一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)《決定》）提出：“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。①還進(jìn)一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！雹凇百x予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作社，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)”③還提出：“在符合規(guī)劃和用地管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！薄敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！雹芤鋵?shí)上述決策，必須先要修訂現(xiàn)行多重與土地相關(guān)的法律法規(guī)。

現(xiàn)行農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在著缺陷。首先，農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使的組織制度安排有缺陷?！段餀?quán)法》規(guī)定“農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使代表，對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)?！雹萜浯?，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)沒有明確必須以集體經(jīng)濟(jì)組織為組織主體，如村民委員會(huì)這個(gè)村民自治組織、村民小組這個(gè)農(nóng)民自治小組也可以代表集體行使所有權(quán)，這些缺陷比較突出。再次，農(nóng)民集體土地包括國(guó)有土地以外的農(nóng)村和郊區(qū)的土地、宅基地和自留地、自留山，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但沒有明確農(nóng)民在集體土地產(chǎn)權(quán)中應(yīng)有產(chǎn)權(quán)份額。因此，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱2014年《中央一號(hào)文件》）提出了“深化農(nóng)村土地制度改革”的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話提出：“我們?nèi)嫔罨母?，是要使中?guó)特色社會(huì)主義制度更好；我們說(shuō)堅(jiān)定制度自信，不是固步自封，而是要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們制度成熟而持久”。⑥貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》和2014年《中央一號(hào)文件》精神，深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新構(gòu)建新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度，既堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)，又實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在集體土地所有權(quán)中應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)份額，按照習(xí)近平總書記的講話精神，很有必要對(duì)創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行前瞻性的理論探索，供決策研究參考。

二、我國(guó)農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地之上的排他性完全權(quán)利，包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)像其他財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，必須有法律的認(rèn)可并得到法律的保護(hù)①。土地產(chǎn)權(quán)體系一般包括以下各項(xiàng)基本權(quán)能，見下圖表示：②

從以上圖示的土地產(chǎn)權(quán)所包括的各項(xiàng)基本權(quán)能來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀是土地產(chǎn)權(quán)體系不夠完整，農(nóng)民的土地權(quán)益當(dāng)然也不完整并保障不夠。

新中國(guó)成立前，農(nóng)村土地是封建和半封建的土地所有制，地主和富農(nóng)憑著掌握的土地產(chǎn)權(quán)行使對(duì)廣大農(nóng)民的剝削，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。新中國(guó)成立后，通過(guò)土地改革把地主和富農(nóng)的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)人土地所有的產(chǎn)權(quán)制度，約占農(nóng)村人口60%～70%的農(nóng)民無(wú)償?shù)玫?億畝土地，大大激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，推進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。1952年底全國(guó)土地改革基本完成，接著通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化，對(duì)個(gè)體農(nóng)民土地所有制進(jìn)行社會(huì)主義改造，經(jīng)歷了組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的互助組、初級(jí)社和高級(jí)社。在土地農(nóng)民個(gè)體私有制和分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，農(nóng)民在自己的土地和互助組內(nèi)其他農(nóng)民的土地上勞動(dòng)互助，勞動(dòng)范圍的擴(kuò)大，產(chǎn)生了集體所有制的社會(huì)主義萌芽，有利于避免發(fā)生貧富兩極分化現(xiàn)象。為了引導(dǎo)農(nóng)民走發(fā)展生產(chǎn)、共同富裕的社會(huì)主義道路，實(shí)行農(nóng)民個(gè)體私有土地作價(jià)入股，土地產(chǎn)權(quán)仍歸農(nóng)民所有，土地使用權(quán)歸集體經(jīng)營(yíng)管理，采用土地按股分紅與勞動(dòng)力按勞動(dòng)數(shù)量分配相結(jié)合的分配制度，這種土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初級(jí)合作社，具有半社會(huì)主義性質(zhì)，很適合比較落后的農(nóng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民群眾的覺悟程度，極大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到1955年開始，根據(jù)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“入社的農(nóng)民把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)縣等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缂w所有?！边@種將農(nóng)民個(gè)體私有土地產(chǎn)權(quán)和主要生產(chǎn)資料無(wú)償歸集體所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級(jí)社，取消土地按股分紅，完全實(shí)行按勞分配，具有社會(huì)主義性質(zhì)。到1957年，全國(guó)有97.5%的農(nóng)戶加入了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，其中加入高級(jí)社的農(nóng)戶占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的96.2%，全國(guó)耕地基本上由農(nóng)民個(gè)體私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社的集體所有產(chǎn)權(quán)制度，從而農(nóng)民失去了土地產(chǎn)權(quán)。

1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級(jí)社過(guò)渡到農(nóng)村人民公社，建立農(nóng)村土地的農(nóng)村人民公社所有制，由于超越了農(nóng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民群眾的覺悟程度，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大破壞。1962年通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！贝_立了農(nóng)村土地公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制。1978年以后，破除了農(nóng)村土地的農(nóng)村人民公社所有制，建立了將集體土地承包給農(nóng)戶的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年通過(guò)的《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有?！?986年通過(guò)的《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體土地依法屬于村民集體所有?！北M管《土地管理法》經(jīng)過(guò)多次修訂，但農(nóng)村土地歸集體所有制一直沒有改變，同時(shí)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地產(chǎn)權(quán)在集體土地所有制中沒有法律規(guī)定農(nóng)民應(yīng)有的份額。因此，十八屆三中全會(huì)《決定》提出“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，2014年《中央一號(hào)文件》提出“深化農(nóng)村土地制度改革”的任務(wù)是勢(shì)在必行的客觀要求。

三、深化改革，創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)想

深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度并完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，必須修訂相關(guān)法律法規(guī)。但是，首先要從理論上把土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題搞清楚，再?gòu)闹袊?guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，以中國(guó)特色社會(huì)主議理論為指導(dǎo)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，探索創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的構(gòu)想，修訂好與土地相關(guān)法律法規(guī)，穩(wěn)步推進(jìn)、逐步構(gòu)建新型農(nóng)民集體土地成熟而持久的產(chǎn)權(quán)制度。

土地產(chǎn)權(quán)制度是指一個(gè)國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)成及其實(shí)施方式的制度規(guī)定，是土地財(cái)產(chǎn)制度的重要組成部分。③《牛津法律大辭典》把產(chǎn)權(quán)定義為：產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)?！柏?cái)產(chǎn)權(quán)是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，包括占有權(quán)，使用權(quán)，出借權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)，用盡權(quán)，消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利……不要把財(cái)產(chǎn)權(quán)視作單一的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)把它視作若干獨(dú)立權(quán)利的集合體。其中的一些或甚至其中的很多獨(dú)立權(quán)利可以在不喪失所有權(quán)的情況下予以讓與。”①建立完整的土地產(chǎn)權(quán)體系，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是我國(guó)土地立法的緊迫任務(wù)，為深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度提供法律依據(jù)。

創(chuàng)新構(gòu)建新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度理論探索的構(gòu)想如下：

（一）賦予農(nóng)民集體土地所有制中國(guó)特色社會(huì)主義的科學(xué)內(nèi)涵

2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)村改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十七屆三中全會(huì)《決定》）就提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！雹邳h的十八屆三中全會(huì)《決定》又進(jìn)一步提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)低押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)……建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范進(jìn)行”③

根據(jù)十七屆三中全會(huì)《決定》和十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，在“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”④的前提下，深化農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，解放和增強(qiáng)社會(huì)活動(dòng)，從理論探索到法律法規(guī)的修訂，在鞏固和完善我國(guó)社會(huì)主義以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地所有制或勞動(dòng)群眾集體所有制，以及集體經(jīng)濟(jì)組織，可以賦予中國(guó)特色社會(huì)主義集體所有制的科學(xué)內(nèi)涵，即實(shí)行按份共有和共同共有相結(jié)合的集體所有制，集體經(jīng)濟(jì)組織的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)實(shí)行按份共有和共同共有相結(jié)合、勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和資金聯(lián)合相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)組織”。賦予這個(gè)科學(xué)內(nèi)涵是依據(jù)《民法通則》、《物權(quán)法》中關(guān)于共有概念和共有形式的規(guī)定：按份共有是按份共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)；共同共有是共同共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)共同享有所有權(quán)。與農(nóng)村土地相關(guān)的法律、法規(guī)作相應(yīng)的修訂、補(bǔ)充是比較科學(xué)、合理的，既符合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和最大實(shí)際，又符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)鞏因和發(fā)展的客觀規(guī)律，是有利于解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這個(gè)“三農(nóng)”問(wèn)題，為全面深化改革推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。①

（二）賦予村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的組織主體

2007年12月31日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)切加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱2008年《中央一號(hào)文化》）提出扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)方面明確要求：“加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，充分發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用?！边€提出要“完善村民自治制度?！薄巴晟拼迕衩裰鳑Q策、民主管理、民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在村級(jí)治理中的主體作用。有條件的地方村黨支部書記和村委會(huì)主任可交叉任職。②2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央產(chǎn)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十七屆三中全會(huì)《決定》）提出加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建方面明確要求：“改革和完善農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉辦法，抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織和公鎮(zhèn)企業(yè)工會(huì)組織依照法律法規(guī)和章開展工作?！雹埸h的十八屆三中全會(huì)《決定》重申“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”。④根據(jù)2008年《中央一號(hào)文件》、十七屆三中全會(huì)《決定》和十八屆三中全會(huì)《決定》的精神，農(nóng)民集體土地由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為行使所有權(quán)的組織主體為宜，尚未建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)加快建立、村民小組尚未建立集體經(jīng)濟(jì)組織也可以建立，農(nóng)戶和農(nóng)地分散的并規(guī)模較小也可不建立村民小組范圍的集體經(jīng)濟(jì)組織，有條件的地方可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理部門、村委會(huì)、村民小組代表集體行使所有權(quán)的行為應(yīng)予取消，使農(nóng)民集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體行使所有權(quán)。自留地、自留山、宅基地也應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員行使共同共有與按份共有的土地權(quán)利。

（三）賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體土地所有制中按份共有的土地產(chǎn)權(quán)

2008年十七屆三中全會(huì)《決定》明確“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》又重申“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變?！睂?shí)質(zhì)上是承諾作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民具有長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)抵押、擔(dān)保權(quán)能。還賦予農(nóng)民股份合作社中的農(nóng)民集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用蓋物權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范進(jìn)行。以上的《決定》精神，表明作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在集體土地所有制中可以享有按份共有的土地產(chǎn)權(quán)。

按照《民法通則》的規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！雹荨柏?cái)產(chǎn)可以由兩個(gè)以上的公民、法人共有。共有分為按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份額，對(duì)共有財(cái)產(chǎn)分享權(quán)利，分擔(dān)義務(wù)。共同共有人對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。按份共有財(cái)產(chǎn)的每個(gè)共有人有權(quán)要求將自己的份額分出或轉(zhuǎn)讓。但在出售時(shí)，其他共有人在同等條件下，有優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利?！雹薨凑找陨戏梢?guī)定，農(nóng)民應(yīng)該獲得按份共有的土地產(chǎn)權(quán)，這是合法合理的舉措。當(dāng)然，未經(jīng)共同共有人同意，按份共有人不能擅自處分按份共有的財(cái)產(chǎn)，否則必須賠償，這就既使農(nóng)民獲得按份共有的土地產(chǎn)權(quán)，又使農(nóng)民集體土地制度得到鞏固的保障。農(nóng)民的自留地、自留山、宅基地也可采用這個(gè)舉措，《物權(quán)法》第九十三條至第一百零五條都有具體的規(guī)定。因此，賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體土地所有制中按份共同的土地產(chǎn)權(quán)是合法合理的。

（四）賦予農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出：“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)則、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！薄耙婪ㄕ魇辙r(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！边€提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革?！雹?013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)際與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)、同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)劃、多元保障機(jī)制?！薄敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)?！雹?/p>

根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)《決定》和十八屆三中全會(huì)《決定》的上述精神，在土地產(chǎn)權(quán)體系一般的基本權(quán)能中賦予農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有土地發(fā)展權(quán)，土地收益由集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)成員分享，農(nóng)民按集體土地的按份共有的份額分得，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織按共同共有的分額分得。對(duì)于土地增值部分兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人進(jìn)行分配，合理提高個(gè)人收益。

通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)持和完善農(nóng)民集體土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的承包關(guān)系保持長(zhǎng)久不變?yōu)榛A(chǔ)，實(shí)行按份共有和共同共有相結(jié)合的土地產(chǎn)權(quán)制度，將承包經(jīng)營(yíng)土地?cái)?shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋禺a(chǎn)權(quán)份額，成為土地經(jīng)營(yíng)管理主體，在行使土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地?fù)?dān)保權(quán)、土地繼承權(quán)等方面成為市場(chǎng)主體，這對(duì)激發(fā)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、激活農(nóng)村生產(chǎn)力的活力，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。③

綜上所述，以產(chǎn)權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度改革，以按份共有和共同共有相結(jié)合的中國(guó)特色社會(huì)主義新型集體土地制度，以不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)按份共有和共同共有相結(jié)合、勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和資金聯(lián)合相結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)組織，以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的組織主體，在建立農(nóng)村集體土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度中創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度，使我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段，對(duì)農(nóng)村土地的集體所有產(chǎn)權(quán)不過(guò)于偏重，對(duì)農(nóng)民集體土地中農(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)主體又不忽視，這不僅是深化農(nóng)村土地改革的迫切需要，又是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求。

創(chuàng)新新型農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度，符合健全歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，從理論探索上基本搞清楚后，需抓緊修訂現(xiàn)行多重與土地相關(guān)的法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急，依法不斷革除體制機(jī)制弊端，盡快構(gòu)建成熟而持久的農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

（作者單位上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院教授）