集體經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)著共同富裕的原則，可以廣泛吸收社會(huì)分散資金，緩解就業(yè)壓力，增加公共財(cái)富和國(guó)家稅收，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。黨的十八大報(bào)告指出，“要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式……保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。”①黨的十八屆三中全會(huì)也提出，建設(shè)法治國(guó)家，建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境。隨著我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步改革和發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)的不斷探索與創(chuàng)新，加快完善城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律保護(hù)，具有十分重要的意義。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的城鎮(zhèn)集體所有制最初建立在對(duì)手工業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的過(guò)程中，通過(guò)組織手工業(yè)生產(chǎn)合作社組建的。1956年，建立了手工業(yè)集體所有制經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放以來(lái)，大多數(shù)單一產(chǎn)權(quán)主體的集體企業(yè)已改制為多元產(chǎn)權(quán)主體公司制企業(yè)。目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)主要為手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的集體所有制企業(yè)。集體企業(yè)在我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)?shù)匚弧?/p>

從建國(guó)初到現(xiàn)在，城鎮(zhèn)集體所有制為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人員就業(yè)等方面作出了重要貢獻(xiàn)。從“十一五”期間的數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年規(guī)模以上城鎮(zhèn)集體企業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值10383億元，比2006年同比增長(zhǎng)了13.18%；2010年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額806億元，比2006年的529.36億元增長(zhǎng)了52.26%。②

但從我國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，集體企業(yè)的總量卻在逐步減少。以全國(guó)為例，1998年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、稅務(wù)總局、工商局等部門(mén)聯(lián)合全國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，在46萬(wàn)戶(hù)集體企業(yè)中，真正算得上集體所有的，占城鎮(zhèn)集體企業(yè)總數(shù)的不到60%，其余的40%，都已改變了企業(yè)性質(zhì)或企業(yè)形態(tài)。另?yè)?jù)2009年全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的數(shù)據(jù)顯示，2008年末，全國(guó)集體企業(yè)已降至19.2萬(wàn)個(gè)，比2004年末下降44.0%。③以行業(yè)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)集體工業(yè)企業(yè)1998年職工總?cè)藬?shù)802萬(wàn)人，到2003年下降至479.93萬(wàn)人，5年間下降40.2%④以地區(qū)為例，廣州市2000年底，城鎮(zhèn)集體企業(yè)數(shù)為3169個(gè)，較1994年減少了68.5%。重慶市2010年全市城鎮(zhèn)集體企業(yè)僅143家，較2000年下降了61.35%；上海市2011年集體企業(yè)在崗職工人數(shù)8.91萬(wàn)人，僅占當(dāng)年全市在崗職工總?cè)藬?shù)的1.06%。⑤

城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展至今已有60多年的時(shí)間，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮過(guò)積極作用。但在改革開(kāi)放以后，已然遇到了很多新的問(wèn)題。其中，首當(dāng)其沖的便是法律和制度的障礙，例如相較國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)，較少享有優(yōu)惠政策；長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、資產(chǎn)管理不明；企業(yè)改制中，包括職工利益的維護(hù)等諸多問(wèn)題缺乏法規(guī)指導(dǎo)等等。因此，城鎮(zhèn)集體企業(yè)惟有構(gòu)建完善的法律保護(hù)，才能破除桎梏，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。筆者認(rèn)為，完善的法律保護(hù)應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是企業(yè)外部的法律政策環(huán)境，簡(jiǎn)而言之，就是適用于城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律法規(guī)與政策指導(dǎo)；二是企業(yè)自身的法律保護(hù)，主要以產(chǎn)權(quán)與職工利益的法律保護(hù)為主。

二、城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展亟待法律法規(guī)的指導(dǎo)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，“不以規(guī)矩，不能成方圓”。法治可以約束經(jīng)濟(jì)人的行為，包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)秩序、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等等。有了法制的保障，才能形成高效有序的市場(chǎng)環(huán)境。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展同樣離不開(kāi)法律法規(guī)的指導(dǎo)與支持。

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律界定及主要適用的政策法規(guī)

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了集體所有權(quán)，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律界定則主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)是財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有、實(shí)行共同勞動(dòng)、在分配方式上以按勞分配為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織?！?/p>

此外，與城鎮(zhèn)集體企業(yè)相關(guān)的法律界定還包括：1983年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制經(jīng)濟(jì)若干政策問(wèn)題的暫行規(guī)定》規(guī)定：“當(dāng)前存在的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)、修理業(yè)以及文化教育、衛(wèi)生等行業(yè)的城鎮(zhèn)集體所有制單位以及各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織，都是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！?；2004年修訂后的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）規(guī)定：“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！雹?/p>

而與我國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)相關(guān)的政策法規(guī)，除以上四部以《憲法》和《條例》為主的法規(guī)以外，筆者粗略統(tǒng)計(jì)了下，主要包括以下幾部：1984年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于輕工業(yè)集體企業(yè)若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》、1993年出臺(tái)的《《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》輕工業(yè)實(shí)施細(xì)則》、1994年出臺(tái)的《集體企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》、1996年財(cái)政部等三部委聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》、《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)清產(chǎn)核資工作有關(guān)政策規(guī)定》、2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展廠(chǎng)辦大集體改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。地方政府也出臺(tái)過(guò)一些地方性政策法規(guī)，例如《廣東省企業(yè)國(guó)有集體產(chǎn)權(quán)交易暫行規(guī)則》、《山東省工商行政管理局規(guī)范國(guó)有、集體企業(yè)改制的意見(jiàn)》、《深圳市城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)管理規(guī)定》、《北京市城鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行股份合作制辦法》等。

（二）目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)外部法律環(huán)境面臨的主要問(wèn)題

1、城鎮(zhèn)集體企業(yè)目前缺少相關(guān)立法。2008年，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，同為公有制經(jīng)濟(jì)的國(guó)有企業(yè)有了保障國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的立法。非公有制經(jīng)濟(jì)中的外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)，也隨著1986年《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》以及1999年《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》的相繼出臺(tái)，有了堅(jiān)實(shí)的法律保障。而近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能夠健康發(fā)展，也同樣得益于自2006年頒布與實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》。正所謂“正法直度，良法善治”。而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位的城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)至今沒(méi)有一部專(zhuān)屬的法律。由于沒(méi)有立法，直接造成平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)難以明晰、職工利益受損等諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。并且，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)始終未能通過(guò)立法確定其合法地位，也導(dǎo)致集體企業(yè)的基本認(rèn)識(shí)未予明確且存在偏差，使得長(zhǎng)期以來(lái)，改革發(fā)展的方向不明。這都使得原本在與國(guó)有、外資、民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不占優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，發(fā)展之路更為艱辛。

2、城鎮(zhèn)集體企業(yè)所處政策環(huán)境的“不平等”。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)集體企業(yè)的許多政策一直是參照國(guó)有企業(yè)政策執(zhí)行?，F(xiàn)今，國(guó)有中小企業(yè)各類(lèi)政策較為明朗，改制進(jìn)展也快，而集體企業(yè)由于基本法律關(guān)系不同，無(wú)法參照有關(guān)政策，使得其在改革與發(fā)展中遇到的許多政策問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決。例如，為了解決國(guó)有企業(yè)的困難和國(guó)有企業(yè)職工基本生活保障等問(wèn)題，國(guó)家曾經(jīng)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，國(guó)有企業(yè)職工解除改變勞動(dòng)關(guān)系，國(guó)家允許給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，允許用現(xiàn)金或國(guó)有凈資產(chǎn)置換身份，集體企業(yè)則沒(méi)有相應(yīng)的政策或缺乏細(xì)化的法律依據(jù)。又如，2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)職工持股、投資的意見(jiàn)》，以解決國(guó)企改制中引入職工持股以及職工投資新設(shè)公司過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題。而針對(duì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的這方面政策相對(duì)空白。集體企業(yè)難以享受同等的政策支持，必然會(huì)影響城鎮(zhèn)集體企業(yè)深化改革與轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。

3、城鎮(zhèn)集體企業(yè)適用的法律法規(guī)較為滯后。目前作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)專(zhuān)門(mén)法規(guī)的《條例》頒布實(shí)施已20多年（1991年頒布，1992年起實(shí)施）。近年來(lái)，城鎮(zhèn)集體企業(yè)根據(jù)《公司法》要求進(jìn)行改革，已出現(xiàn)了公司制、合作制、股份合作制等多種新的組織形式。在決策方式、產(chǎn)權(quán)主體、集體資產(chǎn)出資人、股權(quán)安排、治理結(jié)構(gòu)、利益分配機(jī)制以及對(duì)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制等方面又出現(xiàn)了新的情況，突破了《條例》的內(nèi)容。但《條例》除2011年1月對(duì)部分條款進(jìn)行修改之外，并未補(bǔ)償新的條款，國(guó)家也未制定新的城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)。天津市政府曾于1994年出臺(tái)《天津市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例〉細(xì)則》，并于2004年6月進(jìn)行了二次修訂。但該決定也僅僅適用于地方性城鎮(zhèn)集體企業(yè)?，F(xiàn)今城鎮(zhèn)集體企業(yè)政策法規(guī)整體處于相對(duì)滯后的局面。

三、城鎮(zhèn)集體企業(yè)在產(chǎn)權(quán)及職工利益方面尤其需要加強(qiáng)法律保護(hù)

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，企業(yè)所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境也不斷發(fā)生變化。相較其他類(lèi)型的企業(yè)，城鎮(zhèn)集體企業(yè)具有產(chǎn)權(quán)不明晰、機(jī)制不靈活、人員組成相對(duì)復(fù)雜、職工安置問(wèn)題較為突出等特征，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)也較多。例如因集體企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善造成的投資風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)權(quán)不清以及產(chǎn)權(quán)糾紛導(dǎo)致的債權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部管理等因素引發(fā)的合同風(fēng)險(xiǎn)等。

馬克思主義認(rèn)為一切資產(chǎn)的增值都是勞動(dòng)者勞動(dòng)創(chuàng)造的。而生產(chǎn)資料或資金則是勞動(dòng)者的勞動(dòng)得以創(chuàng)造價(jià)值的必要條件。我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)的最大優(yōu)勢(shì)是勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料直接結(jié)合，職工既是勞動(dòng)者，又是所有者；勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)資料有平等占有的權(quán)利?！稐l例》也指出：“集體企業(yè)的職工是企業(yè)的主人……集體企業(yè)職工的合法權(quán)益受法律保護(hù)?！雹偌訌?qiáng)城鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)及職工利益的法律保護(hù)，一方面可以預(yù)防與控制由此引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定確立重要保障；另一方面其核心就是從根本上維護(hù)勞動(dòng)者的產(chǎn)權(quán)（成員共有產(chǎn)權(quán)及個(gè)人產(chǎn)權(quán)），充分調(diào)動(dòng)企業(yè)主體——人的主觀(guān)能動(dòng)性，積極維護(hù)其根本利益。這對(duì)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)的改革發(fā)展來(lái)說(shuō)，尤為重要。

（一）在產(chǎn)權(quán)利益法律保護(hù)方面存在的主要問(wèn)題

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上，不少人只承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合，弱化甚至否認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)還具有勞動(dòng)者資本聯(lián)合的特征。因此，產(chǎn)權(quán)制度改革一直是集體企業(yè)改革的重中之重。我國(guó)城鎮(zhèn)集體企業(yè)資產(chǎn)來(lái)源復(fù)雜，因而導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛不斷。其中最為突出的是集體企業(yè)的財(cái)產(chǎn)因其投入時(shí)的特殊性和不明確性，導(dǎo)致集體企業(yè)與主辦集體企業(yè)的政府或國(guó)有企業(yè)之間就財(cái)產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題引發(fā)的糾紛。在產(chǎn)權(quán)利益法律保護(hù)方面，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、集體企業(yè)資產(chǎn)被認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)。受“二國(guó)營(yíng)”模式影響，集體資產(chǎn)容易出現(xiàn)被少數(shù)人控制或被上級(jí)主管部門(mén)平調(diào)等侵權(quán)行為。有的地方政府甚至可以隨意在行政區(qū)域內(nèi)以“公有資產(chǎn)”為名將集體資產(chǎn)劃歸國(guó)有。據(jù)人民日?qǐng)?bào)記者報(bào)道，太原市南郊區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)總公司是一家自籌資金成立的集體企業(yè)。全體職工經(jīng)過(guò)協(xié)商，一致認(rèn)為應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)，把企業(yè)改為職工持股的股份合作制公司或有限責(zé)任公司。隨后，公司按照國(guó)家有關(guān)法律、政策規(guī)定進(jìn)行改制的材料上報(bào)到太原市小店區(qū)（原南郊區(qū)）區(qū)政府有關(guān)部門(mén)。但同年8月，小店區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局下發(fā)文件，宣布該公司及其分支機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，直接造成該企業(yè)停產(chǎn)，損失慘重。②

2、集體企業(yè)接受?chē)?guó)有單位扶持形成資產(chǎn)的歸屬不清。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有單位對(duì)集體企業(yè)的扶持有兩種形式：一種是社會(huì)行政性扶持，如幫助集體企業(yè)辦理開(kāi)辦手續(xù)，這在某種程度上代表政府對(duì)集體企業(yè)的管理；另一種是經(jīng)濟(jì)性扶持，如出墊底資金，出舊設(shè)備、工具、廠(chǎng)房、場(chǎng)地、派管理人員、技術(shù)人員以及為集體企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保貸款等等。從產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系看，社會(huì)行政性扶持行為不屬投資行為，與產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)，不應(yīng)向企業(yè)索要產(chǎn)權(quán)。而后一種經(jīng)濟(jì)性扶持行為中，凡當(dāng)時(shí)或后來(lái)國(guó)有單位為無(wú)償劃撥、饋贈(zèng)和借用、租賃、借貸關(guān)系者，也不屬投資行為，不應(yīng)追索產(chǎn)權(quán)。但在實(shí)際中，卻依然容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛，損害集體企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。

3、“假集體”的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議。由于政策和利益導(dǎo)向的作用，目前各地仍然存在著一批“假集體”的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是由企、事業(yè)單位的小金庫(kù)或其它資金以集體名義開(kāi)辦的。二是以私人出資以集體名義開(kāi)辦的集體企業(yè)。盡管不少企業(yè)因勢(shì)改制，已經(jīng)摘掉了假集體的“帽子”。但仍有相當(dāng)一部分企業(yè)未能改變其實(shí)為私營(yíng)的特殊情況。如果完全以實(shí)際投資來(lái)源性質(zhì)劃分這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，會(huì)忽視企業(yè)職工的集體利益，引發(fā)職工群眾的集體對(duì)抗，激化矛盾。但若不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)劃分，企業(yè)的債權(quán)債務(wù)又難以確定，影響企業(yè)的正常發(fā)展。

4、集體資產(chǎn)不能得到正確的產(chǎn)權(quán)界定。（1）“出資”與“投資”的混淆。在界定集體企業(yè)資產(chǎn)時(shí)，往往會(huì)混淆“出資”與“投資”的概念，把一切出資均視同投資，以至于形成不必要的產(chǎn)權(quán)糾紛。其實(shí)出資可以包括投資，但并非一切出資都是投資。如單位和個(gè)人的借貸性出資、貸款和貸款擔(dān)保就不是投資。判斷出資與投資的界限應(yīng)該要明確投資主體、投資目的、投資法律關(guān)系、投資手續(xù)是否完備。（2）國(guó)家“政策行為”與“投資行為”的混淆。國(guó)家政策行為是國(guó)家作為社會(huì)管理者而施行的行為，國(guó)家投資行為是國(guó)家作為國(guó)有資本所有者而施行的行為。例如，國(guó)家與企業(yè)在減免稅上形成財(cái)產(chǎn)的歸屬爭(zhēng)議，即稅收優(yōu)惠或政策優(yōu)惠形成的財(cái)產(chǎn)是歸國(guó)家還是歸受惠企業(yè)。從法律的角度講，如果政府要向企業(yè)追索稅收減免形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是要企業(yè)重新盡納稅的義務(wù)，這是與減免稅行為自相矛盾的。因此，減免稅形成的財(cái)產(chǎn)應(yīng)歸受惠企業(yè)所有。（3）因產(chǎn)權(quán)界定程序產(chǎn)生的矛盾。在集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)規(guī)定上，“政出多門(mén)”。部門(mén)行政規(guī)章與國(guó)家法律法規(guī)之間，部門(mén)規(guī)章與部門(mén)規(guī)章之間，部門(mén)規(guī)章與地方法規(guī)之間存在著沖突。例如對(duì)國(guó)有企業(yè)投入到集體企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，按照不同政策規(guī)定，就有完全不同的兩種界定程序。

（二）在職工利益法律保護(hù)方面存在的主要問(wèn)題

從法律角度看，職工與企業(yè)是不同的法律主體，其利益必然會(huì)存在差別。城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工利益得不到有效保護(hù)的原因是多方面的，是集體企業(yè)主體不明、外部監(jiān)督缺失、內(nèi)部監(jiān)督不力、制度缺陷等綜合而成。如果忽視了對(duì)職工利益的全面保護(hù)，不但會(huì)影響企業(yè)的和諧發(fā)展，還會(huì)使得集體企業(yè)的改制無(wú)法深入。只有兼顧企業(yè)與職工的利益，才能真正實(shí)現(xiàn)集體企業(yè)的健康成長(zhǎng)。

1、集體企業(yè)主體不明導(dǎo)致的法律缺失。集體企業(yè)職工利益不能得到合法保護(hù)，一大原因就是企業(yè)主體不明引發(fā)的機(jī)制不完善。首先，前文也引述了《憲法》對(duì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律界定。名義上看來(lái)，國(guó)家的根本大法賦予了廣大的勞動(dòng)群眾對(duì)集體經(jīng)濟(jì)享有的所有權(quán)，然而實(shí)際情況呢？勞動(dòng)群眾集體所有，這個(gè)“群眾”的具體范疇不明確，導(dǎo)致集體企業(yè)的所有權(quán)人難以界定清楚，容易引發(fā)諸多矛盾沖突。其次，“勞動(dòng)群眾”有權(quán)處置多少資產(chǎn)、資產(chǎn)又如何實(shí)現(xiàn)具體地監(jiān)督與管理都始終沒(méi)有一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)及法律依據(jù)。再次，由于主體不明，集體資產(chǎn)往往被誤認(rèn)為是“模糊資產(chǎn)”、“無(wú)主資產(chǎn)”。在集體企業(yè)改制中，容易出現(xiàn)把全部共有資產(chǎn)分到少數(shù)人手中，使職工的整體利益受到損失；把集體資產(chǎn)全部量化給在職職工，致使部分勞動(dòng)者的權(quán)益受到侵害等問(wèn)題。集體企業(yè)主體不明，又談何勞動(dòng)者合法、公平地占有、使用、收益、處分呢？

2、集體企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督乏力。從外部來(lái)說(shuō)，《憲法》對(duì)公有制企業(yè)類(lèi)型做出過(guò)劃分，但是，歷次修憲均未對(duì)明確集體所有制的含義有任何突破。目前，城鎮(zhèn)集體企業(yè)在運(yùn)作中，無(wú)論勞動(dòng)用工、分配制度、員工利益保障，還是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的考核管理、任免都難有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督辦法。政府對(duì)國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)出資人地位強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)管理，對(duì)集體企業(yè)則偏重強(qiáng)調(diào)企業(yè)自主管理和內(nèi)部監(jiān)督，導(dǎo)致外部監(jiān)督乏力。就內(nèi)部而言，根據(jù)《條例》，企業(yè)的職工（代表）大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，企業(yè)實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、民主管理。但在實(shí)際運(yùn)作中，上述規(guī)定往往無(wú)法落到實(shí)處，形成企業(yè)內(nèi)部職工或職工大會(huì)的監(jiān)督虛化、監(jiān)督不到位，造成誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)支配。加上集體企業(yè)所有權(quán)的分散化，對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)就掌握在少數(shù)人手中。由于管理監(jiān)督制度不健全，沒(méi)有規(guī)范科學(xué)的決策機(jī)制，企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資失誤、資產(chǎn)流失等也時(shí)有發(fā)生。這都使得職工利益難以有效保障。

3、集體企業(yè)職工制度中存在的缺陷。就整體而言，我國(guó)企業(yè)普遍存在勞動(dòng)者個(gè)體維權(quán)局限性大的問(wèn)題，勞動(dòng)者權(quán)益受到損害，普遍不能及時(shí)得以賠償。由于我國(guó)采取的是勞動(dòng)行政監(jiān)察方案，是在干預(yù)其勞資關(guān)系方面?zhèn)戎赜趪?guó)家的行政力，現(xiàn)有國(guó)情下行政監(jiān)察實(shí)施的實(shí)際效果并不理想，勞動(dòng)者各方面的權(quán)益并未得到真正意義上的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)自身更應(yīng)健全職工維權(quán)機(jī)制，以保護(hù)職工利益不受侵害。此外，職工代表大會(huì)是集體企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，職工代表大會(huì)制度也是體現(xiàn)職工民主參與和管理、利益表達(dá)與訴求的重要制度。但在實(shí)踐操作中，部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)的職工代表大會(huì)形同虛設(shè)，職工沒(méi)有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)。甚至企業(yè)改制等重大事項(xiàng)也是由其上級(jí)主管部門(mén)審批同意，有企業(yè)小部分人決策決定，職工利益并不能完全得到有效保障。

四、對(duì)加快完善城鎮(zhèn)集體企業(yè)法律保護(hù)的幾點(diǎn)建議

（一）加快城鎮(zhèn)集體企業(yè)的相關(guān)立法，并在司法實(shí)踐中發(fā)揮法律解釋的能動(dòng)性

城鎮(zhèn)集體企業(yè)是我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中重要的企業(yè)群體，涉及眾多職工及社會(huì)弱勢(shì)群體。需要有法律政策支持、指導(dǎo)這些企業(yè)的發(fā)展和改革。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部完整的《城鎮(zhèn)集體企業(yè)法》，對(duì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的設(shè)立和登記、組織機(jī)構(gòu)、收益分配、扶持政策、法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。①這當(dāng)然是一種行之有效地解決辦法。筆者認(rèn)為，就目前而言，城鎮(zhèn)集體企業(yè)數(shù)量、規(guī)模都在逐步減少。未來(lái)，企業(yè)的改制與改革是“大勢(shì)所趨”。建立和完善城鎮(zhèn)集體企業(yè)相關(guān)的法律制度，一是要側(cè)重于妥善解決集體企業(yè)的改制糾紛，以順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌，為尚未進(jìn)行改制的集體企業(yè)提供法律依據(jù)與規(guī)范準(zhǔn)則，并幫助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)改制的集體企業(yè)解決好法律政策面的“后顧之憂(yōu)”；二是要對(duì)現(xiàn)有與城鎮(zhèn)集體企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修改與增補(bǔ)。例如對(duì)《條例》關(guān)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)治理制度、企業(yè)出資人及職工的權(quán)利保障等條文進(jìn)行修訂，對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)一步增加“集體所有權(quán)”相關(guān)條款的內(nèi)容；三是要由國(guó)家宏觀(guān)指導(dǎo)部門(mén)牽頭，組織相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，出臺(tái)更多集體企業(yè)當(dāng)前迫切需要的政策法規(guī)，例如出臺(tái)鼓勵(lì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展集體資本控股的混合所有制企業(yè)、實(shí)行企業(yè)員工持股的政策意見(jiàn)等。以最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集體企業(yè)依法治理、規(guī)范運(yùn)行的目的。

此外，除了進(jìn)一步完善相關(guān)立法，在司法實(shí)踐中還應(yīng)發(fā)揮法律解釋的能動(dòng)性。未來(lái)，對(duì)于法律未規(guī)定或者規(guī)定不明確的地方，我國(guó)司法部門(mén)應(yīng)靈活運(yùn)用司法解釋和判例，對(duì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的法律糾紛（特別是產(chǎn)權(quán)糾紛）作出具有指導(dǎo)意義的裁判和解釋。使得城鎮(zhèn)集體企業(yè)真正意義上“有法可依”，得到健全的法制保護(hù)。

（二）建立對(duì)城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)指導(dǎo)與管理，加強(qiáng)配套政策服務(wù)

國(guó)務(wù)院曾于去年7月，發(fā)函批準(zhǔn)建立農(nóng)民合作社發(fā)展部際會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部等9個(gè)部委組成。主要職能包括組織開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，研究提出支持農(nóng)民合作社發(fā)展的政策建議和完善農(nóng)民合作社立法建議；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社的指導(dǎo)和服務(wù)等。這為發(fā)展城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)、建立多方協(xié)調(diào)機(jī)制指明了一個(gè)方向。政府可以按照城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，具體指導(dǎo)監(jiān)管集體、合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行和發(fā)展，形成政府宏觀(guān)指導(dǎo)、行業(yè)推動(dòng)、政策支持的格局。通過(guò)多個(gè)政府部門(mén)的齊抓共管與相互配合，建立和完善指導(dǎo)服務(wù)體系和協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，在投融資、信用擔(dān)保、兼并重組、企業(yè)創(chuàng)新等方面也要進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，為集體企業(yè)發(fā)展與改革改制創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（三）完善集體資產(chǎn)量化法律規(guī)范，并對(duì)職工利益給予行政法律法規(guī)扶持

對(duì)依法界定為企業(yè)勞動(dòng)群眾集體所有的資產(chǎn)進(jìn)行量化。集體資產(chǎn)量化急需在法規(guī)、政策方面加以完善，更為明確，形成在實(shí)際工作中可操作性的法律規(guī)范。量化資產(chǎn)應(yīng)與職工在企業(yè)的崗位責(zé)任、工作年限、貢獻(xiàn)大小等諸多因素掛鉤，確認(rèn)其合法的勞動(dòng)關(guān)系，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，并與職工個(gè)人入股相結(jié)合。并且在企業(yè)改制時(shí)，給予一定的法律法規(guī)扶持，使職工基本利益得到保障。

（四）企業(yè)應(yīng)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)集體企業(yè)長(zhǎng)期存在產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題。由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，使企業(yè)沒(méi)有清晰的、受法律保護(hù)的資產(chǎn)所有者，對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)保值增值和投資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)能夠形成一個(gè)責(zé)任明確、權(quán)力相互制衡的企業(yè)決策與經(jīng)營(yíng)體制，各司其職，各負(fù)其責(zé)。建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間既分立又制衡的內(nèi)部治理機(jī)制。城鎮(zhèn)集體企業(yè)通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)內(nèi)，能按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，形成適宜的企業(yè)組織形式和科學(xué)的內(nèi)部管理制度，從而改變以往內(nèi)部管理相對(duì)落后的狀況，進(jìn)一步減少法律風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)外，企業(yè)能保障產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，依法支配其法人財(cái)產(chǎn)，企業(yè)各種生產(chǎn)要素能有足夠的開(kāi)放性和流動(dòng)性，與外部的資本市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)及其他生產(chǎn)要素市場(chǎng)相結(jié)合，使企業(yè)結(jié)構(gòu)得以?xún)?yōu)化。

（五）企業(yè)自身必需構(gòu)建全面的法律保護(hù)體系

從企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的角度來(lái)說(shuō)，必須具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和守法意識(shí)，在日常經(jīng)營(yíng)中能夠保持清醒的頭腦，做到防患于未然；從企業(yè)本身的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)從人力資源、財(cái)務(wù)稅收、合同管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、重組改制及并購(gòu)、投資等方面加強(qiáng)法律保護(hù)。在具體實(shí)施時(shí)，則應(yīng)評(píng)估企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、制定法律風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略、制定相關(guān)的規(guī)章制度及行為準(zhǔn)則、加強(qiáng)對(duì)員工的法律風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)、配備足夠的法律事務(wù)管理資源、確立法律顧問(wèn)在法律風(fēng)險(xiǎn)控制中的核心作用；從企業(yè)職工的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)健全職工的法律保護(hù)。企業(yè)應(yīng)實(shí)行工會(huì)集體協(xié)商制度，以保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。使勞動(dòng)者由個(gè)體變?yōu)榧w，由弱勢(shì)變?yōu)槠降取Ｊ蛊浜戏?quán)益受到損害時(shí)有處可申，同時(shí)也限制了企業(yè)無(wú)視職工利益的行為。企業(yè)還應(yīng)完善以職工代表大會(huì)為主的民主管理，并通過(guò)職工代表大會(huì)加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，保護(hù)職工（及企業(yè)）的合法權(quán)益不受侵犯。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：上海市工業(yè)合作經(jīng)濟(jì)研究所）