集體經濟是我國公有制經濟的重要組成部分。黨和政府歷來重視集體經濟的發(fā)展。黨的十七大提出：“推進集體企業(yè)改革，發(fā)展多種形式的集體經濟、合作經濟”。黨的十八大報告強調：“壯大集體經濟實力”。積極發(fā)展集體經濟，對鞏固公有制經濟的主體地位，完善中國特色社會主義基本經濟制度，實現(xiàn)共同富裕，促進社會和諧具有重要意義。

我國城鎮(zhèn)集體經濟由于產生和發(fā)展的歷史復雜，導致企業(yè)內部產權主體不明、歸屬不清、管理相對落后。加之，外部一些自由主義經濟思想的影響，一些職能部門對集體經濟的認識存在偏頗，當前集體經濟生存發(fā)展的環(huán)境并不寬松，缺乏必要的扶持政策與配套措施，長此以往，必將影響集體經濟的進一步壯大與發(fā)展。因此，正視城鎮(zhèn)集體企業(yè)存在的問題，不斷深化改革，是當前刻不容緩的要務。

一、當前城鎮(zhèn)集體經濟總量減少，發(fā)展邊緣化是不爭的事實

目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)總體規(guī)模在逐漸減少。從企業(yè)數量來看，據《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》數據顯示，2004年底，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)約有10.2萬戶，與1996年全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)49.5萬戶相比，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)在數量上減少了約80%。①另據第一次全國經濟普查統(tǒng)計，2008年底，全國集體企業(yè)已降至19.2萬戶，比2004年末又下降了 44.0%。②從職工人數來看，1995年全國集體企業(yè)職工總數3076萬人，到2002年下降至1071萬人，下降了近2/3。其中2001年，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)離崗人員就達506.53萬人，占全國企業(yè)離崗總人數的1/4。2005年，城鎮(zhèn)集體經濟就業(yè)人數占城鎮(zhèn)就業(yè)總人數的比例已不到3%。③以經濟發(fā)展較快的東部沿海地區(qū)為例，廣州市1994年城鎮(zhèn)集體企業(yè)從業(yè)人員41萬人，到2000年底，從業(yè)人員數下降至28.7萬人；上海市2011年城鎮(zhèn)集體企業(yè)在崗職工人數為8.91萬人，僅占當年全市在崗職工總數的1.06%。④

除去自身改制成為其他性質和形態(tài)的企業(yè)這一大原因外，歸納起來，主要有三方面因素導致城鎮(zhèn)集體企業(yè)數量減少：一是部分數城鎮(zhèn)集體企業(yè)歷史負擔沉重，革新缺乏必需的人力物力與技術手段，改革滯后。二是隨著市場經濟進程加快，我國經濟已由賣方市場轉入買方市場，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的生存與發(fā)展空間（市場容量）日趨減小，與集體企業(yè)傳統(tǒng)的依靠數量擴張發(fā)生了矛盾。競爭對手更多、更強，就技術、設備、綜合實力而言，城鎮(zhèn)集體企業(yè)不如國有、外資企業(yè)優(yōu)勢雄厚；就經營機制而言，又不如民營企業(yè)、合資企業(yè)靈活。三是城鎮(zhèn)集體企業(yè)面臨的法律政策環(huán)境較為“落后”，目前仍缺少適用的法律法規(guī)，扶持與優(yōu)惠政策也遠遠不及其他所有制企業(yè)，導致企業(yè)發(fā)展動力不足。

二、制約城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展的一些主要問題歸總

制約城鎮(zhèn)集體經濟發(fā)展的主要問題，歸納起來，無非是外因和內因兩個方面。從外因看，主要是理論認識的模糊，導致法律法規(guī)缺失，宏觀指導不力。從內因看，產權不明晰以及由此引發(fā)的一系列管理監(jiān)督缺位，是導致城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展受限的主要原因。

1、理論認識尚未統(tǒng)一。改革開放以來，一些受西方經濟學影響的人認為集體所有制經濟已經不適應市場經濟發(fā)展的需要，應該趨于消亡。一種觀點認為，集體企業(yè)的產權不明確，產權不明確就無法進行交換，沒法進入最佳配置的交易過程，所以集體經濟制度必然在市場經濟的過程中被淘汰。還有的學者認為，從集體經濟制度中勞動與資本的關系來說，集體經濟制度的內在缺陷在于勞動與資本的矛盾，即根據什么來分配勞動成果的矛盾。傳統(tǒng)意義的集體經濟將由于內在缺陷而必然趨于消亡。目前，社會各界對發(fā)展集體經濟也普遍“唱衰”，有人認為，集體經濟已失去了傳統(tǒng)優(yōu)勢，享受不了國有企業(yè)的政策優(yōu)惠，又不具備民營企業(yè)的活力，所以政府不需要引導與扶持，任其自生自滅；還有人認為，在“國退民進”的呼聲之中，在國有經濟戰(zhàn)略性調整的背景之下，公有制是手段，只有發(fā)展生產力才是最終目的，因而，生產力水平較低的集體經濟可有可無。社會輿論導向的偏差，都導致人們對集體經濟的基本認識始終未予明確，阻礙著城鎮(zhèn)集體經濟的進一步推進和發(fā)展。

2、法律法規(guī)滯后缺失。本世紀以來，幾乎沒有出臺過針對城鎮(zhèn)集體經濟的專門法律法規(guī)。目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)所適用的法律法規(guī)，嚴重滯后于改革發(fā)展的需要。

（1）法律描述已不適應形勢要求。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制條例》（以下簡稱《條例》）均提出集體資產屬于勞動群眾所有①，但具體成員的邊界不清；《條例》只講集體所有，并未提勞動者個人產權。國家工商行政管理總局和國家統(tǒng)計局曾發(fā)布的《關于經濟類型劃分的暫行規(guī)定》規(guī)定“集體經濟是指生產資料歸公民集體所有的一種經濟類型，是社會主義公有制經濟組成部分，包括城鄉(xiāng)所有使用集體投資舉辦的企業(yè)，以及部分個人通過集資自愿放棄所有權并依法經工商行政管理機關認定為集體所有制的企業(yè)”。規(guī)定所強調的是，集體企業(yè)不能擁有職工個人的財產權益。它以一個虛無的“集體”概念來作為產權主體，背離了現(xiàn)代產權制度。作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)專門法規(guī)的《條例》頒布實施已20多年，城鎮(zhèn)集體企業(yè)近年來根據《公司法》要求進行改革，已出現(xiàn)了公司制、股份合作制等多種新的組織形式。在產權主體、決策方式、資產出資人、股權安排、治理結構、利益分配機制以及對經營者的激勵機制、對勞動者經濟補償等方面出現(xiàn)了全新的情況與變化，已突破了《條例》之規(guī)定。但《條例》除2011年1月對部分條款進行修改之外，并未補充新的內容。

（2）目前立法缺失。截至2014年6月底，全國已成立農民專業(yè)合作社97207個，參與農業(yè)產業(yè)化經營龍頭企業(yè)2340個，綜合服務社超32萬個，農村集體經濟近年來迅速發(fā)展，得益于自2006年頒布與實施的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》。而非公有制經濟中的外資企業(yè)、私營企業(yè)，也隨著我國外資企業(yè)法和個人獨資企業(yè)法的相繼出臺，有了堅實的法律保障。在國民經濟中占有重要地位的城鎮(zhèn)集體經濟至今沒有一部專屬的法律，也使得企業(yè)改革與前進的方向不明。

（3）改制缺乏完備的配套法規(guī)。城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制過程中，也出現(xiàn)了改制方向不明，程序不夠公開透明，對財產高值低估、低價轉讓、非法侵吞、資金不到位等一系列問題。就整體而言，有關城鎮(zhèn)集體企業(yè)清產核資、產權界定等規(guī)定還是多以國家部門的各類答疑、解釋的形式出現(xiàn)，而《條例》的內容也無法指導或解決集體企業(yè)改革實踐中不斷涌現(xiàn)出的新問題。地方政府為了解決集體企業(yè)改制問題，也出臺過一批指導集體企業(yè)改革、改制的文件，例如《廣東省企業(yè)國有集體產權交易暫行規(guī)則》《山東省工商行政管理局規(guī)范國有、集體企業(yè)改制的意見》等。但地方性文件缺乏國家配套政策的宏觀指導與規(guī)范，難免導致改制程序不一、不夠細化，較易產生新的矛盾。不但歷史遺留的產權糾紛不能迎刃而解，而且會減低廣大集體企業(yè)改制的積極性。

3、所處政策環(huán)境“不平等”。同為公有制經濟的重要組成部分，我國集體企業(yè)的許多政策卻一直是參照國有企業(yè)政策執(zhí)行?，F(xiàn)今，國有中小企業(yè)各類政策較為明朗，發(fā)展進程加快，而集體企業(yè)由于基本法律關系不同，無法完全參照有關政策，使得其在改革與發(fā)展中遇到的許多問題得不到及時解決。這里試舉兩例，國土資源部為支持國企改革頒布了《關于加強土地資產管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》，明確國有及國有控股企業(yè)參與股票配售的，可以將經批準的原使用的劃撥土地作價后注入企業(yè)，作為國有資本以認購配售的股票；國有企業(yè)破產時，其原使用的劃撥土地可由地方政府組織出讓，變現(xiàn)資金設立專戶，優(yōu)先用于職工安置。財政部、國家稅務總局2008年發(fā)布的《關于企業(yè)改制重組若干契稅政策的通知》規(guī)定，國有控股公司以部分資產投資組建新公司，且該公司占新公司股份85%以上的，對新公司承受該公司土地、房屋權屬免征契稅。地方政府的優(yōu)惠政策也同樣偏重于國有企業(yè)，例如貴州省曾經提出從寬處理改制的國有企業(yè)原有名稱的使用、專項經營和債權股問題，積極支持企業(yè)以實物或無形資產出資，幫助改制企業(yè)搞好知識產權保護等多項措施。又如重慶市工商行政管理局2007年實施了國企整體改制新設公司注冊資金“零首付”的優(yōu)惠政策。這些政策支持，集體企業(yè)難以同等享受，使得原本在與國有、外資、民營企業(yè)競爭時不占優(yōu)勢的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，發(fā)展之路更為艱辛。

這里要特別提及的是有關“員工持股”方面的政策差異。國務院早在2008年就專門出臺了《關于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見》，以解決國有企業(yè)改制中引入職工持股以及職工投資新設公司過程中的相關問題。近期隨著新一輪國有企業(yè)改革的推進，廣東、北京、上海、山東、重慶等超過20個省市陸續(xù)出臺了國資國企改革方案，各地指導意見都涉及了員工持股、推進混合所有制改革等重要內容。而針對集體企業(yè)的這方面政策仍然空白。此外，現(xiàn)行法規(guī)及政策缺乏公司體制下集體資產股東組織形式的統(tǒng)一規(guī)定，從中央到地方關于集體企業(yè)“職工持股會”的法律地位并無明確定論，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范準則。

4、統(tǒng)計信息失真。近年來，在實際統(tǒng)計中，集體經濟成分的統(tǒng)計數據有所偏差，不能準確或較為真實地反映發(fā)展情況與變動趨勢，給國家制定經濟戰(zhàn)略與理論研究造成了不小影響。造成統(tǒng)計失真的原因，大體有5點：

（1）對集體企業(yè)的“定義”問題。很多集體企業(yè)已改制后成為（有限責任）公司、股份合作制等產權多元化的企業(yè)。往往在按企業(yè)類型進行統(tǒng)計時，就不再計入“集體企業(yè)”類別。例如，在統(tǒng)計中，“股份合作制企業(yè)”就被單列為一個指標而有別于“集體企業(yè)”。此外，在部分統(tǒng)計中，往往把國有企業(yè)、集體企業(yè)等5類企業(yè)一并歸入“內資企業(yè)”進行統(tǒng)計，集體企業(yè)的有關數據便無從知曉。

（2）企業(yè)注冊登記產生的不實統(tǒng)計。部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)在注冊時實際未按集體所有制企業(yè)類型登記，還有部分“假集體”企業(yè)，它們是名為集體、實為個體或私營企業(yè)的經濟實體。企業(yè)所有制的性質不清，使得統(tǒng)計集體經濟成分時，企業(yè)數量、產值、利稅等指標不實。

（3）“集體參股”不能納入統(tǒng)計。國家統(tǒng)計局2003年發(fā)布了對國有企業(yè)的認定意見函，明確廣義的國有企業(yè)包括純國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)。而針對集體企業(yè)，國家始終沒有出臺相應的認定意見?，F(xiàn)今，廣義的集體企業(yè)仍未包含“集體參股企業(yè)”。這既不利于集體經濟的正確統(tǒng)計，也不利于集體資本參與國企改革、發(fā)展混合所有制經濟。

（4）統(tǒng)計科目設置的問題。根據2011年的最新修訂標準，“規(guī)模以上工業(yè)”是指年主營業(yè)務收入在2000萬元以上的工業(yè)企業(yè)。對于“規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)”，國家統(tǒng)計局定期按月、季、年度進行統(tǒng)計與數據發(fā)布。而事實上，我國集體企業(yè)相當一部分為小微企業(yè)，現(xiàn)已不在“規(guī)模以上工業(yè)”統(tǒng)計范圍之內。這部分企業(yè)的數據變動不能得到確實反映。

（5）統(tǒng)計方法的局限性造成的偏差。我國統(tǒng)計中經常采用的“統(tǒng)計報表制度”是以原始記錄為基礎，按一定的表格形式和時間程序，自下而上系統(tǒng)地向各級領導部門提供基本統(tǒng)計資料。而對于城鎮(zhèn)集體福利企業(yè)來說，多數為加工型企業(yè)，生產技術含量較低、產品市場競爭力差。相當部分企業(yè)僅僅處于維持狀態(tài)，企業(yè)上報統(tǒng)計報表的更是屈指可數。如此，該類集體企業(yè)的統(tǒng)計工作就得不到有序開展，數據產生偏差也就在所難免。

5、自身產權關系復雜，改革“步履維艱”。城鎮(zhèn)集體企業(yè)由于創(chuàng)建時間不同，經濟成分千差萬別，資產形成的情況相當復雜，有些企業(yè)由于歷史原因，會計資料不健全；也有些企業(yè)雖然初始投資較為清晰，但經營過程中追加的投資無法進行具體劃分；還有些企業(yè)的資產歸屬已變更，無法界定法人財產權。再進行處置時，已然成為“無源之水”。諸多因素造成了集體企業(yè)產權關系不清的現(xiàn)狀。如果完全以實際投資來源的性質劃分這些企業(yè)的產權，會損害集體企業(yè)及部分職工利益。但若不正確進行產權劃分，企業(yè)的深化改革便無從談起。此外產權關系相對復雜還可能導致企業(yè)衍生出“紛繁不清”的債權債務問題，影響正常經營活動的展開。

現(xiàn)行法律法規(guī)也未對集體企業(yè)產權進行清晰界定。以《憲法》為例，名義上看，根本大法賦予了廣大勞動群眾對集體經濟享有的所有權，然而實際情況呢？“勞動群眾集體所有”，這個“群眾”的具體范疇不明確，導致集體企業(yè)的所有權人難以界定清楚，容易引發(fā)不少矛盾沖突。其次，“勞動群眾”有權處置多少資產、資產又如何實現(xiàn)具體化、合理化管理？這些都始終未有一個量化的標準及明確的法律依據。往往形成企業(yè)資產所有者缺位的局面。實際生活中，一些集體企業(yè)事實占有國有資產，而該部分資產的所有權沒有明確的界定。導致企業(yè)與主辦政府或國有企業(yè)之間就財產權屬問題時常引發(fā)糾紛，甚至上世紀后期，頻頻發(fā)生平調、侵占集體資產的現(xiàn)象。并且在界定企業(yè)資產時，也容易出現(xiàn)多種問題，包括混淆國家“政策行為”與“投資行為”、國有企業(yè)“出資”與“投資”、主辦單位扶持形成資產的歸屬不清等等。

6、缺乏有效的監(jiān)督與約束機制，難以全面維護職工權益?！稇椃ā吩鴮兄破髽I(yè)類型做出過劃分，但是，歷次修憲均未在明確集體所有制含義方面有任何突破。目前，城鎮(zhèn)集體企業(yè)在運作中，無論勞動用工、分配制度、員工利益保障，還是企業(yè)領導人員的考核管理、任免都沒有專門的監(jiān)督辦法。政府近年來對國有企業(yè)強調出資人地位并強化產權管理，而根據集體所有制的性質，對集體企業(yè)只要求企業(yè)進行自主管理，這就導致外部監(jiān)督相對乏力。就企業(yè)本身來說，根據《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》規(guī)定，企業(yè)的職工（代表）大會是最高權力機構，企業(yè)實行自主經營、民主管理。但在實際運作中，上述規(guī)定有時無法落到實處，形成企業(yè)內部職工或職工大會的監(jiān)督虛化、不到位，時常造成誰經營、誰支配的現(xiàn)象。加上集體企業(yè)所有權的分散化，對企業(yè)財產的實際控制權就掌握在少數人手中，較易產生弊端。

此外，我國城鎮(zhèn)集體企業(yè)大多為中小企業(yè)，實行“低工資、高積累”，集體共有資產是企業(yè)幾代人的勞動積累。以勞動積累回報職工又是集體經濟重要的分配形式。因此集體共有資產的權益理應歸全體勞動者共同分享（包括退休職工）。但是，集體共有資產出資人沒有明確的合法地位。因而集體資產常被誤認為是“模糊資產”“無主資產”。往往在集體企業(yè)改制中，出現(xiàn)把全部共有資產分到個人手中作為明晰產權的目標，或是把集體資產全部量化給在職職工等問題，致使部分勞動者的權益受到侵害。

三、加強城鎮(zhèn)集體經濟宏觀管理刻不容緩

上述種種，是當前制約集體經濟生存發(fā)展的一些主要內外因問題?？吹絾栴}，是為了解決問題。近年來，城鎮(zhèn)集體企業(yè)通過實行經營方式變革和產權制度創(chuàng)新，探索出了集體經濟的多種有效實現(xiàn)形式。但應當看到，集體企業(yè)的改革之路依然“任重道遠”。

為此，筆者以為，除了集體企業(yè)自身應當建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結構，在明晰產權的基礎上，優(yōu)化企業(yè)股權結構，促進產權主體多元化，積極參與十八屆三中全會提出的混合所有制改革等，更需要外部的支持與平等環(huán)境的營造。

1、提高認識，確立集體經濟在社會主義市場經濟中的應有地位。完善社會主義市場經濟體制，首要任務就是完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度。集體經濟是我國社會主義基本經濟制度的重要組成部分，也是實現(xiàn)廣大群眾根本利益和共同富裕的基本保證。只要中國堅持走社會主義道路，就離不開集體經濟的進一步鞏固和發(fā)展，離不開集體經濟的制度創(chuàng)新，離不開多種形式的集體經濟、合作經濟的發(fā)展。集體經濟能適應多層次社會需求與生產力發(fā)展需要，并充分體現(xiàn)勞動者的勞動聯(lián)合與勞動者的資本聯(lián)合，實現(xiàn)利益共享，促進社會和諧。學習、貫徹和落實黨的十八大、十八界三中全會精神，就應該確立集體經濟在社會主義市場經濟中的應有地位。

2、盡快完善城鎮(zhèn)集體經濟的法律體系?！稇椃ā返诎藯l明確規(guī)定“國家保護城鄉(xiāng)集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發(fā)展”。城鎮(zhèn)集體企業(yè)是我國城鎮(zhèn)經濟中重要的企業(yè)群體，涉及眾多職工及社會弱勢群體。迫切需要有法律法規(guī)指導企業(yè)的有序發(fā)展。建議政府主管及立法部門深入了解當前集體經濟的發(fā)展情況與存在的主要問題，通過立法，界定城鎮(zhèn)集體經濟法律內涵，確立集體經濟基本原則，明確改革方向。

當前，應盡快組織起草、制定與出臺《合作經濟法》、《城鎮(zhèn)集體企業(yè)法》或《推進城鎮(zhèn)集體經濟改革發(fā)展指導意見》等法律法規(guī)，在管理模式、治理結構、決策程序、分配原則等方面以區(qū)別集體企業(yè)與其他所有制企業(yè)，體現(xiàn)集體企業(yè)按勞分配、民主管理、共享利益等特點，以加快轉變城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展模式，優(yōu)化產業(yè)結構與資源配置等方式。

在尚不具備條件出臺專門法規(guī)之前，應及早對現(xiàn)有與城鎮(zhèn)集體企業(yè)相關的法律法規(guī)進行調整、修改與增補。一是對《條例》關于城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產權、企業(yè)治理制度、企業(yè)出資人及職工的權利保障等條文進行修訂。二是進一步完善企業(yè)改制的相關法規(guī)。對改制糾紛多涉及的資產評估、驗資、確立法人治理結構、員工安置等作出規(guī)范準則。三是制定《城鄉(xiāng)集體資產監(jiān)督管理辦法》，以解決資產流失問題。四是制定《城鎮(zhèn)集體企業(yè)員工持股管理辦法》或《關于設立集體企業(yè)職工持股會的指導意見》等，規(guī)范集體企業(yè)員工出資入股的法律關系、法律原則、法律程序，適應城鎮(zhèn)集體企業(yè)參與混合所有制改革的需要。

3、健全完善對城鎮(zhèn)集體經濟的宏觀指導。黨和國家應建立城鎮(zhèn)集體經濟的管理部門及具體職能，建議國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、稅務總局、工商行政管理總局等行政職能部門共同參與，按照集體、合作經濟的特點指導與監(jiān)管集體（合作）經濟組織的運行和發(fā)展。各級政府應把集體經濟的發(fā)展納入國民經濟與社會的發(fā)展之中，形成政府宏觀指導、行業(yè)推動、政策支持的格局，逐步健全和完善指導服務體系和協(xié)調機制，進一步推進城鎮(zhèn)集體經濟發(fā)展。

4、進一步做好集體經濟信息統(tǒng)計工作，客觀反映城鎮(zhèn)集體經濟真實面貌。只有在獲得城鎮(zhèn)集體經濟準確的信息資料之后，才能進行全面、系統(tǒng)、科學的分析、比較和判斷。加強統(tǒng)計是基礎性工作。一是健全完善統(tǒng)計數據采集、匯總與報送的網絡體系。二是增加豐富統(tǒng)計手段。一方面依靠統(tǒng)計網絡系統(tǒng)進行統(tǒng)計調查，一方面也要發(fā)揮一般調查的作用，如通過向企業(yè)派發(fā)信函、電話等載體進行了解，還可以定期召開分析會議，通過交流平臺獲取信息。三是進一步加強統(tǒng)計分析。一方面是對現(xiàn)行統(tǒng)計工作做出適當調整。例如將改制后已變更企業(yè)類型的那部分企業(yè)重新歸入“集體企業(yè)”指標，或用注釋的形式獨立說明，以系統(tǒng)反映集體企業(yè)的變動趨勢；在部分行業(yè)統(tǒng)計中，增設集體企業(yè)的統(tǒng)計科目。另一方面則是對集體經濟運行進行定性和定量相結合的預測和判斷。及時總結經驗，針對可能存在的問題，有的放矢地加以防范與解決。

（作者單位：上海市工業(yè)合作經濟研究所）