【摘 要】國家稅務總局描繪的稅收現(xiàn)代化藍圖中，科學嚴密的現(xiàn)代化征管體系建設在整個稅收現(xiàn)代化建設中的作用舉足輕重。本文從現(xiàn)代征管體系相關理論研究出發(fā)，深入研究總結(jié)分析現(xiàn)階段存在的問題，并對構建現(xiàn)代化稅收征管體系進行前瞻性研究，探討發(fā)展方向和方法路徑。

【關鍵詞】現(xiàn)代化；稅收征管；體系

一、對現(xiàn)代化稅收征管體系的理解和認識

稅收征管體系是指國家及稅務機關為了實現(xiàn)稅收征管目標，在稅收征管過程中對相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管組織機構、征管人員、征管流程、征管方法等要素進行有機組合所形成的有機整體?，F(xiàn)代化通常是指通過努力使某事物的發(fā)展達到當今時代的先進水平。構建現(xiàn)代化稅收征管體系，既要適應當今信息網(wǎng)絡化、資本國際化、經(jīng)濟全球化的時代發(fā)展要求，又要遵循現(xiàn)代管理的價值取向、理念、方法和技術，充分體現(xiàn)現(xiàn)代稅收征管的基本特征。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）研究認為，現(xiàn)代稅收征管的基本特征主要體現(xiàn)在：稅收法律制度的公開透明、準確實施，稅收管理流程的持續(xù)改進，組織機構設置的科學合理，多元服務，促進納稅遵從，信息技術的有效應用和培養(yǎng)高素質(zhì)人才隊伍等方面。

二、當前征管改革存在的問題

建國以來，我國稅收征管模式一直進行變革，大致經(jīng)歷了四次重大改革：一是80年代中期之前是“一員進廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一”的專管員模式；二是80年代中期到90年代中期各地探索實行“征管、檢查兩分離”或“征收、管理、稽查三分離”；三是1997年稅務總局確立“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查”的30字征管模式以及在前述模式的基礎上2004年加入了“強化管理”；四是2008年總局成立納稅服務司和大企業(yè)管理司，納稅服務作為核心業(yè)務被獨立出來，大企業(yè)管理試點運行，2010年確立八個省市開展新一輪的征管改革試點。通過一系列的改革，充分吸取先進的管理理念和方法，利用信息技術手段，以提高納稅遵從為目標，以風險管理為導向，以流程再造為路徑，逐步對原有的征管模式進行改革，取得了良好的成效。然而，當前的改革大多是在原有征管模式的框架之下進行一定程度的調(diào)整，尚未形成新的、系統(tǒng)的體系，一些矛盾和問題也隨著改革的深化不斷暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.改革進程方面，傳統(tǒng)模式與現(xiàn)代方式并存的矛盾

由于處于改革試點的過渡期，目前仍屬于 “分頭試點、各地開花”的狀態(tài)，缺乏全國自上而下統(tǒng)一的頂層設計，導致改革不夠深入徹底。在制度建設上，《征管法》、《稅收管理員制度》等上位的法律法規(guī)及規(guī)范性性文件未及時修訂，現(xiàn)已明顯不適應當前的改革方向和管理理念，導致稅收征管改革措施落地剛性不足；在組織機構改革上，受到自上而下的體制制約，難以在更大領域向縱深發(fā)展，甚至出現(xiàn)機構名稱、人員配置與機構職能不相匹配的尷尬狀況；在征管流程上，各地均采用以風險管理為導向重構征管流程，但原有的管理思維和方式仍未能完全打破，客觀上存在風險管理方式和原有的管理體系雙軌運行的狀況，導致基層機關負擔繁重，對改革的支持和認可程度大打折扣。

2.管理理念方面，傳統(tǒng)的思維觀念與現(xiàn)代改革方向存在矛盾

由于制度慣性產(chǎn)生的路徑依賴，從管理層來看，“以組織收入為中心”的治稅理念長期占主導地位，“管理主義”公共行政模式仍占主導；從操作層看，對改革所配置的業(yè)務流程、崗責體系和管理創(chuàng)新措施不適應，理念的沖突、體制的慣性制約著服務和執(zhí)法的平衡發(fā)展，整體工作的協(xié)同效應尚未得到充分發(fā)揮。

3.納稅遵從方面，納稅人與稅務機關權責不清的矛盾

稅務機關職能越位的問題仍然存在，調(diào)查、審批、備案、認定、證明等事項過多，導致納稅人未能從根本上對自己申報納稅行為負法律責任，稅務機關也未能從“保姆式”的管理方式中解放出來，管理弱化現(xiàn)象沒有徹底扭轉(zhuǎn)，執(zhí)法風險未能得到制度層面的有效防范。

4.技術手段方面，信息獲取應用能力與信息管稅要求的矛盾

改革的普遍做法就是實施風險管理，而風險管理的關鍵就是涉稅信息的獲取和分析識別。然而，改革后稅務機關獲取納稅人信息的渠道仍然有限，信息收集和數(shù)據(jù)采集完整性和準確性欠佳，缺乏對數(shù)據(jù)的分析和深加工，導致風險識別容易出現(xiàn)偏差；稅務應用系統(tǒng)繁多， “信息孤島”與數(shù)據(jù)多重采集、平臺不統(tǒng)一現(xiàn)象仍未改變。

5.綜合治稅方面，需求迫切與政策現(xiàn)實支撐不足的矛盾

一是政策支撐力度有限。我國目前對于稅務行政協(xié)助方面僅在《稅收征管法》中做了原則闡述，但可操作性不高。二是信息共享手段落后。政府各部門在信息化建設方面各自開發(fā)、相對獨立的狀態(tài)，雖然各地均嘗試在本區(qū)域內(nèi)建立綜合治稅機制，但由于信息共享的層次較低、信息交換的信息化程度不高、部分信息的獲取仍然存在阻力等問題，成效受影響。

三、構建現(xiàn)代化征管體系的設想

經(jīng)濟決定稅收，國民經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了稅收征管現(xiàn)代化進程。構建現(xiàn)代化稅收征管體系正是適應我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。隨著稅收征管改革的深入推進，亟待強化頂層設計和推動。借鑒國際先進經(jīng)驗和我國改革實踐情況，筆者認為現(xiàn)代化稅收征管體系具體包括：

1.以依法治稅為原則完善稅收制度規(guī)范體系

稅收征管體現(xiàn)的是一種征納關系，應該在法治前提下最大限度滿足征納雙方實現(xiàn)自身利益的需求，征納雙方權利和義務應通過法律的形式予以明確和規(guī)范。一是確立納稅人自我評定稅收制度，明晰界定征納雙方的權利和義務，一方面，納稅人自主確定并繳納其應納稅款，按照納稅人自主申報、自我證明的要求，由納稅人承擔各類申報事項的證明責任，全面履行保存、報送涉稅信息以及協(xié)助稅收執(zhí)法等各項法定義務，稅務機關減少直至取消受理申報前的各種核準性、監(jiān)管性制度安排，強化政策確定性等服務功能，為納稅人自主評定提供必要的幫助；另一方面，稅收評定是納稅人自我評定制度下稅收管理的必設環(huán)節(jié)，稅務機關對納稅人申報、繳納稅收進行指導、檢查和監(jiān)督。二是完善內(nèi)部征管制度。加快構建和完善對自然人的稅收征管制度體系；建立成本較低、程序簡單的涉稅事項爭議處理機制；健全納稅人權益救濟及保護制度。三是完善外部協(xié)作制度。明確行政協(xié)助制度；細化稅務機關涉稅信息管理權，制定分稅種信息報送目錄，進一步細化納稅人和其他社會主體信息報送義務。

2.以風險管理為主線重組稅收征管流程體系

一是建立風險管理導向下的稅收征管流程體系。稅收征管流程體系按照其功能分類，分為業(yè)務流程和管理流程，兩者是相互融合的。業(yè)務流程是對外面向納稅人的征管基本程序，以納稅人自我評定制度為基礎，具體包括“納稅人自主申報納稅-稅收評定-稅務稽查-稅款追征-權益救濟”等環(huán)節(jié)；管理流程是稅務機關對內(nèi)為了實現(xiàn)控制風險、降低成本、提高效率、促進遵從等目標而設立的流程，具體包括納稅服務、稅收執(zhí)法和爭議處理三部分組成。管理流程中的“納稅服務”對應業(yè)務流程中的“納稅人自主申報納稅”環(huán)節(jié)，稅務機關主要向納稅人提供規(guī)范化的政策確定性服務和多元化的辦稅選擇，促進其自愿遵從；“稅收執(zhí)法”部分應以風險管理為主線，以情報管理為驅(qū)動，通過風險分析、風險識別排序等措施的有效實施，把有限的征管資源優(yōu)先用于應對高風險納稅人群體，實現(xiàn)稅收評定、稅務稽查和稅款追征等稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)更具針對性、更有實效性；“爭議處理”對應 “權益救濟”環(huán)節(jié)，應建立覆蓋稅收管理全過程的爭議處理程序規(guī)則，明確征納雙方在稅收管理各主要環(huán)節(jié)的證明責任分配關系。二是實施業(yè)務流程規(guī)范化管理。根據(jù)業(yè)務流程和工作步驟，規(guī)范每項具體業(yè)務操作，建立依托業(yè)務流程的溝通聯(lián)系、制約監(jiān)督關系，加強業(yè)務傳遞各環(huán)節(jié)的過程控制；根據(jù)再造后的業(yè)務流程重新設計考核辦法，以流程考核、日?？己撕投靠己藶楹诵?，形成科學合理的考核評價和激勵機制。

3.以專業(yè)分工為基礎重構稅收征管組織體系

征管機構是稅收征管法律得以實施的重要載體，必須以稅收征管流程為基礎構建。一是橫向按照稅收遵從管理、稅收法制管理和稅收支持保障等三大序列設置組織機構，改變職能交叉、相互掣肘的局面。遵從管理主要包含納稅服務、情報管理和風險分析監(jiān)控、稅收評定和稅務稽查等內(nèi)容，承載征管基本程序的前三個環(huán)節(jié)工作；法制管理主要包括稅款追征、爭議處理、法制管理、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，負責稅收政策的研究解讀和完善反饋、征管基本程序后兩個環(huán)節(jié)的工作以及對執(zhí)法情況的監(jiān)督；保障系列包括人力資源、技術支持、后勤保障等部門。二是縱向按照扁平化方向增強省、市級的實體化功能，按照分類管理方法細分縣（區(qū)）局職責。省、市局主要承擔大企業(yè)管理職責和中小納稅人稅收管理監(jiān)管、指導等職責，對風險分析監(jiān)控和情報管理、大企業(yè)稅收評定、稅務稽查、法制管理等專業(yè)性強、復雜程度高的重點業(yè)務上收集約管理?？h（區(qū)）級主要承擔中小納稅人管理和直接面向納稅人的納稅服務職責，取消稅收管理員固定管戶制，運用分類管理的科學管理方法按照納稅人類型和專業(yè)業(yè)務細分職責，如個體管理部門、案頭審核評定部門、實地審核評定部門等。三是實現(xiàn)崗能優(yōu)化配置。按照專業(yè)化的方向，積極探索公務員專業(yè)等級制，形成長遠的職業(yè)發(fā)展通道；對業(yè)務能力強的專業(yè)人才，加大重點培養(yǎng)、物質(zhì)獎勵、職位激勵等方面的傾斜力度，健全專業(yè)化隊伍培養(yǎng)、成長及激勵的長效機制。

4.以信息化為手段完善信息管稅體系

要適應“大數(shù)據(jù)”時代的要求，按照“數(shù)據(jù)集中采集、深化數(shù)據(jù)挖掘、提高應用水平”的思路，以金稅三期上線為契機，在實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)大集中的基礎上，實現(xiàn)與外部門信息交換的規(guī)范化和常態(tài)化，建立覆蓋所有稅收業(yè)務的數(shù)據(jù)倉庫，實現(xiàn)納稅人報送資料、第三方數(shù)據(jù)、各業(yè)務部門已有數(shù)據(jù)和分析成果的有機整合，通過對海量數(shù)據(jù)的加工利用和云計算，實現(xiàn)信息高度共享和快速處理，提升數(shù)據(jù)的綜合分析應用水平，將稅收征管過程轉(zhuǎn)換為信息流的管理過程。

5.以現(xiàn)代治理為理念重塑綜合治稅體系

治理理論作為當今中國國家頂層設計中一個全新的政治分析框架，其本質(zhì)特征在于國家、市場和社會組織“三部門”對公共生活的合作治理。因此，稅務機關之外的公共部門、中介組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)都應納入到稅收治理的主體體系中。一是要繼續(xù)完善綜合治稅大格局，以營造法治、公平、有序的稅收環(huán)境為目標，建立起以“政府領導、稅務主導、部門配合、司法保障、社會參與”為主要內(nèi)容的社會綜合治稅網(wǎng)絡，其中最主要的是實現(xiàn)稅務機關與外部的信息交互，促進除納稅人和稅務機關外的第三方涉稅信息的高度共享，提高數(shù)據(jù)交換的制度化和標準化水平，為信息管稅提供必要的數(shù)據(jù)資源，解決征納雙方信息不對稱問題。二是推動納稅服務社會化，大力支持稅務中介組織發(fā)展壯大，加強與社會組織協(xié)作，借助第三方力量為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務，發(fā)揮社會主體的服務優(yōu)勢和杠桿作用。

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