全產(chǎn)品之一，它為治安保衛(wèi)工作的實施提供了一個強有力的理論依據(jù)。政策為治安保衛(wèi)工作的開展組織出了一條安全產(chǎn)品生產(chǎn)鏈：國家拿出一定的資源如財政經(jīng)費和相應(yīng)的編制和計劃，設(shè)置相應(yīng)數(shù)量的警察、法官、監(jiān)獄和治安設(shè)施等；社會要按照國家計劃生產(chǎn)出這些人、治安設(shè)施及服務(wù)產(chǎn)品，如：設(shè)立培訓(xùn)教育的專門學(xué)校以及有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)等等，在提供這類產(chǎn)品時從國家那里獲取等于或超過其成本的收益，由此進入下一輪生產(chǎn)。在這個生產(chǎn)過程中除了國家提供的直接安全產(chǎn)品外，還有間接安全產(chǎn)品，例如：經(jīng)濟建設(shè)方面——明亮的街燈，穩(wěn)定的就業(yè)，基本的社會保障等，從衣食住行到生老病死，總之就是改善或是消除違法犯罪產(chǎn)生的社會因素的方方面面。由于這些間接安全產(chǎn)品不占用治安體制資源，涉及并體現(xiàn)于社會建設(shè)的許多方面，并要廣泛運用到這些方面的不局限于治安建設(shè)與國家的治安職能的國家管理職能，因而沒有明晰的政策來指導(dǎo)，對其的嚴(yán)重忽視造成了相關(guān)產(chǎn)品的空缺，導(dǎo)致了違法犯罪社會因素的大量擴張。最突出的一個原因就是國家偏重于其經(jīng)濟職能，片面地追求經(jīng)濟社會發(fā)展和以市場效益為導(dǎo)向的間接安全產(chǎn)品的生產(chǎn)，嚴(yán)重壓制了屬于民眾安全需求的以社會效益為主的間接安全產(chǎn)品的生產(chǎn)。另外，間接安全產(chǎn)品的生產(chǎn)不在GDP中直接體現(xiàn)出來，滿足民眾的安全需求也未被列入官員的政績考核體系中。不管置于何種歷史時期和發(fā)展階段，在何種國家、政治階段、文化背景下，民生所涵蓋的人的基本的生存和生活狀態(tài)、基本的發(fā)展發(fā)展機會和能力、基本的權(quán)益保護是幸福最基礎(chǔ)的載體。[6]從本質(zhì)上看來，這和忽視民生是屬于同一類問題。

社會主義市場經(jīng)濟體制為間接安全產(chǎn)品的發(fā)展創(chuàng)造了特殊機遇。國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)民眾對間接安全產(chǎn)品的需求制定國家提供間接安全產(chǎn)品的的生產(chǎn)和消費規(guī)劃，可以有條件地對間接安全產(chǎn)品的生產(chǎn)施行市場化政策，建立和扶持關(guān)于其生產(chǎn)與服務(wù)的有關(guān)市場，擴大有關(guān)市場的主體范圍，吸引各種資源進入，使安全產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)占據(jù)較大份額，提升安全產(chǎn)品消費在政府、企業(yè)和國民消費中的比重等，使之成為經(jīng)濟社會建設(shè)的重要組成部分。并將其納入經(jīng)濟增長指標(biāo)與政績考核指標(biāo)中，這樣就不會與政府和官員們發(fā)展經(jīng)濟的沖動相抵觸，也可以減少或者避免經(jīng)濟建設(shè)與治安保衛(wèi)之間的矛盾，減輕施行阻力。這就是從治理違法犯罪社會因素的角度出發(fā)，將經(jīng)濟社會發(fā)展政策與治安保衛(wèi)政策統(tǒng)一起來，使治安保衛(wèi)政策與經(jīng)濟社會政策保持平衡。將間接安全產(chǎn)品生產(chǎn)與民眾安全需求相統(tǒng)一，直接安全產(chǎn)品的生產(chǎn)在其生產(chǎn)的推動下也不會顯得與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，起到一個很好的橋梁紐帶作用。

3.4 政策實施體制的創(chuàng)新

現(xiàn)代社會一個不斷提出的名詞便是法治，我們可以用我國法律體系的基本完整的立法狀況來表示我國是一個法治國家，然而更可以用法律實施的很不如意的事實來指責(zé)我國法治建設(shè)的不完善。關(guān)于安全需求的政策也面臨這個問題：政策的制定是一回事，而政策的實施往往是另一回事。一個重要的原因便是政策實施體制。體制是政策實施的載體，其巨大作用就是把政策翻譯成獎懲規(guī)則。地位的體現(xiàn)在于權(quán)力，利益不明顯性往往會對其帶來或大或小的阻力。如果現(xiàn)行政策所確定的利益、權(quán)力、制度和管理體制仍在進行或者得到維護，且它們的法律效力和控制力并沒有喪失，新政策只能背負(fù)著新的理念，拖著沉重的舊體制緩慢前行甚至人仰馬翻。于是，體制的轉(zhuǎn)變或者改革成為安全需求政策能否成功實施的關(guān)鍵因素，即用體制來約束政策。

體制充斥著組織管理發(fā)展的各個階段，制度借以實現(xiàn)的形式也是體制。組織成員的積極性與創(chuàng)造性涉及到組織制度本身的缺陷和組織管理過程的缺陷，制度本身具有惰性與外化的缺失，但是在見降低組織管理風(fēng)險和形塑組織秩序方面，除了制度以外似乎沒有比它更有效的方法了。當(dāng)組織的規(guī)模不斷擴大，通過多樣化的區(qū)分和微觀的激勵機制去調(diào)動組織成員的積極性是靠不住的。因此，制度的整體設(shè)置比不斷變化的規(guī)則更具有降低組織不確定性風(fēng)險的優(yōu)勢。[7]黨委政府首先以民主政治為動力加強民眾從外部的監(jiān)督力量，防止一些利益集團的因素形成政策的部門化。同時，以安全需求為內(nèi)容的考核體系應(yīng)當(dāng)包括負(fù)責(zé)直接安全產(chǎn)品與間接安全產(chǎn)品的部門，即包括政法在內(nèi)的所有部門。只有在管理體制真正運轉(zhuǎn)起來的時候，安全需求的政策才能夠真正實施。就好像人對著鏡子梳妝打扮，你是你，鏡子里還有一個你，但即使鏡子里的你離開了，你仍然是你。也許某一天相關(guān)政策的文件已經(jīng)不再下達得那么頻繁或是已經(jīng)不再下達，但只要體制在，政策就會施行而不僅僅是流于形式或者作秀，這就是體制與利益的巨大推動作用的結(jié)果。

3.5 輿論導(dǎo)向機制的引導(dǎo)與控制

社會存在決定社會意識。有位哲人說過：嘴巴說出來的是思想，而面孔說出來的是思想的本質(zhì)。公眾的親身經(jīng)歷或者其對一些特定問題的擔(dān)心等都會影響著他們的行為模式，所以如果一直就安全感或是幸福生活指數(shù)來對老百姓打破砂鍋問到底的話就顯得欲蓋彌彰了。因為他們生活在哪里，答案就在哪里。況且現(xiàn)代社會的人們似乎已經(jīng)不太相信政府的話了，有了一次狼來了的故事，即使政府講的是真話，其可靠度還是會讓民眾感到懷疑。這就要求政府平衡好信息傳播的雙面作用，如何在正常傳播信息的前提下防止犯罪信息擾亂民心或者如何控制好新聞媒體的相關(guān)報導(dǎo)是一件相當(dāng)有技術(shù)含量的事。政府曾做過幾次關(guān)于公眾安全感與民眾幸福感的調(diào)查，央視的記者也會現(xiàn)場對民眾進行采訪并進行跟蹤報導(dǎo)。可以說，統(tǒng)計出來的數(shù)據(jù)總是可喜可賀的，但一旦與民間統(tǒng)計出的數(shù)據(jù)或者實際情況進行對比就會讓人產(chǎn)生懷疑。從心理學(xué)的角度來分析：在人的一生中或許只有到了最后一刻才會開始留戀這個世界并懷念這個世界的好，在其他的時刻無論經(jīng)歷過多少次幸福更讓人容易記住的往往是疼痛。人們已經(jīng)習(xí)慣性地把政府發(fā)布的情況往更壞處考慮，這就為政府發(fā)布相關(guān)信息找好了一個平衡點：做好對信息發(fā)布后的情況往最壞處考慮并做好相關(guān)預(yù)防或應(yīng)急措施的準(zhǔn)備。

現(xiàn)代社會的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為信息的傳播提供了一個方便快捷的渠道，媒體為了能讓自己新聞更能引起社會的廣泛關(guān)注，在報導(dǎo)真實新聞時在重點方面可能就會與政府有所不同。比如在傷害幼兒園學(xué)生與小學(xué)生的報導(dǎo)中，媒體將報導(dǎo)的重點放在了犯罪人與受傷害人的人數(shù)報道上，對于犯罪份子收到的嚴(yán)厲懲處措施卻報導(dǎo)得較少；或者有時為了表現(xiàn)犯罪人的狡猾可能會將其作案方式論述得比較詳細。要知道，法律能起作用的對象是沒有違法犯罪的人，當(dāng)媒體對于政府后續(xù)措施的相關(guān)報導(dǎo)石沉大海時，這在無形中就激起了潛在犯罪人的從眾作案心理或者為潛在的作案份子提供了作案模板，在更惡劣的事件發(fā)生后，政府做出的聲明或是舉措往往就顯得那樣蒼白無力——無論如何都是作秀的表現(xiàn)，即使打碎了牙也只能往肚子里咽，這就是媒體正面力量的作用沒有發(fā)揮到位。湯嘯天教授曾針對我國的治安管理現(xiàn)狀敏銳地指出“現(xiàn)代社會管理的核心是，如何在保障社會每一位成員權(quán)利得以實現(xiàn)的前提下，實施對社會的有效控制?！盵8]對于媒體的正面力量的發(fā)揮政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)，對于其負(fù)面能量大法會應(yīng)該做好控制，引導(dǎo)與控制之間沒有沖突，但都需要如大禹治水一樣，即使有一千個不高興的理由也萬萬不可利用權(quán)力對其進行壓制，無數(shù)的例子已經(jīng)為我們證明——厚積而薄發(fā)的力量往往是很可怕的。

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