摘要：腐敗影響著國(guó)家治理，它影響政府服務(wù)職能發(fā)揮的效果，也給政府工作開展帶來(lái)了一系列的困難。我國(guó)政府審計(jì)在腐敗治理中具有自身優(yōu)勢(shì)和重要作用，并已經(jīng)在揭露查處腐敗行為、促進(jìn)建立健全反腐倡廉機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等方面取得了積極成效。我國(guó)正開展嚴(yán)厲的腐敗查處活動(dòng)，但目前對(duì)于政府審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的系統(tǒng)研究卻不多。文章基于國(guó)家治理的角度，從政府審計(jì)出發(fā)，研究了政府審計(jì)在推進(jìn)腐敗治理方面的可優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；政府審計(jì)；腐敗治理

一、引言

腐敗，指政府公務(wù)人員憑借自身職務(wù)帶來(lái)的便利而牟取個(gè)人利益或金錢、財(cái)產(chǎn)、服務(wù)的好處，腐敗行為的結(jié)果損人利己，并會(huì)最終導(dǎo)致國(guó)家政治和人民生活的病態(tài)改變。政府審計(jì)正是在遏制權(quán)力腐敗方面發(fā)揮了有效積極的作用。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，制度、體制還存在著漏洞，腐敗蔓延。全球金融誠(chéng)信組織發(fā)表的研究報(bào)告顯示，2001～2010年中國(guó)內(nèi)地非法資金外流規(guī)模逐年擴(kuò)張，十年間流出金額約占納入統(tǒng)計(jì)的150個(gè)發(fā)展中國(guó)家同期流出規(guī)模的一半：中國(guó)目前在全球處于腐敗較為嚴(yán)重的位置，根據(jù)“透明國(guó)際”2013年度全球腐敗指數(shù)報(bào)告，中國(guó)在全球176個(gè)國(guó)家中腐敗指數(shù)排名居第80位。我國(guó)如今正展開嚴(yán)厲的腐敗懲處活動(dòng)。自十八大以來(lái)腐敗高官紛紛落馬。無(wú)論是國(guó)內(nèi)政府審計(jì)還是對(duì)于腐敗人員的跨國(guó)合作逮捕，都顯示了我國(guó)對(duì)于腐敗的零容忍。如今，我國(guó)的腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)出滲透領(lǐng)域廣、涉及領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)高、金額大、手段隱秘等特征，社會(huì)影響消極，是國(guó)家治理面臨的重大難題之一。

二、政府審計(jì)與國(guó)家治理相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政府審計(jì)是由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有和國(guó)家控股企業(yè)和事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及所反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、規(guī)范性、合理性和效益性進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)活動(dòng)。（尹平，2008）雖然各國(guó)的審計(jì)體制不盡相同，但是統(tǒng)治者利用審計(jì)干預(yù)經(jīng)濟(jì)、介入政治建設(shè)、維持公眾利益的目標(biāo)取向和基本做法卻是相同的或相通的。政府審計(jì)是為服務(wù)于國(guó)家治理的優(yōu)化而存在的。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)在《國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理》中論述國(guó)家治理，是指通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理、控制和提供服務(wù)，其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。而良治的標(biāo)準(zhǔn)主要包括有效的國(guó)家安全體系、權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制、法律規(guī)則和社會(huì)秩序、民生權(quán)益保障機(jī)制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制。

蔡春、蔡利（2012）認(rèn)為，政府審計(jì)與國(guó)家治理是相伴相生、相互依存相互促進(jìn)的關(guān)系，這種相互關(guān)系可以從以下四個(gè)方面尋找到依據(jù)：從審計(jì)歷史層面而言，政府審計(jì)與國(guó)家治理具有濃厚的歷史淵源：從理論層面而言，政府審計(jì)與國(guó)家治理的理論基石均為公共受托責(zé)任：從法律層面而言，政府審計(jì)依法建立，是國(guó)家治理的重要組成部分：從實(shí)踐層面而言，政府審計(jì)功能的發(fā)揮可以促進(jìn)國(guó)家治理的改善。

吳青川（2009）認(rèn)為，國(guó)家作為一種特殊的委托代理關(guān)系。要保證公共受托責(zé)任得到全面有效的履行，應(yīng)當(dāng)采取有效的權(quán)力約束機(jī)制。政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)治理功能的發(fā)展思路主要包括：健全審計(jì)結(jié)果公告制度提高政府透明度，建立政府問(wèn)責(zé)機(jī)制強(qiáng)化政府審計(jì)治理功能，運(yùn)用政府審計(jì)治理功能優(yōu)化公共政策評(píng)估機(jī)制，深化政府預(yù)算審計(jì)制度推動(dòng)政府預(yù)算改革，構(gòu)建審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制保障政府審計(jì)治理功能。

審計(jì)署審計(jì)科研所和中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)議探討認(rèn)為，政府審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的作用從以下六個(gè)方面得以體現(xiàn)：一是促進(jìn)國(guó)家宏觀政策的落實(shí)：二是揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問(wèn)題；三是揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)：四是著力解決涉及群眾利益的突出問(wèn)題：五是查處違法違紀(jì)行為：六是監(jiān)督制約權(quán)力的運(yùn)行。這對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、促進(jìn)民生發(fā)展、推進(jìn)反腐倡廉和法治建設(shè)都具有重大的積極作用。

因此，政府審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，其目標(biāo)就是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良治?；诟瘮≈卫韺?duì)國(guó)家治理的影響，政府審計(jì)對(duì)腐敗治理的優(yōu)勢(shì)地位和獨(dú)特效用，筆者認(rèn)為有必要多層面、多角度地構(gòu)建政府審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的路徑體系，從而使政府審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能得到更有效的發(fā)揮。

三、政府審計(jì)是懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分

幾乎所有國(guó)家都建立了政府審計(jì)制度，不同國(guó)家審計(jì)制度各有千秋。在國(guó)家治理中發(fā)揮的作用也略有差異。在我國(guó)，政府審計(jì)的問(wèn)責(zé)對(duì)象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)確定及資源配置子系統(tǒng)。政府審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理，《聯(lián)合國(guó)腐敗治理公約》中，審計(jì)被列為國(guó)家腐敗治理的“四大支柱”之一。受托責(zé)任觀點(diǎn)認(rèn)為審計(jì)是為保證受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面、有效履行的一種經(jīng)濟(jì)控制，而無(wú)論是從廣義來(lái)說(shuō)還是狹義上來(lái)說(shuō)，腐敗都涉及到行為主體出于個(gè)人利益的考慮，而借助職權(quán)或偏離公共職責(zé)的權(quán)力出現(xiàn)的現(xiàn)象。腐敗伴隨著權(quán)力而產(chǎn)生，是權(quán)力的衍生物。腐敗會(huì)因其偏離公共職責(zé)而妨礙受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的正常履行，因此審計(jì)的目標(biāo)之一必然是治理腐敗，保障公共服務(wù)。

透明國(guó)際明確指出，醫(yī)治腐敗的根本途徑是建立一個(gè)預(yù)防和懲治相結(jié)合的國(guó)家廉政體系。政府審計(jì)作為國(guó)家的制度設(shè)計(jì)，審計(jì)范圍幾乎涵蓋了所有的財(cái)政資金和政府機(jī)構(gòu)。是最可能發(fā)現(xiàn)國(guó)家資產(chǎn)被直接或間接侵占的機(jī)構(gòu)，最有條件發(fā)現(xiàn)大案要案線索，揭露和處理腐敗。

作為國(guó)家的“免疫系統(tǒng)”，政府審計(jì)要抑制代理人的機(jī)會(huì)主義行為，需對(duì)以下三方面功能加以完善。首先，充分發(fā)揮預(yù)防舞弊的功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)發(fā)出警報(bào)。將其源頭扼殺：第二。充分發(fā)揮揭露舞弊的功能，查錯(cuò)糾弊。使腐敗無(wú)處可藏；第三，充分發(fā)揮抵御功能，不僅要揭露問(wèn)題，更要針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因提出改進(jìn)措施，從完善制度、規(guī)范機(jī)制、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面加以入手。由表及里，從個(gè)別到一般，從微觀到宏觀，處理問(wèn)題、完善機(jī)制以致增強(qiáng)免疫功能，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益，推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

四、強(qiáng)化政府審計(jì)對(duì)腐敗治理的路徑分析

目前，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)在工作的過(guò)程中。經(jīng)常出現(xiàn)屢審屢犯的問(wèn)題。工作效果大打折扣。一方面加大了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量，另一方面重復(fù)的查處是一種資源和人力的浪費(fèi)。當(dāng)前，政府審計(jì)在腐敗治理中起作用的方式主要有五種，這五種方式在整個(gè)防治腐敗活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行作用，包括源頭上的威懾預(yù)防、揭露功能再到懲治、抵御腐敗、建議完善功能以及建設(shè)宏觀上的廉政文化氛圍，五種方式統(tǒng)一并彼此促進(jìn)。

（一）政府審計(jì)的預(yù)防功能

政府審計(jì)是對(duì)各級(jí)政府、經(jīng)濟(jì)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有和國(guó)家控股企業(yè)和事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及所反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、規(guī)范性、合理性和效益性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證活動(dòng)。因其范圍廣泛，涉及到的人員眾多，因而可以通過(guò)財(cái)政審計(jì)和對(duì)資金管理的審計(jì)，防患于未然，并且針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在原有流程上增加控制，采用分散過(guò)于集中的權(quán)力的方法。將不相容崗位分離，政府審計(jì)因此能充分發(fā)揮預(yù)防的作用。同時(shí)，政府審計(jì)的內(nèi)生性威懾作用還會(huì)使受到誘惑的干部堅(jiān)定立場(chǎng)，計(jì)算自己的腐敗成本和腐敗被揭露的可能，有動(dòng)機(jī)但尚未付諸行動(dòng)的干部會(huì)有所收斂。

（二）政府審計(jì)的揭露功能

我國(guó)政府審計(jì)通過(guò)相應(yīng)的審計(jì)程序，以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能為主，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和鑒證職能為輔，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法問(wèn)題進(jìn)行揭露，尤其是妨礙受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的違規(guī)、浪費(fèi)和損害人民利益的問(wèn)題。并且在揭露問(wèn)題表象之外，政府審計(jì)更為重要的任務(wù)是挖掘深層次的體制、流程的缺陷，對(duì)現(xiàn)象的揭露要和對(duì)根本的缺陷發(fā)現(xiàn)結(jié)合在一起，如此才能標(biāo)本兼治。

（三）政府審計(jì)的處理功能

審計(jì)的處理功能基于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，按照相關(guān)規(guī)定，責(zé)令限期上繳財(cái)政收入、歸還國(guó)有資產(chǎn)、退還違法所得。審計(jì)不能停留于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的表面，否則其發(fā)揮的作用只會(huì)事倍功半，甚至浪費(fèi)審計(jì)資源卻不起作用。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題只有得到處理，違規(guī)資產(chǎn)返還財(cái)政，同時(shí)這可以輔助提升審計(jì)的內(nèi)生性威懾作用，在處理問(wèn)題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步挖掘根本原因，對(duì)不完善的體制、流程提出補(bǔ)充、改進(jìn)建議，權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能防范權(quán)力帶來(lái)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用

通過(guò)審計(jì)人員加工形成的信息往往有利于使用者做出決策，政府正是通過(guò)審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)深層的制度性問(wèn)題，在宏觀決策時(shí)納入對(duì)防范和治理腐敗的考慮，以便在制定相關(guān)政策時(shí)考慮將權(quán)力在一定情況下分離：另外，檢察機(jī)關(guān)能夠依據(jù)政府審計(jì)的結(jié)果，依法提起訴訟，追究腐敗分子的法律責(zé)任：組織部門也可以參考審計(jì)結(jié)果任命、提拔公務(wù)員：社會(huì)公眾同時(shí)拓寬了參與國(guó)家事務(wù)的渠道，有利于對(duì)審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督。政府審計(jì)的最終目的不僅包含揭露腐敗，更重要的是懲處腐敗分子，改善政府運(yùn)作體制及流程，提高公眾參與度以形成有效的外部監(jiān)督，高效治理腐敗。

（五）政府審計(jì)對(duì)腐敗的治理作用

廉政環(huán)境對(duì)腐敗的影響毋庸置疑，不僅能在一定程度上遏制腐敗，也能通過(guò)環(huán)境影響組織成員保持較高的道德水準(zhǔn)。在廉政環(huán)境好的機(jī)構(gòu)內(nèi)，即使腐敗分子存在，也不敢造成比較大的影響；同時(shí)，廉政環(huán)境好的組織內(nèi)，腐敗不容易侵蝕新成員的思想，一方面是腐敗行為較少，成員受到的不良影響小，另一方面是腐敗利益相關(guān)群體不容易產(chǎn)生。即使存在也不能造成大的影響。政府審計(jì)的腐敗治理效果越好，越有助于政府部門廉政環(huán)境的建設(shè)。

（六）通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出完善制度的建議

政府審計(jì)部門在實(shí)際工作的過(guò)程中，會(huì)比較容易發(fā)現(xiàn)制度上的漏洞。一方面，實(shí)務(wù)操作與理論存在差距，難以避免出現(xiàn)問(wèn)題，另一方面，通過(guò)對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和懲治，更容易從制度著手，從根本上防微杜漸，斬?cái)酀撛谌藛T的貪腐傾向。審計(jì)機(jī)關(guān)在工作的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)已發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出制度上的建議并及時(shí)反饋給相關(guān)機(jī)構(gòu)。

政府審計(jì)對(duì)腐敗治理的路徑并非相互孤立，反而彼此聯(lián)系，協(xié)調(diào)促進(jìn)。同時(shí)。腐敗治理涉及內(nèi)容復(fù)雜，政府審計(jì)牢固立足于國(guó)家治理，發(fā)揮著自己獨(dú)特的監(jiān)督職能，對(duì)于治理腐敗是不可或缺的主力之一。正如劉家義審計(jì)長(zhǎng)說(shuō)：“如果我們就審計(jì)講審計(jì)，就審計(jì)研究審計(jì)，就審計(jì)搞審計(jì)，是沒法真正理解審計(jì)和把握審計(jì)的精髓所在，必須把審計(jì)放在國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中，放在民主法治建設(shè)這個(gè)大范圍中，放在中國(guó)特色社會(huì)主義制度這個(gè)大背景中去研究、去考量。只有這樣，才能理解審計(jì)的本質(zhì)，把握審計(jì)的規(guī)律，體現(xiàn)審計(jì)的價(jià)值，發(fā)揮審計(jì)的作用?！?/p>

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（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）