摘要：在全球“低碳革命”大潮中，各國運用的財政政策工具發(fā)揮了重要作用。比較分析發(fā)現(xiàn)，國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策工具選擇與運用經(jīng)驗有開征碳稅或（和）其他綠色稅種、收入預(yù)算管理及稅收中性：財政支出區(qū)別補貼生產(chǎn)與消費：財政信用正面激勵、扶持與稅制設(shè)定逆向約束、規(guī)制相兼：相機抉擇并創(chuàng)新各種財政政策工具：綠色財政政策工具協(xié)同綠色金融、綠色保險、低碳技術(shù)專利保護、綠色政府績效考評、生態(tài)法治等其他政策工具運用。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟；財政政策工具；生態(tài)法治；綠色金融

伴隨著水能、生物質(zhì)能、化石能、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮堋⒑四艿鹊拈_發(fā)和利用。人類社會逐步從原始農(nóng)業(yè)文明走向現(xiàn)代工業(yè)文明，一些先行工業(yè)化國家已經(jīng)尊享生態(tài)文明。然而，20世紀中葉以來，人類普通意識與感受到資源、環(huán)境壓力以及全球氣候變暖危害到生存環(huán)境，生態(tài)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等發(fā)展模式相繼應(yīng)運而生。2003年英國政府在《我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》首次開導(dǎo)“低碳經(jīng)濟”，之后國際社會積極響應(yīng)：2005年《京都議定書》構(gòu)建了“低碳經(jīng)濟”國際規(guī)則體系；2006年《斯特恩報告》呼吁全球向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；2007年聯(lián)合國《巴厘路線圖》設(shè)立了發(fā)達國家減少溫室氣體排放的具體目標；2008年。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）倡議“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟”；2009年在《哥本哈根協(xié)議》決定于2010年就全球應(yīng)對氣候變化各國應(yīng)采取的行動和承擔(dān)的責(zé)任簽署具有約束力的承擔(dān)責(zé)任的協(xié)議；2010年各大國際會議開始關(guān)注地球“健康”、探索綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟。全球越來越多的城市參與“地球一小時”行動。低碳經(jīng)濟發(fā)展業(yè)已成為世界主流的戰(zhàn)略選擇。理論上，發(fā)展低碳經(jīng)濟如營造“碳匯林”、“減排”提供清潔空氣等具有公共品的不可分割、非競爭和非排他等屬性，會產(chǎn)生外部效應(yīng)，完全由自由市場的自由價格機制進行引導(dǎo)會出現(xiàn)市場失靈，因而很大程度上需要依托計劃配置資源。事實上，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策工具多種多樣。為克服市場失靈。西方市場經(jīng)濟國家也伸出政府宏觀調(diào)控或管理這只“看得見的手”，廣泛運用公共財政政策工具。由此，本文主要基于歸納與演繹相結(jié)合以及比較分析方法，以國外一些國家發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策工具為考察對象，進行分類探究，以資中國發(fā)展低碳經(jīng)濟借鑒參考。

一、國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的主要財政政策工具

（一）財政措施

1.稅收

發(fā)達國家采取各種稅收手段對高碳資源或高碳產(chǎn)品征稅，以抑制其下游的消費量。從而實現(xiàn)低碳減排，其中最直接的政策工具是CO2稅（碳稅）。世界上直接開征與實行碳稅的國家和地區(qū)以北歐居多，一些國家間接征收的碳稅包含在能源稅、環(huán)境稅或其他稅種內(nèi)。

丹麥20世紀70年代已開征能源消費稅，但征稅對象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè)。1992年對企業(yè)和家庭正式征收碳稅，對汽油、天然氣和生物燃料以外的所有CO2排放行為征稅。其初始的稅率較低，政府對部分企業(yè)采取稅收優(yōu)惠或稅收返還，后經(jīng)多次上調(diào)。1996年，開征了包括CO2稅、SO2稅和能源稅的新稅種。

荷蘭1988年對燃料開征環(huán)境稅，收入專門用于與環(huán)境有關(guān)的公共支出：1990年開征碳稅，隸屬于環(huán)境稅的一個科目。1992年開征能源/碳稅（比例各為50%），碳稅征稅范圍覆蓋所有能源，電力通過對燃料的征稅而間接納稅，碳稅收入納入一般預(yù)算管理。1996年開征資源管理稅，征稅范圍包括原油、柴油、液化石油氣、天然氣和電力，主要征稅對象是家庭和小型能源消費者：資源管理稅適用累進稅率：大型能源消費者主要通過自愿減排協(xié)議計劃降低CO2排放：稅收征繳通過能源稅單征收，資金從能源公司轉(zhuǎn)到政府賬戶：社會組織、教育組織和非營利組織可以得到最高為應(yīng)納稅金50%的稅收返還。

芬蘭1990年開征碳稅，征收范圍是礦物燃料；計稅基礎(chǔ)是含碳量。開始征收時稅率很低，之后逐漸增加。1994年調(diào)高了能源稅稅率，大部分能源征收燃料稅，其中一部分是混合的能源/碳稅。

瑞典1991年開征碳稅，征稅范圍包括所有燃料油（電力部門使用的部分給予豁免），征稅對象包括進口者、生產(chǎn)者和儲存者。稅率根據(jù)燃料含碳量的不同而有區(qū)別。1994年后指數(shù)化稅率實行，以保持真實稅率不變。

挪威1991年開征碳稅，征稅范圍是汽油、礦物油和天然氣（1992年擴展到煤和焦炭）。開征后稅率由低到高調(diào)整；對航空、海上運輸部門和電力部門（水力發(fā)電）給予稅收豁免。

德國1999年開征生態(tài)稅，對摩托車燃料、輕質(zhì)燃料油、天然氣和電力征稅，2000年擴展到重質(zhì)燃料油。開征后對摩托車燃料油和電力的稅率有所提高。稅收收入投入到養(yǎng)老基金。

瑞士2000年開征碳稅，開征基于1999年頒布的《C02法》，最高稅率是210瑞士法郎（約相當(dāng)于160US$/tCO₂）。

英國2001年開征氣候變化稅。對銷往企業(yè)和公共部門的電力、煤、天然氣和液化石油氣征稅，對熱電聯(lián)產(chǎn)單位的油類耗費和發(fā)電以及可再生能源免稅，根據(jù)產(chǎn)品含碳量不同適用不同的稅率。氣候變化稅制遵循稅收中性原則，是一種適用于工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和公共部門的能源稅。

美國2006年開征碳稅，對發(fā)電廠排放的溫室氣體征稅。2006年科羅拉多州的大學(xué)城圓石市起首通過碳稅法規(guī)。碳稅收入用于提高能源效率以及改用替代燃料等方面。

加拿大2008年基于魁北克省公布的年度財政預(yù)算案，對所有燃料開征碳稅。

日本2007年開征全球變暖對策稅。該稅種具有如下特點：稅率低起點、差異化，逐步遞增；對環(huán)保型產(chǎn)業(yè)減稅，而對損害環(huán)境的行為征稅：多減免與配套：社會關(guān)注與參與。2011年由環(huán)境稅獨立稅改為石油煤炭稅附加稅。2012年10月1日起開征環(huán)境稅，由使用化石燃料的各電力公司和燃氣公司支付。

2.財政支出

歐盟的碳稅收入一般是定向使用或?qū)？顚Ｓ?，財政支出主要用于激勵市場主體節(jié)能減排與低碳化發(fā)展。英國將氣候變化稅收入主要撥付給服務(wù)公益的“碳基金”、投資節(jié)能環(huán)保項目的補貼、填補調(diào)低比例交納的國民保險金等。“碳基金”的職責(zé)一是排除企業(yè)在低碳生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變過程中所面臨的經(jīng)濟、技術(shù)和管理障礙，幫助企業(yè)和公共機構(gòu)提高能源使用效率：二是對具有市場前景的低碳技術(shù)進行商業(yè)投資。拓寬低碳技術(shù)市場：三是通過信息傳播和咨詢活動。助推企業(yè)和公共部門提高應(yīng)對氣候變化的能力。向社會大眾、企業(yè)、投資人和政府提供低碳經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的大量有價值的資訊?！疤蓟稹辟Y金管理實行企業(yè)運作模式，比以總體稅收為來源的財政支出方式對低碳技術(shù)的經(jīng)濟性、成熟度、系統(tǒng)性以及社會總效用的提高更有效。德國通過國家公共財政對新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進行扶持，培育了“Q-cell”等創(chuàng)新型企業(yè)。

日本在低碳化財政支出方面，增加政府財政預(yù)算，投資低碳型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能技術(shù)研發(fā)，對民用住宅、辦公大樓、學(xué)校、公共基礎(chǔ)設(shè)施等實施導(dǎo)入太陽能發(fā)電、綠色家電等節(jié)能改造，對節(jié)能家電及電動汽車的消費、企業(yè)引進先進能源設(shè)備進行補貼，并對家庭和企業(yè)的減排實施補貼：還輔以實行環(huán)保積分制度，鼓勵國民購買節(jié)能產(chǎn)品。

次貸危機后奧巴馬政府重塑美國經(jīng)濟實力的一大措施是綠色革命。其低碳化財政投資方向主要集中于低碳型社會基礎(chǔ)設(shè)施及節(jié)能改造設(shè)備、低碳技術(shù)（新能源及可再生能源）研發(fā)等：其財政補貼（助）的對象是州政府能源高效化、節(jié)能項目、可再生能源發(fā)電系統(tǒng)以及氫氣燃料電池的開發(fā)商、大學(xué)、科研機構(gòu)、企業(yè)的可再生能源研發(fā)、購買節(jié)能家電商品的個人、大量銷售最佳節(jié)能電氣的零售商等。

（二）財政信用措施

日本對投資節(jié)能環(huán)保的企業(yè)提供無息財政貸款：美國對可再生能源發(fā)電系統(tǒng)以及氫氣燃料電池的開發(fā)商除提供上述的財政補貼外，還提供融資擔(dān)保：歐盟政府不僅對節(jié)能減排項目進行直接財政補貼低息貸款外，還利用擔(dān)保基金、循環(huán)基金以及風(fēng)險基金等作為杠桿工具，引導(dǎo)社會資本參與各種能效項目、新能源項目的開發(fā)。英國財政部通過“減排基金”，對與財政部申請并簽訂減排協(xié)議的企業(yè)給予一定數(shù)量的無息貸款，用于技術(shù)改造和設(shè)備更新。

（三）自動穩(wěn)定器與相機抉擇的穩(wěn)定器

1.政府采購的調(diào)整

綠色采購歷史悠久的歐盟國家政府為推動政府綠色采購開發(fā)了一系列的指導(dǎo)性文件和工具包。德國、西班牙、意大利等國對可再生能源采用固定價格收購，政府提供補貼，強制性規(guī)定電力公司以高價購買利用可再生能源開發(fā)的電力。德國1979年設(shè)立了環(huán)保標志制度以讓政府機構(gòu)優(yōu)先采購環(huán)保標志商品，通過《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物處置法》規(guī)定政府機構(gòu)要使用有耐用性、可再利用性等特點的環(huán)境友好型商品以及服務(wù)。采取固定價格收購可再生能源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品。2004年歐盟委員會發(fā)布的《政府綠色采購手冊》將環(huán)境準則納入政府采購模式。制約并激勵供應(yīng)商，帶動并營造綠色消費市場。英國政府2006年公布的《采購的未來》規(guī)定政府要優(yōu)先采購可持續(xù)的產(chǎn)品。

2.累進稅、稅收優(yōu)惠與減免、稅率與稅收起征點調(diào)整等

前已述及，國外一些國家為發(fā)展低碳經(jīng)濟開征的稅種（如荷蘭的資源管理稅）適用累進稅率，以限制奢侈浪費、約束過度消費需求，引導(dǎo)消費者理性消費。

歐盟國家普遍實施了綠色稅制改革，相繼開征有利于控制碳排放量、保護環(huán)境的新稅種。調(diào)整原有稅制中不利于低碳化的相關(guān)規(guī)定，對節(jié)能環(huán)保實行多種形式的稅收優(yōu)惠，從“誰污染、誰付費”向“誰環(huán)保、誰受益”轉(zhuǎn)變，以取得財政收入與資源配置的“雙重紅利”。

英國開征的包括氣候變化稅在內(nèi)的環(huán)境稅收針對特定技術(shù)部門及使用低碳能源的企業(yè)實施優(yōu)惠政策。美國對可再生能源的投資、生產(chǎn)和利用給予稅收優(yōu)惠抵免：對新節(jié)能住宅、商用節(jié)能建筑、提高住宅能效利用的設(shè)備等給予稅收優(yōu)惠抵免以提高能源效率：對購買節(jié)能環(huán)保型機動車允許在計征州稅和聯(lián)邦消費稅時提高扣除額、延長最低選擇稅的減免等，擴大對家庭節(jié)能投資的減稅額度，以鼓勵節(jié)能：對替代能源開發(fā)利用、有利于環(huán)境保護的研究開發(fā)費用等給予稅收抵免、直接減免等優(yōu)惠。芬蘭、美國等對企業(yè)進行廢棄物再利用給予稅收抵免、減免稅等優(yōu)惠。荷蘭、美國、芬蘭、德國規(guī)定了環(huán)境稅稅收減免項目和環(huán)境稅返還項目，對增加環(huán)保、節(jié)能的投資給予稅收抵免、減免稅等優(yōu)惠。德國、日本等國家是對企業(yè)購置或制造用于防治污染或廢物處理的設(shè)備給予加速折舊。

二、國外“低碳革命”財政政策工具的經(jīng)驗

（一）開征碳稅或其他綠色稅種、收入預(yù)算管理與稅收中性

國外實行碳稅或其他綠色稅過程中具有一些共性，主要包括以下幾方面。

其一，工業(yè)化先行。實行碳稅時已完成工業(yè)化，并且國民收入已經(jīng)達到發(fā)達國家標準。

其二，稅率因勢利導(dǎo)?；疽蕴己孔鳛樘级愑嫸愐罁?jù)，基于實際國情設(shè)計碳稅稅率，制定相關(guān)稅收優(yōu)惠，逐步加強政策力度，并將碳稅收入納入一般預(yù)算管理。

其三，稅收中性。征稅使社會所付出的代價以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔(dān)，避免干擾市場經(jīng)濟的正常運行，避免稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。歐盟的一些國家初征碳稅時，通過減少其他稅種的稅負，以及合理使用環(huán)境稅收入以使總體稅負不變，并爭取“雙重紅利”。例如，德國等國家在碳稅征收的同時降低勞動所得適用稅率，通過將碳稅收入投入到養(yǎng)老基金減少了個人和企業(yè)的繳費水平，由此也拉動了就業(yè)。

其四，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。為了減少征管成本、保障稅額的有效征收，各國或各地區(qū)的碳稅都建立在已有的稅制體系基礎(chǔ)上。

（二）財政支出區(qū)別補貼生產(chǎn)者與消費者

為推動低碳相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，上述各國普遍施行低碳補貼——對于直接由最終需求決定產(chǎn)業(yè)興衰的低碳下游產(chǎn)業(yè)（如汽車、家電、房地產(chǎn)等），通常對消費者提供低碳補貼：而為鼓勵產(chǎn)品相對同質(zhì)化的中游產(chǎn)業(yè)（如電力等）創(chuàng)新或采用節(jié)能降耗的新技術(shù)、新工藝，則主要對生產(chǎn)者進行補貼?！皡^(qū)別補貼”作為一種擴張性財政政策工具，在宏觀經(jīng)濟低迷時期，發(fā)揮了防止經(jīng)濟衰退、尋找新經(jīng)濟增長點的功效。

（三）財政信用正面激勵、扶持與稅制設(shè)定逆向約束、規(guī)制相兼

上述各國激勵或扶持低碳技術(shù)創(chuàng)新的主要財政支出方式是直接撥款、補貼和政府綠色采購以及財政（無息或貼息）貸款，并通過減稅、免稅、退稅、特別折舊和投資作為成本抵扣等稅收優(yōu)惠政策鼓勵低碳化生產(chǎn)與消費。

與正面激勵、扶持并舉的是逆向約束、規(guī)制。其方式主要是通過開征某些稅種（如碳稅、能源稅、碳關(guān)稅等）提高生產(chǎn)或消費成本、設(shè)定較高稅率或累進稅率等給納稅人施壓。據(jù)估計，征收能源稅和碳稅對減少能源消費的貢獻為10%：而碳關(guān)稅的開征有利于防止碳排放由發(fā)達國家向欠發(fā)達國家轉(zhuǎn)移。

（四）政府引導(dǎo)社會參與，相機抉擇創(chuàng)新各種財政政策工具

上述各國政府注重對節(jié)能減排、新能源及可再生能源等低碳化產(chǎn)業(yè)的財政投入和政策支持，由此帶動社會資金的投入，并通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府管制和創(chuàng)新的政策工具（如碳排放交易、碳基金、碳預(yù)算等）手段引導(dǎo)低碳革命。

（五）財政政策工具協(xié)同其他配套政策工具

低碳化的政策多種多樣，政策工具的施行從來不是單一的，而是配套協(xié)同的。與英國氣候變化稅配套的政策有“碳審計”、“碳預(yù)算”等。美國實行碳定價政策，并建立全面的溫室氣體總量管制與排放權(quán)交易體制、制定“政府節(jié)能采購指南葉旨導(dǎo)選擇能源效率高的產(chǎn)品、對在國際貿(mào)易中能源消耗量大的商品生產(chǎn)部門提供退款或退稅以平衡因排放權(quán)交易所帶來的成本增加，還制定了向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的法律框架《2009年美國綠色能源與安全保障法案》。日本的碳稅實踐具有“范圍廣、附加稅方式、稅率起點低與差異化、多減免與配套、全民負擔(dān)與參與”的特色，創(chuàng)設(shè)了再商品化與公害防治設(shè)備特別折舊制度，2008年開始施行CO，排放可視化管理制度和CO，排放量交易機制，并推行“碳抵消”制度和“碳足跡”制度。

與低碳財政配套協(xié)同的還有綠色金融（生態(tài)金融，包括生態(tài)保險）等，德國國家參與金融部門（如復(fù)興信貸銀行）對節(jié)能環(huán)保項目的貼息信貸，制定相關(guān)管理辦法。由環(huán)保部門認可，通過公開透明的招標形式開展節(jié)能環(huán)保的金融產(chǎn)品的融資、銷售等。德國1965年保險人就開始對水面逐漸污染損失進行賠償，其環(huán)境立法確立了無過錯環(huán)境污染損害賠償原則。美國實行強制綠色保險，從20世紀60年代起，就針對有毒物質(zhì)和廢棄物處理可能引起的損害責(zé)任推行強制責(zé)任保險。法國以任意責(zé)任保險為原則，在法律有特別規(guī)定的情況下實行強制責(zé)任保險。歐盟及其眾多成員國已經(jīng)開始接受或者正在考慮對新的環(huán)境損害責(zé)任保險進行立法。

此外，世界各國進行節(jié)能減排、能源效率管理中普遍采用的與財政政策工具橫向配套的工具主要有標準和管制政策工具（包括法律、規(guī)章、標準、指令、授權(quán)等）、自愿協(xié)議、信息工具、研發(fā)政策等在內(nèi)的多種政策工具。

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基金項目：福建省教育廳社會科學(xué)研究項目（JAl0222S）。

（作者單位：胡世明，閩江學(xué)院公共經(jīng)濟學(xué)與金融學(xué)系；胡世錄，福建農(nóng)林大學(xué)東方學(xué)院）